集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對策研究

張志鵬

[摘要]隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，土地作為資源和資產(chǎn)的重要作用日益凸現(xiàn)，土地的社會主義公有制，包括全民（即國家）所有制和農(nóng)民集體所有制，農(nóng)村合作化以后，各種形式的農(nóng)民集體所有并存，且有的界限不清，加上經(jīng)濟性的保護集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)相對不足，為滿足農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須進一步健全以完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)為主要內(nèi)容的集體土地法律制度。

[關(guān)鍵詞]集體土地；所有權(quán)；缺陷與對策

1、集體土地所有權(quán)的缺陷

1.1性質(zhì)模糊

人民公社時期，政社合一的體制使集體組織具有雙重屬性，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊不清，至于土地所有權(quán)的主體、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及實現(xiàn)形式，則很少有人問津。實行家庭承包經(jīng)營后，問題才逐漸引起重視，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村依法屬于集體所有的土地歸“農(nóng)民集體”所有，“集體經(jīng)濟組織”或村民委員會或者村民小組經(jīng)營、管理。集體經(jīng)濟組織是一個經(jīng)濟單位，即凡資產(chǎn)屬于集體所有的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織均可稱為集體經(jīng)濟組織，而以土地所有權(quán)為核心的“農(nóng)民集體”-分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的“農(nóng)民集體”，并且在一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組的區(qū)域內(nèi)，這種對應(yīng)的“農(nóng)民集體”只能有一個?！凹w經(jīng)濟組織”則無對應(yīng)關(guān)系，法律尚無明確規(guī)定。集體土地所有權(quán)是一種抽象的權(quán)利，不是具體實實在在的權(quán)利。這種觀點雖然反映了當(dāng)前“農(nóng)民集體”和集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀。

我認為“農(nóng)民集體”中每個成員的權(quán)利是平等的，集體成員的權(quán)利是集體所有權(quán)的組成部分，集體所有既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有?！皠趧尤罕娂w組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有”，“共同共有人對共有財產(chǎn)享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)”。集體土地所有權(quán)性質(zhì)的模糊，是集體土地所有權(quán)弱化原因與表現(xiàn)，其直接后果將進一步導(dǎo)致對土地?zé)o人負責(zé)。

1.2主體虛位

集體土地所有權(quán)的主體和集體土地的所有權(quán)的行使，是集體土地所有權(quán)的表現(xiàn)形式。鑒于歷史和現(xiàn)實的原因，實踐中碰到不少困難，“農(nóng)民集體”一方面是集體土地所有權(quán)主體，另一方面又不能直接從事經(jīng)營、管理，這違反了財產(chǎn)所有權(quán)的法律原則?；蛟S有人會說“農(nóng)民集體”不是具體的經(jīng)濟組織，故不能經(jīng)營、管理?，F(xiàn)在集體土地大多數(shù)實際上屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體所有。為了尊重歷史，在立法上仍舊保留了“三級所有”的形式。但又突出了村農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的重要主體的地位。由于“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制原因和“一大二公”的思想原因，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體之間的關(guān)系一直不清楚。有的學(xué)者根據(jù)民事法律的一般原理，指出以土地為核心的農(nóng)民集體，不僅各集體之間地位獨立、權(quán)利平等，現(xiàn)在三種農(nóng)民集體之間存在著包涵、從屬關(guān)系。農(nóng)民集體的主體是農(nóng)民，各集體之間的利益關(guān)系是一致的。所以，小范圍的集體應(yīng)服從大范圍的集體。有的學(xué)者還認為農(nóng)民集體組織之間存在上下級關(guān)系。

1.3權(quán)能不全

土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán)，但仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。為了合理利用土地，切實保護耕地，國家實行土地利用總體規(guī)劃制度，土地用途管制制度，耕地特殊保護制度和土地執(zhí)法監(jiān)察制度。所以，集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)，在現(xiàn)在的有關(guān)土地問題的法律法規(guī)中，對集體土地所有權(quán)限制性規(guī)定明確具體，而保護性規(guī)定相對模糊、抽象。在使用權(quán)和收益權(quán)方面，明顯地存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象。使用權(quán)和收益權(quán)是集體土地所有權(quán)的兩項最為重要的權(quán)能，如果不能保證切實享有，與農(nóng)民生存權(quán)休戚相關(guān)的集體土地所有權(quán)將失去存在的價值。

集體土地使用權(quán)還應(yīng)包括使用權(quán)人有依法有償進行出讓和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但由于缺少可操作的規(guī)定，實踐中這一權(quán)利也難以行使。目前，集體土地使用權(quán)不能正常進行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，不但使用權(quán)人的權(quán)益受到限制，土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。

2、完善集體土地所有權(quán)的對策

2.1明確集體土地所有權(quán)改革的價值取向

集體土地所有權(quán)制度的改革，改革開放以來，人多地少的矛盾突出。土地制度是社會制度的基礎(chǔ)，土地制度的改革必須慎之又慎。在集體土地立法上存在管理權(quán)優(yōu)位于所有權(quán)的現(xiàn)象，已經(jīng)導(dǎo)致在一些地方以行政權(quán)排擠、代替所有權(quán)的不良結(jié)果，那時，要完善所有權(quán)，二者應(yīng)當(dāng)同步進行。

2.2改革農(nóng)民集體組織形式

“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟組織”是兩個不同的概念，前者為享有集體范圍內(nèi)土地所有權(quán)的唯一組織，后者為不特定的經(jīng)濟實體，二者的混淆是造成集體土地所有權(quán)不清的關(guān)鍵所在。對集體土地進行經(jīng)營、管理的“集體經(jīng)濟組織”、村民委員會或村民小組，是否具有法人資格，現(xiàn)有法律未予明確，但集體土地歸村農(nóng)民集體所有，已基本形成了共識。實行土地村農(nóng)民集體所有，因不涉及土地制度的改變，不會引起社會振蕩，又可以使原來所有權(quán)主體缺位的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村內(nèi)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體清晰。

2.3強化農(nóng)用土地使用權(quán)

《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)民集體所有的土地絕大部分屬于農(nóng)用地。強化農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）是維護集體土地所有權(quán)的有效措施之一，而強化的途徑是將承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的條件基本成熟，一是確立市場經(jīng)濟體制和保證農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要；二是承包經(jīng)營制度內(nèi)部變化的推動；三是改革的政策基礎(chǔ)已經(jīng)堅實，中央“關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定”指出，實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營是“使用權(quán)同所有權(quán)分離”，強調(diào)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，集體土地承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）物權(quán)化勢在必行。

2.4改革征用集體土地辦法

《土地管理法》國家征用集體所有的土地，是國家（政府）單方面的行為，農(nóng)民集體作為所有者的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。學(xué)者早就提出建議，應(yīng)在立法中對“公共利益”的范圍作出明確規(guī)定，以防止征用權(quán)的濫用。筆者認為將現(xiàn)行的征用制度改為征用和征購制度，屬于國家公共利益需要的按現(xiàn)有規(guī)定征用。對于商業(yè)性目的用地的改為征購，在征購過程中國家進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，不包辦一切，讓農(nóng)民集體與用地方協(xié)商達成協(xié)議后，由政府批準(zhǔn)執(zhí)行，這樣不但在理論上而且在實踐上承認和尊重農(nóng)民集體土地（財產(chǎn)）的所有權(quán)。

土地作為資源和資產(chǎn)，在集體土地所有權(quán)方面存在諸多法律缺陷。為滿足農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須進一步健全以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為主要內(nèi)容的集體土地法律制度。