規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺(tái)對(duì)策建議

田寶玉

摘 要：地方政府融資平臺(tái)是在我國(guó)投融資體制改革的產(chǎn)物，這個(gè)融資平臺(tái)把地方政府的各類資源、資產(chǎn)和資本整合在了一起，建立起了一架與金融市場(chǎng)互通的橋梁。它大大拓展了地方政府的融資渠道，對(duì)加快基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：規(guī)范發(fā)展；地方政府；融資平臺(tái)；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）20021001

1 地方政府融資平臺(tái)的積極作用

1.1 增強(qiáng)地方政府財(cái)力

由于我國(guó)現(xiàn)行體制的諸多限制，地方政府財(cái)力更顯捉襟見(jiàn)肘。組建地方政府融資平臺(tái)，集投融資為一體，它作為政府的“載體”去進(jìn)行市場(chǎng)化融資，為地方政府開(kāi)辟了新的融資渠道，增強(qiáng)了地方政府的財(cái)力，而政府運(yùn)用這筆資金在交通、水務(wù)、園林、基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等方面開(kāi)始了大刀闊斧的建設(shè)，大大推進(jìn)了地方城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

1.2 推動(dòng)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作

發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)融資得來(lái)的資金，主要用于公益性項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展。我國(guó)的公益性項(xiàng)目及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)是政府來(lái)承擔(dān)。不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)大大增加，而且對(duì)將來(lái)的市場(chǎng)化管理運(yùn)作也沒(méi)有什么好處。融資平臺(tái)作為相對(duì)獨(dú)立、具有持續(xù)發(fā)展力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是公益性項(xiàng)目及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目投資建設(shè)發(fā)展的主體。

1.3 提高了政府投資領(lǐng)域信用

地方政府融資平臺(tái)主要是支持公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目等的重點(diǎn)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)這些項(xiàng)目主要依靠政府直接投資建設(shè)，缺乏完善的市場(chǎng)機(jī)制。融資平臺(tái)作為政府的市場(chǎng)化投融資工具，完善了投融資市場(chǎng)，進(jìn)而強(qiáng)化了政府投資領(lǐng)域的制度建設(shè)和信用建設(shè)。

1.4 促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入有很大關(guān)系?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的進(jìn)步積累發(fā)揮著積極的作用，由于地方政府資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在資金投入方面收到很大的制約。解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措與投資管理方而的不足的辦法就是融資平臺(tái)的組建，他不僅支撐著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且進(jìn)一步積累了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2 地方政府融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 相關(guān)法制尚不健全

關(guān)于我國(guó)地方政府融資方面的立法，從國(guó)家立法層面來(lái)看，還停留在1978年的立法階段，2010年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等法條的制定上。缺乏投融資外部監(jiān)管體系、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)等各方面的管理立法。從地方立法層面看，有關(guān)的法律制度對(duì)平臺(tái)公司發(fā)展也缺乏系統(tǒng)性規(guī)范。

2.2 依賴銀行貸款過(guò)多

當(dāng)前，融資平臺(tái)融資大多通過(guò)銀行貸款，只有非常少占比是通過(guò)資本市場(chǎng)直接融資，銀行風(fēng)險(xiǎn)累計(jì)加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年6月底政府債務(wù)的資金來(lái)源中，銀行貸款金額為55252.45億元，在各項(xiàng)資金來(lái)源中占比已經(jīng)高于50%。可見(jiàn)，融資平臺(tái)融資太過(guò)依靠銀行，難以找到其他資金來(lái)源進(jìn)行融資。

2.3 償債能力存在不足

由于融資平臺(tái)所承擔(dān)的項(xiàng)目大都是那些為了改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、改善民生的公益性項(xiàng)目。這些項(xiàng)目投資本身的收益很低或基本沒(méi)有收益，靠項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)來(lái)產(chǎn)生現(xiàn)金流以償還欠款。這樣融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率會(huì)變高，可能導(dǎo)致其不足以償還貸款。

2.4 責(zé)任主體定位模糊

地方政府融資平臺(tái)是用來(lái)幫助政府融資的一個(gè)重要工具，都是由政府設(shè)立的。在經(jīng)營(yíng)上根本不可能做到政企分開(kāi)、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。另外，融資平臺(tái)一般由政府部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)兼任職務(wù)，這就使得政府和融資平臺(tái)間的關(guān)系變得復(fù)雜起來(lái)。

2.5 信息披露不夠充分

就目前來(lái)說(shuō)，報(bào)表格式不統(tǒng)一、統(tǒng)計(jì)口徑不一致、財(cái)政數(shù)據(jù)不公開(kāi)這些情況都是普遍存在的，這會(huì)使得相關(guān)數(shù)據(jù)難以全面獲得，給銀行或者民間資本造成很大困擾和風(fēng)險(xiǎn)。

3 規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺(tái)的建議

3.1 理順融資平臺(tái)的外部環(huán)境

3.1.1 處理好地方政府融資平臺(tái)與政府間關(guān)系

從根本上來(lái)看，地方政府融資平臺(tái)是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體，要逐漸的引導(dǎo)這個(gè)平臺(tái)公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。一是轉(zhuǎn)變政府職能，政府所要行使的職能只是按照出資額享有資產(chǎn)收益，而不直接參與融資平臺(tái)公司的運(yùn)營(yíng)管理。二加大對(duì)融資平臺(tái)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)控方面的管理，行使管理者監(jiān)督者的職責(zé)。

3.1.2 進(jìn)一步完善財(cái)稅制度及相關(guān)法規(guī)

首先，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)適度建立政府擔(dān)保監(jiān)管體制，若地方政府稅收無(wú)法承擔(dān)對(duì)融資平臺(tái)的擔(dān)保，商業(yè)銀行則不能一味根據(jù)政策和形式將貸款發(fā)放。其次，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)財(cái)稅制度，使地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，有效降低地方政府對(duì)于借助外部融資的依賴程度，降級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.3 適時(shí)清理和規(guī)范融資平臺(tái)

根據(jù)監(jiān)管原則，適時(shí)全面清理融資平臺(tái)公司債務(wù)：承擔(dān)債務(wù)方首先必須承擔(dān)舊有債務(wù)；對(duì)未來(lái)或有形成債務(wù)，融資平臺(tái)作為自負(fù)盈虧、自主承擔(dān)債務(wù)主體，要清晰加以界定，以隔斷地方政府與融資平臺(tái)的債務(wù)關(guān)系。

3.2 規(guī)范融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)

3.2.1 明晰法人治理

地方政府融資平臺(tái)雖然形式上采用了“公司制”，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但它具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，所做的融資業(yè)務(wù)更多是提供公共物品，并不是完全市場(chǎng)化的“私法人”。同時(shí)，融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)是在市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)下進(jìn)行的，一定會(huì)將公共項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化，在一定程度來(lái)說(shuō)又不同于政府機(jī)構(gòu)的“公法人”。

3.2.2 完善融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制

首先，要建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，明確自身的風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略與目標(biāo)；同時(shí)建立平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督和預(yù)警機(jī)制，實(shí)行問(wèn)責(zé)明確承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬。其次要有完善投融資決策機(jī)制。在籌資之初，融資平臺(tái)就應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際情況，選擇一個(gè)合理合規(guī)的融資方式。還要建立專門的投資事業(yè)部，用專業(yè)有效的投資團(tuán)隊(duì)來(lái)防范資金風(fēng)險(xiǎn)。再次，強(qiáng)化信息披露機(jī)制。建立負(fù)債信息表，明晰資產(chǎn)負(fù)債信息，使地方政府的信用政策狀況透明化。同時(shí)地方政府要督導(dǎo)融資平臺(tái)的定時(shí)披露信息，信息公開(kāi)透明，并不斷使平臺(tái)信息披露規(guī)范化。

3.3 銀行要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理

3.3.1 嚴(yán)控融資平臺(tái)新增貸款

在市場(chǎng)貨幣流動(dòng)性收緊時(shí)，銀行業(yè)應(yīng)隨著環(huán)境的變化而相應(yīng)的調(diào)整資金投放策略。在行業(yè)選擇上，有先為那些現(xiàn)金流基本能夠覆蓋本息、不良貸款率較低的領(lǐng)域發(fā)放貸款，如機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路等。而在區(qū)域上，可以選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好的省市地方，在客戶資源上，要選擇財(cái)務(wù)狀況良好、內(nèi)部管理規(guī)范、業(yè)務(wù)水平專業(yè)、信譽(yù)良好的融資平臺(tái)。

3.3.2 加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理

主要是貸前調(diào)查和貸后管理。貸款前，銀行要對(duì)平臺(tái)公司建設(shè)項(xiàng)目、公司的運(yùn)營(yíng)資格是否合法合規(guī)嚴(yán)格審查，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格評(píng)估，對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，確保貸款能通過(guò)項(xiàng)目未來(lái)的收益基本得到償還。貸款后，銀行應(yīng)派專人跟蹤貸款的去向和用途，做好貸后管理。對(duì)于不符合規(guī)定的貸款，銀行要予以示警，甚至是提前收回。

3.3.3 完善融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

預(yù)警機(jī)制的建立是必不可少的，合理設(shè)定預(yù)警指標(biāo)。對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的收入來(lái)源、償債能力以及平臺(tái)運(yùn)營(yíng)能力等進(jìn)行量化分析；同時(shí)及時(shí)跟蹤平臺(tái)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資本金到位情況、貸款資金使用情況，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告及時(shí)形成，從而完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在此基礎(chǔ)上建立金融應(yīng)急預(yù)案，在突發(fā)性投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)及時(shí)解決處理，并對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的融資平臺(tái)及時(shí)援手救助，防止危機(jī)沖擊金融系統(tǒng)，造成不良影響。

參考文獻(xiàn)

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