對我國政府轉(zhuǎn)移支付制度的思考

于振津

[摘要]本文主要探討了當(dāng)前政府轉(zhuǎn)移支付方法的具體效果、存在問題，并就如何進(jìn)一步解決這些問題展開了進(jìn)一步的探索研究。

[關(guān)鍵詞]政府轉(zhuǎn)移支付；橫向轉(zhuǎn)移支付；縱向轉(zhuǎn)移支付

一、目前我國轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成及效果分析

（一）轉(zhuǎn)移支付的概念

所謂財政轉(zhuǎn)移支付制度，就是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。

（二）轉(zhuǎn)移支付的分類

從目前國內(nèi)和國際的轉(zhuǎn)移支付模式來看，轉(zhuǎn)移支付分為兩種，一種是縱向轉(zhuǎn)移支付，另一種是縱向橫向交錯式轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付是指中央對地方財政缺口進(jìn)行填補所形成的轉(zhuǎn)移支付方式。而縱向橫向交錯式轉(zhuǎn)移支付是指既有上下級之間的轉(zhuǎn)移支付，也有地方間的財政能力差異所導(dǎo)致的收入不均，通過相互之間的提供補助以實現(xiàn)均等化的目的。

（三）我國政府間轉(zhuǎn)移支付的沿革

我國的轉(zhuǎn)移支付制度是作為分稅制改革的配套措施提出的。20世紀(jì)80年代，隨著“放權(quán)讓利”改革的推進(jìn)，隨著“財政大包干”的普遍推行，財政收入“兩個比重”呈現(xiàn)持續(xù)下滑局面，導(dǎo)致“國家能力”特別是中央政府的調(diào)控和管理能力明顯下降，已經(jīng)超越了“分權(quán)的底線”。

1992年，中共十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。次年，中共十四屆三中全會專題研究建立社會主義市場經(jīng)濟體制問題，并通過了5中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定。1994年，我國開始全面實行分稅制。分稅制改革借鑒了市場經(jīng)濟國家的成熟做法，在進(jìn)一步理清中央與地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立了中央和地方兩套稅收征管機構(gòu)。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了財政收入“兩個比重”持續(xù)下降的局面。

財政收入“兩個比重”的上升，為設(shè)立財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了現(xiàn)實條件。其實，早在分稅制改革之初，有關(guān)部門就設(shè)計了稅收返還的制度安排，明確規(guī)定：按照1993年地方實際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù)，以保證1993年地方既得財力。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。1995年，財政部開始推行“過渡期轉(zhuǎn)移支付”，即根據(jù)各地區(qū)總?cè)丝凇DP等客觀因素，按照統(tǒng)一的公式計算其標(biāo)準(zhǔn)財政收入、財政支出，對存在財政收支缺口的地區(qū)按一定系數(shù)給予補助，財政越困難的地區(qū)補助系數(shù)越高。由于中央政府財力有限，轉(zhuǎn)移支付在緩解基層政府收入困難、均衡地方財力方面的能力還很弱。

2002年，我國實施了所得稅收入分享改革，取消了按企業(yè)隸屬關(guān)系確定企業(yè)所得稅收入歸屬的做法，改為除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外，企業(yè)所得稅和全部個人所得稅實行中央與地方按比例分享。2002年中央和地方分享的比例為5：5，2003年以后改為6：4。與此同時，中央政府承諾，因所得稅改革而多分享的收入將全部用于增加對地方（主要是中西部地區(qū)）的轉(zhuǎn)移支付，并將原來的“過渡時期轉(zhuǎn)移支付”改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，從而初步形成了包括一般轉(zhuǎn)移支付（包括普通轉(zhuǎn)移支付、民族轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付四項）、體制補助和上解、年終結(jié)算補助或上解、專項補助的轉(zhuǎn)移支付體系。在這里，前三種轉(zhuǎn)移支付方式通常被人們統(tǒng)稱為財力性轉(zhuǎn)移支付，專項補助則被人們稱做專項轉(zhuǎn)移支付。

2005年，財政部調(diào)整統(tǒng)計口徑，將一般性轉(zhuǎn)移支付定義為中央政府對地方政府一般財力的補助；既有的普通轉(zhuǎn)移支付、民族轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付則采取專項撥款的方式予以實施。2009年，財政部再次調(diào)整統(tǒng)計口徑，將轉(zhuǎn)移支付項目簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付包括了原財力性轉(zhuǎn)移支付，并納入了一些補助數(shù)額相對穩(wěn)定的專項轉(zhuǎn)移支付項目（如教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等）。目前，當(dāng)前，我國采取的抓安逸支付方式主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，它包括：稅收返還、老體制上解、年終結(jié)算補助、專項補助和公式化轉(zhuǎn)移支付。值得思考的是，政府采取政府轉(zhuǎn)移支付的方式是否在實踐當(dāng)中實現(xiàn)了縮小地方間差異的目的呢？

（四）目前我國轉(zhuǎn)移支付的效果分析

很多研究證明，政府所采取的轉(zhuǎn)移支付的行為并沒有解決地區(qū)間差異的目的。這就需要我們仔細(xì)審查，在政府所采用的多項轉(zhuǎn)移支付手段中，哪些出了問題。

之前已經(jīng)有很多學(xué)者對該五項內(nèi)容進(jìn)行了分析，包括李蘭英、宋學(xué)紅、葛乃旭、王善邁等。對他們的觀點進(jìn)行了歸納，得出這五項內(nèi)容目前存在的問題：

1、稅收返還與體制上解或補助都運用了基數(shù)計算方法。然而，一方面國家承認(rèn)各地區(qū)由于資源稟賦、技術(shù)革新等方面的差異所造成的各方經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，另一方面卻以基年為基礎(chǔ)進(jìn)行稅收返還和體制上解（補助），這違背了政府轉(zhuǎn)移支付均等化的初衷。

2、專項補助缺乏規(guī)范性。我國目前的專項轉(zhuǎn)移支付存在十分嚴(yán)重的問題。首先缺乏制度的約束，隨意性很大；用途過寬，缺乏重點。尤其是與其相伴隨的配套資金的規(guī)定，使得相對落后的省份由于自身配套資金不足，難于申請專項補助，更拉大了與相對富裕的省份之間的距離。

3、結(jié)算補助違背均等化的目標(biāo)。結(jié)算補助是指，各個省份如有因新政策而產(chǎn)生的虧損，中央會進(jìn)行補助來填補缺口。這種現(xiàn)象實際沒有突顯出均等化的目標(biāo)。

4、公式化補助力度小。公式化補助相對于上面四種轉(zhuǎn)移支付的方式而言，體現(xiàn)出了轉(zhuǎn)移支付均等化的目標(biāo)，但是就目前我國的情況而來看，轉(zhuǎn)移支付的量相對于其他四種相對較少。

二、建立更為有效的轉(zhuǎn)移支付的整體思路

基于對于我國目前轉(zhuǎn)移支付的情況，許多學(xué)者都提出了各自的改進(jìn)意見。但這些學(xué)者所提出的改進(jìn)意見大多數(shù)僅限于縱向轉(zhuǎn)移支付，而根據(jù)國外的經(jīng)驗，縱橫交錯式轉(zhuǎn)移支付制度卻沒有提出。目前我國僅有較少的學(xué)者研究縱橫交錯轉(zhuǎn)移支付，如王善邁等人、葛乃旭等，他們的主要觀點是綜合交錯的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以縱向為主，橫向為輔。

本文的觀點是：就我國目前的狀況而言，橫向縱向均衡的轉(zhuǎn)移機制模式更加能夠解決我國的不均衡問題。這是因為，上文曾經(jīng)談到，中央在處理縱向轉(zhuǎn)移支付之后，再進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付的工作，對資金和工作量有較高的要求。因此，首先，要確定中央和地方的財權(quán)事權(quán)，其次，改革中央現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付方式以解決地方政府的財政缺口。最后，要將地方之間的轉(zhuǎn)移支付交予地方來解決，即引入橫向轉(zhuǎn)移支付機制。

（1）事權(quán)財權(quán)的劃分

事權(quán)和財權(quán)應(yīng)當(dāng)是相互匹配的，負(fù)責(zé)多少事，需要有相應(yīng)的資金來支持其運行。但目前我國的狀態(tài)是，事權(quán)財權(quán)嚴(yán)重不符。因此，在財權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)改變中央與地方的財權(quán)劃分，即“中央拿小頭，地方拿大頭”。除此之外，在事權(quán)上的劃分應(yīng)做出相應(yīng)的改變：中央負(fù)責(zé)縱向財政缺口的填補；一般性公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供；外溢性產(chǎn)品的提供；突發(fā)事件的資金轉(zhuǎn)移。地方處負(fù)責(zé)原有的職責(zé)之外，兩者之間的財政差異由地方政府間解決，中央只起到監(jiān)督的作用。

（2）縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整

首先，要取消稅收返還制度和結(jié)算補助。我國的稅收返還不僅存在基年算法的不公現(xiàn)象，同時又傾向于富裕地區(qū)的特點，其次，對于專項補助的確定，應(yīng)根據(jù)各省份的實際情況來制定。要隨時進(jìn)行分析評估，不可流于形式。另外，對于專項撥款的配套資金要求應(yīng)予以調(diào)整，如貧困省份的某些項目，可以適當(dāng)采取減免配套資金的要求。最后，加大公式化補助的力度，以更快更好地實現(xiàn)均等化的目標(biāo)。

（3）縱向橫向交錯式轉(zhuǎn)移支付

總體而言，我國的轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)該選用縱橫交錯的方法。除了上述對于現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付的建議之外，對縱橫交錯轉(zhuǎn)移支付提出了如下建議：

首先，中央負(fù)責(zé)具有全國性意義的公共產(chǎn)品服務(wù)，如國防、社會福利、醫(yī)療等，并做到按照規(guī)范的計算方法進(jìn)行科學(xué)的支出計劃和行動，地方負(fù)責(zé)縱向的財政缺口。

其次，中央還需要儲備一定的資金以解決突如其來的問題，如自然災(zāi)害。因為就突發(fā)事件的特殊性和緊迫性而言，相對于橫向轉(zhuǎn)移支付，由中央負(fù)責(zé)撥付的這部分縱向轉(zhuǎn)移支付能夠更加迅速地解決問題，以避免時間波及范圍的擴張，造成不必要的損失。

再次，地方之間的財政不均由地方之間解決。確定一個最低的公共物品和服務(wù)的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，在到最低標(biāo)準(zhǔn)線以下的地區(qū)，對其缺口進(jìn)行補助，補助的主體是線上的地區(qū)。補助要以專項補助為主，一般性補助為輔，適當(dāng)情況采取總額撥款。

三、結(jié)語

我國現(xiàn)階段的政府轉(zhuǎn)移支付仍存在許多問題，而這些有待我們思考并加以改進(jìn)，引入橫向轉(zhuǎn)移支付制度并與縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)合，已經(jīng)成為了我國轉(zhuǎn)移支付制度的一個不可阻擋的趨勢?；趯ξ覈木唧w國情的思考和分析，對于采用什么樣的轉(zhuǎn)移支付制度，以及更加側(cè)重什么樣的轉(zhuǎn)移支付制度做出了自己的判斷，未來我國的轉(zhuǎn)移支付道路將沿著什么樣的方向發(fā)展，走什么樣的道路，值得我們思考。

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