水利水電工程征地移民中菜地補償問題的探討

焦莉莉

摘 要：水庫移民征地補償和移民安置是水利水電工程建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，不僅關(guān)系工程建設(shè)的成敗，更與廣大移民群眾切身利益息息相關(guān)。移民安置成功與否，不僅是一個經(jīng)濟發(fā)展問題，更重要的是政治和社會穩(wěn)定問題。因此，切實落實好征地補償和移民安置，是服務水庫工程建設(shè)、維護移民合法權(quán)益、構(gòu)建和諧庫區(qū)的必要前提和要求。該文結(jié)合新疆某水利水電工程移民監(jiān)理實踐，對工程建設(shè)中征地補償和移民安置在存在的突出問題進行了分析和探討，并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：水利水電工程 菜地補償 制約因素 建議

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（c）-0220-02

1 工程簡介

新疆某水電站工程為徑流式電站，采用引水式開發(fā)，開發(fā)任務是水力發(fā)電。水電站整個動力引水渠道長31km，引水流量為138.8 m3/s，裝機容量220 MW（4×55 MW），保證出力126.4 MW，年發(fā)電量12.79億kW·h。

工程建設(shè)征地呈帶狀分布，征地影響范圍涉及3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、15個行政村及4個縣直單位的386戶移民。工程建設(shè)永久征收土地7551畝，其中耕地2421畝、園地122畝、林地1339.6畝、牧草地3228.8畝；臨時占地3210.3畝；拆遷房屋面積5827.7 m2，以及交通、電力、水利等專業(yè)項目恢復改建等。

工程永久征收耕地的補償標準為：耕地補償基數(shù)參照新疆自治區(qū)新計價房[2001]500號文規(guī)定的一等耕地標準，即1200元/畝；補償倍數(shù)按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號，以下簡稱《移民安置條例》）規(guī)定的“土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍”執(zhí)行，其中，土地補償費10倍，安置補助費6倍。

工程建設(shè)基準年為2008年，設(shè)計水平年為2011年。征地移民安置補償投資主要材料及價格采用2008年12月價格水平。工程建設(shè)工期34個約。工程建設(shè)征地于2010年正式實施。

2 問題的提出

在工程建設(shè)征地補償和移民安置實施階段，15個永久占地村中有1個村的16戶被占地戶認為工程永久占壓他們的承包耕地為菜地，按照種植糧食作物的一等耕地標準進行補償是不合理的，他們不能接受，應該按照菜地的標準進行補償。為此，他們拒不簽訂征地補償協(xié)議，并多次阻擋工程建設(shè)正常施工。在經(jīng)過多次上訪無果的情況下，最終訴諸法律，不僅給全縣移民安置工作造成了非常被動的局面，而且使工程建設(shè)工期拖延2年之久。

針對這個問題，當?shù)刂荨⒖h人民政府及其移民管理機構(gòu)曾多次召開專題會議協(xié)調(diào)、協(xié)商，縣土地管理局、農(nóng)業(yè)部門及菜籃子辦等部門也多次試圖對16戶被占耕地重新確定土地性質(zhì)，但是由于種種原因，最終沒能達成一致意見。

移民監(jiān)理單位針對這個問題進行了現(xiàn)場調(diào)查。具體情況為：工程建設(shè)永久征收該村耕地741畝，全部為水澆地，共計涉及97戶村民。其中，征收這16戶村民的承包地為110畝。在2005—2007年期間，這16戶村民有的種植了小麥或玉米，有的種植了洋蔥、胡蘿卜或是甜菜、胡麻等，基本上是糧食作物和蔬菜等經(jīng)濟作物倒茬種植，一年僅能種植一季。但是，并沒有收集到每戶的詳細資料。

監(jiān)理單位也查閱了國家相關(guān)政策和國內(nèi)外以往類似案例，但是，要改變土地屬性、按照菜地進行補償，還要受多方面因素的制約。

3 主要制約因素分析

3.1 國家政策層面的制約

（1）我國土地利用現(xiàn)狀分類。

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標準（GB/T 21010-2007）》，我國土地按現(xiàn)狀分為耕地、園地、林地、草地等12類，其中耕地又分為水田、水澆地和旱地。耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度<1.0 m，北方寬度<2.0 m固定的溝、渠、路和地坎（埂）；臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。

（2）關(guān)于菜地的定義。

經(jīng)查閱，目前國家政策層面上對于菜地并沒有確切的定義。只是在《國家建設(shè)征用菜地繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金暫行管理辦法》（[1995]農(nóng)（土）第11號）中，對城市郊區(qū)菜地進行了約定，即是指城市郊區(qū)為供應城市居民吃菜，連續(xù)3年以上常年種菜或者養(yǎng)殖魚、蝦等的商品菜地和精養(yǎng)魚塘。一年只種一茬或因調(diào)整茬口安排種植蔬菜的，均不作為本辦法所稱的菜地。

從上述兩個方面進行分析，該村16戶被占耕地均不能定性為菜地。一是我國土地利用現(xiàn)狀分類中，沒有對菜地進行單獨分類，而是把用于種植蔬菜的土地涵蓋在耕地中。而耕地的分類為水田，水澆地，旱地，也不是按種植類別進行分類的。二是沒有確切的資料顯示這16戶的被占耕地連續(xù)3年以上全部種植了蔬菜，只是部分農(nóng)戶在自家的承包地上根據(jù)需求倒茬種植了糧食作物、經(jīng)濟作物及蔬菜等，是輪作地。三是當?shù)氐臍夂驐l件決定了該地區(qū)每年只能種植一季農(nóng)作物，即一年只種一茬，也不符合現(xiàn)行城市菜地的標準。

3.2 土地補償費測算問題的制約

（1）土地補償費和安置補助費標準。

目前，我國土地管理法和水利水電工程建設(shè)征地補償標準均是采用畝產(chǎn)值倍數(shù)法計算。

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍?！兑泼癜仓脳l例》第二十二條規(guī)定：大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均畝產(chǎn)值的16倍。

我國對征地補償費和安置補助費的標準，采用的是土地被征收前3年的平均年產(chǎn)值乘以一定的倍數(shù)。從根本上講，這種計算方法不能體現(xiàn)土地本身的實際價值，同時倍數(shù)計算法也缺乏科學的衡量標準。一是市場經(jīng)濟條件下，種植的農(nóng)作物是根據(jù)市場的供求狀況不斷調(diào)整的，很難確定3年中種植作物變化情況。二是實行土地家庭承包經(jīng)營后，難以對農(nóng)作物的產(chǎn)量作出準確的統(tǒng)計，調(diào)查也難以得到真實的情況。三是農(nóng)作物的價格隨市場波動，年度之間和年內(nèi)不同時期的市場價格都是不確定的，很難確定統(tǒng)一的計算價格。四是在實際工作中，取規(guī)定的下限還是上限相差很大，很難實行。

（2）征地前3年平均畝產(chǎn)值的確定。

根據(jù)《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（SL 290-2009）條文說明，經(jīng)濟社會“樣本調(diào)查的方法分別采用搜集農(nóng)調(diào)隊的典型資料、實地訪問、問卷調(diào)查和隨機抽樣?！痹趯嶋H工作中，經(jīng)濟社會指標的調(diào)查主要采取搜集縣農(nóng)經(jīng)局統(tǒng)計年鑒資料、農(nóng)調(diào)隊資料等，根據(jù)收集到的資料，由設(shè)計單位等根據(jù)有關(guān)規(guī)定確定征地前3年平均畝產(chǎn)值和工程征地補償基數(shù)。所以，有關(guān)部門提供的資料情況、設(shè)計人員的水平高低，都對確定征地前3年平均畝產(chǎn)值和工程征地補償基數(shù)數(shù)值有著直接影響。

3.3 移民安置規(guī)劃階段的相關(guān)制約

（1）規(guī)劃設(shè)計人員對于國家政策認知程度的制約。

根據(jù)“國土資源部關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》若干問題的意見（國土資廳發(fā)〔1999〕97號）”，《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍”。這里的“該耕地”，是指實際征用的耕地數(shù)量。而“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地數(shù)量。因此，在計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值時，“該耕地”的概念是不同的。征用耕地土地補償費中的該耕地，可以理解為工程建設(shè)征地范圍內(nèi)的耕地（一般以縣為單位），計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值可以用區(qū)域內(nèi)的平均數(shù)值；而征用耕地的安置補助費中的該耕地，是指被征地村或村民小組每人占有的耕地數(shù)量，計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值應與村、組平均前3年產(chǎn)值掛鉤。不能采用相同的數(shù)值進行計算。

但是，在實際工作中，規(guī)劃設(shè)計人員往往采用工程建設(shè)征地區(qū)域內(nèi)前3年耕地畝產(chǎn)值進行計算，作為補償基數(shù)，再乘以相應的補償倍數(shù)即可。這種計算方法沒有按照“該耕地”的不同含義進行區(qū)分，以此確定的安置補助費標準有違公平、合理，也不能完全反映實際情況。

（2）地方移民機構(gòu)和鄉(xiāng)村干部等工作深度的制約。

根據(jù)《水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》（SL442—2009）、《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規(guī)計[2010]33號）的規(guī)定，實物調(diào)查成果應經(jīng)調(diào)查者和被調(diào)查者簽字認可并公示后，由有關(guān)地方人民政府簽署意見。其中，屬于農(nóng)村和城（集）鎮(zhèn)居民的實物，應由戶主簽字；屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實物，應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人簽字并加蓋公章；屬于企業(yè)的實物，應由企業(yè)法人代表簽字并加蓋公章；屬于機關(guān)事業(yè)單位的實物，應由單位負責人簽字并加蓋公章。

在實際工作中，屬于農(nóng)村和城（集）鎮(zhèn)居民的實物，屬于企業(yè)的實物或是企屬于機關(guān)事業(yè)單位的實物，均能根據(jù)規(guī)定由相關(guān)物權(quán)人進行簽字、認可，但是，對于屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地的調(diào)查，按照規(guī)定應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人簽字并加蓋公章。一方面這是由我國土地的公有性質(zhì)決定的；另一方面又現(xiàn)行的于土地承包經(jīng)營相矛盾。因為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織認可的僅僅是被占土地的性質(zhì)和面積，并不能真實的反映農(nóng)戶實際種植了什么。

綜上所述，由于各方面因素的制約，使得在征地移民實施過程中，存在類似于菜地補償這樣細節(jié)性的問題不能得到有效的解決，從而影響到移民安置工作的順利開展，影響到工程建設(shè)，甚至社會穩(wěn)定。

4 建議

（1）目前，我國《中華人民共和國土地管理法》、新疆自治區(qū)“關(guān)于下發(fā)自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費標準的通知（新計價房[2001]500號，簡稱自治區(qū)500號文）”中都涉及到了菜地的補償問題，如，自治區(qū)500號文規(guī)定：“種植特種作物的耕地、菜地、果園的年產(chǎn)值應高于本表一等耕地標準”，“棉花地最高不得超過1.5倍；果園地不得超過2倍；蔬菜地不得超過3倍；葡萄地不得超過4倍。其他經(jīng)濟作物按實際年產(chǎn)值測算”等，但對菜地沒有明確的界定。建議相關(guān)部門進一步細化政策、標準，使其更具操作性，為更加合理的實施補償提供政策依據(jù)。

（2）在進行實物指標調(diào)查時，應按照相關(guān)政策要求、根據(jù)工程建設(shè)不同階段，逐步深化、細化實物指標調(diào)查，特別是對土地的調(diào)查，在實施階段進行土地分戶時，應對每戶的土地的性質(zhì)、種植結(jié)構(gòu)進行調(diào)查、登記，并有影像記錄備查；縣、鄉(xiāng)移民機構(gòu)，尤其是鄉(xiāng)、村干部，應切實負起責任，盡量提供符合實際的經(jīng)濟統(tǒng)計資料，認真做好實物指標調(diào)查、核實工作；同時，應加大土地征收中農(nóng)戶的參與程度，以維護移民群眾的合法權(quán)益。

在對實物指標成果公示期間，涉及人員一定要認真核對，在確定數(shù)量、地類、面積無誤后，再進行簽字、認可；以避免影響在后續(xù)工作。

（3）遇到國家現(xiàn)行政策對實際存在的補償問題沒有嚴格界定時，征地移民參建各方應參照國家有關(guān)政策、法規(guī)，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，在不突破政策框架的前提下，對有爭議的補償問題做出切合實際的約定，以維護移民群眾合法權(quán)益，并保障工程建設(shè)順利施工。

（4）目前，水利水電工程移民征地補償?shù)挠嬎阋罁?jù)是征地“前三年”的平均畝產(chǎn)值，這種單一的“前三年”平均產(chǎn)值為計算依據(jù)，沒有考慮未來幾年土地地價增值、產(chǎn)值增加、物價漲幅、科技進步及全社會人民生活文化水平的提高等因素；從另一方面講，大中型水利水電工程從進行可行性研究到征地移民開始實施直至工程建設(shè)開工，往往需要幾年的時間，根據(jù)我國近年來國民總值增長率都在8%以上進行推斷，我國農(nóng)村的耕地收益，無論是傳統(tǒng)的種植，還是調(diào)整結(jié)構(gòu)以后種植其他的農(nóng)產(chǎn)品項目，每年的收益也都是增加的趨勢。因此，在征地移民補償中，建議充分考慮未來幾年的物價上漲等因素，實行價格動態(tài)管理，使征地補償更加公平、合理。

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