省以下地方行政架構(gòu)變動(dòng)與改革探討

杜平

省以下地方行政架構(gòu)變動(dòng)與改革探討

杜平

郡縣治，則天下安。經(jīng)過數(shù)千年的中央集權(quán)和地方分權(quán)制度變遷，縣一級的地方政府制度安排，成為中國最穩(wěn)定的政府，歷來是中央政府統(tǒng)制治理的主骨架、核心。“兩漢吏治”漢代郡—縣制地方政府治理模式，被歷史學(xué)家和學(xué)者認(rèn)為是高效、合理，能較好處理中央集權(quán)和地方分權(quán)的制度安排典型。但時(shí)至今日，地方行政層級日益復(fù)雜多元，各類派出機(jī)構(gòu)演化成為地方行政主體，縣處級地方行政主體大量增加，在很大程度上打破了地方政府精簡高效治理的格局①注：從經(jīng)濟(jì)行政學(xué)意義上講，完整的地方政府或地方行政區(qū)主體由三要素構(gòu)成，一是相對穩(wěn)定的地域，二是相對集中的人口，三是擁有一套治理機(jī)構(gòu)。本文省以下地方行政主體，指的是縣及縣以上地方各級人民政府，以及具有準(zhǔn)縣級或以上地方政府地位的省級開發(fā)區(qū)、園區(qū)、出口加工區(qū)、港區(qū)等，具有一定地域行政范圍，具有獨(dú)立的行政經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)編制，具有相當(dāng)于縣級或以上經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限等。。

浙江省以下地方行政制度調(diào)整與主體演變

歷史上，浙江轄區(qū)地方政府主體或行政區(qū)數(shù)量變動(dòng)并不大，這也為中央和地方穩(wěn)定高效治理提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。漢代中國地方政府分郡和縣兩級，全國約100多個(gè)郡1000多個(gè)縣（道、邑），一個(gè)郡管轄10到20個(gè)縣；浙江地域分會稽八郡有約50到60個(gè)縣，相當(dāng)于市縣兩級行政區(qū)主體數(shù)量60個(gè)左右。根據(jù)史料記載，唐代典型地方行政實(shí)行道—府（州）—縣三級體制，唐玄宗時(shí)期全國大約有1573個(gè)縣，兩浙道下轄府（州）、縣兩級地方政府主體數(shù)量在60個(gè)上下。宋代至元明清，地方行政一般實(shí)施三級行政制度，比如宋代的路—府（州、軍、監(jiān)）—縣，元代的省—府（路、州）—縣，明代的布政使司—府（州）—縣等，?。贰⒉颊顾荆┮韵赂骷壍胤秸黧w數(shù)量大約保持在80至90個(gè)左右，變動(dòng)不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行“鄉(xiāng)紳自治”。民國時(shí)期浙江行政區(qū)劃變動(dòng)較頻繁，區(qū)、縣兩級行政區(qū)數(shù)量隨時(shí)局變化調(diào)整，但總體保持在75至90個(gè)之間；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行鄉(xiāng)—保甲兩級基層自治，但國家政權(quán)已開始向基層滲透。

新中國建立后，為加強(qiáng)中央集權(quán)，地方行政層級關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，從最初大行政區(qū)劃制度，慢慢過渡到目前的中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政體制，省以下為四級行政。浙江從建國初期的5個(gè)專區(qū)、3個(gè)地級市、4個(gè)縣級市、51個(gè)縣、10個(gè)市轄區(qū)，到改革開放初11個(gè)地區(qū)75個(gè)縣市區(qū)（其中10個(gè)市轄區(qū)、65個(gè)縣），再至目前的11個(gè)地級市90個(gè)縣市區(qū)（35個(gè)市轄區(qū)、35個(gè)縣、20個(gè)縣級市），市轄區(qū)、縣級市逐步增加，縣數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)逐步減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道數(shù)量由1985年的3325個(gè)（2729個(gè)鄉(xiāng)、508個(gè)鎮(zhèn)、88個(gè)街道）減少至2014年的1321個(gè)（258個(gè)鄉(xiāng)、629個(gè)鎮(zhèn)、434個(gè)街道），數(shù)量減少了2004個(gè)。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并，土地資源、行政資源、資金資源等利用更為集中高效。表面上看，通過行政區(qū)劃調(diào)整，浙江的市或縣級行政區(qū)（地方政府主體）數(shù)量從86增長至101個(gè)，僅增加了15個(gè)，但實(shí)際并非如此。

近20年為適應(yīng)工業(yè)化、城市化發(fā)展需要，浙江率先通過擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)等“省管縣”體制改革，撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤市設(shè)區(qū)，調(diào)整市域、縣域行政區(qū)劃，取得了明顯成效，減少了管理層級、提高了行政效率。但是，隨著作為國家、省市派出機(jī)構(gòu)的各類國家級省級開發(fā)區(qū)、園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等設(shè)立，相當(dāng)于縣級或以上的準(zhǔn)地方政府主體大量增加。加之原有11個(gè)地市、90個(gè)縣市區(qū)行政區(qū)，浙江省以下市、縣兩級地方行政區(qū)數(shù)量實(shí)際達(dá)290個(gè)左右，其中并不包括30個(gè)省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、33個(gè)省級旅游度假區(qū)等。也就是說，市縣兩級行政區(qū)數(shù)量不是統(tǒng)計(jì)意義上的101個(gè)而是超300個(gè)，這是浙江數(shù)千年歷史上各個(gè)時(shí)期地方縣級行政主體數(shù)量的4至6倍。這些主體均擁有一定轄區(qū)范圍、人口及縣級經(jīng)濟(jì)社會管理職權(quán)，成為“縣中縣、市中市”。如果包括考慮賦予縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的100多個(gè)中心鎮(zhèn)，這個(gè)數(shù)字更是驚人。

派出機(jī)構(gòu)演變成為事實(shí)上的地方行政主體。以浙北某國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例。開發(fā)區(qū)管委會屬副地廳級單位，下設(shè)17個(gè)機(jī)構(gòu)包括建設(shè)局、社發(fā)局、環(huán)保局、審批中心、執(zhí)法支隊(duì)、規(guī)劃局、國土局、工商局、公安局、市場監(jiān)管局等，行政管轄面積約140平方公里，下轄4個(gè)街道、40個(gè)行政村、14個(gè)社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)人口約20萬人，有各類行政處罰、招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、人才開發(fā)、設(shè)施建設(shè)、土地征用、規(guī)劃審批、環(huán)境保護(hù)、行政監(jiān)管和稅費(fèi)征收等一系列權(quán)利責(zé)任。再以浙中某縣市為例，一個(gè)國家級開發(fā)區(qū)、一個(gè)省級工業(yè)園區(qū)、一個(gè)試點(diǎn)小城市和一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，全市相當(dāng)于擁有至少5個(gè)（副）縣級政府主體，名義上其他4個(gè)是政府派出機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上每個(gè)主體都設(shè)有一套經(jīng)濟(jì)社會管理機(jī)構(gòu)，設(shè)有行政審批中心和執(zhí)法大隊(duì)，有自身融資平臺和地理管轄范圍，有硬性經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與稅賦任務(wù)指標(biāo)，每年需要進(jìn)行考核，行使縣一級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。

現(xiàn)有省以下地方行政制度安排導(dǎo)致的若干問題

制度是一種重要的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是地方行政制度安排事關(guān)重大。地方行政體制不僅涉及機(jī)構(gòu)、權(quán)限問題，也涉及行政區(qū)劃、財(cái)權(quán)事權(quán)安排等。今日地方行政制度安排，尤其是相當(dāng)于縣級地方政府或行政主體越設(shè)越多，開發(fā)區(qū)園區(qū)越辦越多，范圍越劃越大，占用大量耕地、資金和低水平重復(fù)建設(shè)，甚至超出了實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)承受能力，縣域內(nèi)形成大量的分利集團(tuán)和“諸侯經(jīng)濟(jì)”，既不利于地方轉(zhuǎn)變職能，也不利于處理好政府、市場、社會關(guān)系，更不利于發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用和現(xiàn)代治理體系建設(shè)。

——簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變難度較大。當(dāng)前中央積極簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，意在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)公共產(chǎn)品提供。但省以下行政層級較多，行政主體較多，一是導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)多，行政成本過高不得不時(shí)常清理壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)；二是導(dǎo)致省級部門機(jī)構(gòu)各類事項(xiàng)增多，部門行政人員疲于奔命和應(yīng)付；三是導(dǎo)致國家各類政策指令很難順利下行基層，容易造成“腸梗阻”“中梗阻”，而且上級導(dǎo)向型的行政體制安排，不能有效回應(yīng)基層社會公眾訴求。省以下地方行政層級，進(jìn)一步可細(xì)分為省—副?。ǔ鞘校丶壥小钡貜d（國家級開發(fā)區(qū)）—正縣處—副縣處（省級開發(fā)區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)等七個(gè)層級，相當(dāng)繁雜，官僚主義嚴(yán)重。一個(gè)市縣范圍內(nèi)擁有多個(gè)行政層級和行政區(qū)主體，有的相互之間是平級或平行關(guān)系，各級政府“上下同責(zé)”和機(jī)構(gòu)“上下同粗”（徐繼敏，2013），部門職責(zé)交叉重復(fù)。

——地方財(cái)政體制改革較難推進(jìn)。經(jīng)過1990年代以來財(cái)政體制改革，中央與地方財(cái)政分成關(guān)系較為明晰，但省以下地方財(cái)政關(guān)系一直難厘清、省以下財(cái)政體制改革模糊不定，具有較大的不確定性、隨意性。原因之一是地方政府主體過多、層級過于復(fù)雜，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級財(cái)政分成體制設(shè)計(jì)，相比于中央與地方的二級分稅制設(shè)計(jì)更復(fù)雜，各級政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)更難以匹配。同時(shí)，地方財(cái)政體制改革牽涉到各個(gè)地方利益主體，相互牽制、相互關(guān)聯(lián)，“自下而上”的改革已經(jīng)無法形成和動(dòng)彈，“自上而下”的改革也往往較難推進(jìn)。

——地方政府負(fù)債率難以下降。各類地方行政主體設(shè)置過多，地方政府融資平臺多，地方債規(guī)模過大，甚至出現(xiàn)了地方債“越清理越多”的局面，地方債呈現(xiàn)復(fù)雜化與隱蔽化傾向。根據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，2013年6月底地方各級政府性債務(wù)規(guī)模達(dá)17.9萬億元，大大高于2010年10.7萬億元，占當(dāng)年GDP比重達(dá)31.5%，比2010年上升4.8個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江各級地方債90%以上來自于市縣兩級政府及融資平臺，省級負(fù)債占2.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債占4.5%，地方債主要依靠土地出讓收入還債，部分地方甚至陷入“舉新債還舊債”循環(huán)。

——權(quán)力與民爭利狀況較難遏制。當(dāng)前縣或準(zhǔn)縣級地方政府主體數(shù)量過多，相互之間競爭日趨激烈，地方政府主體攫取資源能力過強(qiáng)，地方政府直接插手干預(yù)經(jīng)濟(jì)的愿望和實(shí)際程度很深，進(jìn)一步導(dǎo)致“地方政府公司化”傾向。事實(shí)上，由于掌握著最廣泛的資源，設(shè)立以經(jīng)濟(jì)掛帥的開發(fā)區(qū)園區(qū)，使得政府公司化發(fā)展，地方政府自身實(shí)際上已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的代言人，這是調(diào)研中各地普遍反映出來的實(shí)際狀況。地方政府主體過多和公司化傾向，尋租機(jī)會大量增多，腐敗行為增加，直接導(dǎo)致民眾對政府的信任度下降。

——國民收入分配格局較難調(diào)整。國民收入分配問題一直是政府和全社會關(guān)注點(diǎn)所在。各級地方政府主體過多，政府規(guī)模偏大，融資平臺多且大肆舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向，使得貨幣供應(yīng)量迅速增長，并形成各類資產(chǎn)泡沫和大量灰色收入，加劇了收入不平等和收入分配不均狀況，政府所得、資本所得比重偏高，勞動(dòng)者報(bào)酬比重偏低。浙江勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP初次分配比重約為42%，低于全國平均水平，而先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體更是在50%以上甚至達(dá)到60%。

省以下地方行政制度改革若干對策建議

大道至簡。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，厘清地方行政層級、精簡行政主體機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)角色，對于十八屆三中全會、四中全會提出的2020年全面完成改革任務(wù)、全面推進(jìn)依法治國，具有重要意義?？梢哉f，地方行政體制改革，是未來其他改革取得成功的重要基礎(chǔ)或支撐。尤其是長三角等發(fā)達(dá)地區(qū)省市正在進(jìn)入工業(yè)化后期、以轉(zhuǎn)型創(chuàng)新求發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，地方行政制度安排相應(yīng)地應(yīng)加快改革完善，大膽創(chuàng)新爭取領(lǐng)先一步，再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢。轉(zhuǎn)變地方政府職能，建設(shè)現(xiàn)代治理體系，應(yīng)先解決好地方行政架構(gòu)安排等基本問題。

處理好政府、市場、社會的關(guān)系?！胺o授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，加大簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能力度，建立完善“四張清單一張網(wǎng)”，推行政府權(quán)力清單制度，取消非行政許可審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。進(jìn)一步理順省以下地方各級政府的關(guān)系，下放權(quán)力、財(cái)權(quán)與厘清地方行政層級關(guān)系結(jié)合起來，加強(qiáng)地方提供公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，解決財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、職能交叉、職權(quán)不清、相互推諉扯皮等問題。

處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方行政的關(guān)系?！皠h繁就簡三秋樹，領(lǐng)異標(biāo)新二月花”。積極深化“大部制”改革，加大機(jī)構(gòu)整合力度，比如推進(jìn)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)部門整合成立市場監(jiān)督管理局等。逐步還原省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)區(qū)園區(qū)、保稅區(qū)、加工區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能，成為國家或省級部門的派出機(jī)構(gòu)而非市縣政府派出機(jī)構(gòu)，或可重新歸口商務(wù)、經(jīng)信等主管部門管理，減少事實(shí)上的地方行政（區(qū)）主體數(shù)量，防止地方行政主體、機(jī)構(gòu)部門設(shè)置數(shù)量越設(shè)越多的問題。

處理好集權(quán)和省以下地方政府分權(quán)的關(guān)系。從長期看，削減行政縱向?qū)蛹墸瑢?shí)行地方行政體制三級甚至是二級制度安排，促進(jìn)地方行政扁平化管理。綜觀各先進(jìn)國家和地區(qū)，基本實(shí)行國家三級和地方二級的行政制度安排。中央應(yīng)鼓勵(lì)浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)本轄區(qū)行政體制改革，發(fā)揮省級政府在推進(jìn)地方行政體制改革的主體作用，鼓勵(lì)地方大膽探索，推進(jìn)四個(gè)行政層級逐步向省、設(shè)區(qū)市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三層級轉(zhuǎn)變。也可以考慮嘗試向省、縣（市）二級為主體的框架制度安排轉(zhuǎn)變，提高行政治理效率，同時(shí)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道主動(dòng)性、積極性，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擁有更多管理本轄區(qū)的權(quán)利、責(zé)任，加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)，更廣泛吸收社會組織和公眾參與管理，積極應(yīng)對基層面臨的新情況新問題，增強(qiáng)其自我管理、自我服務(wù)的功能，促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革研究所