北京市推進全面深化改革的探索

趙磊

從中央到地方，全面深化改革大潮正起，如火如荼。特別是習近平總書記提出“四個全面”戰(zhàn)略布局之后，各地的改革熱情更加高漲，對改革的推進也更加深入。一年多來，北京市按照中央要求和市委部署，奮力推進全面深化改革工作，取得了積極成效，產生了一批改革成果，可謂“全面播種，次第開花”。但是，改革在推進過程中也暴露出一些問題，有許多需要完善之處。2015年是全面深化改革的關鍵之年，也是攻堅克難之年，各項改革需要更深入推進，見到更大成效，切實增強人民群眾的獲得感。

開局之年全面推進

全面深化改革重在頂層設計，強有力的領導機制是改革的堅實保障。2014年1月2日，中央下發(fā)了《關于成立中央全面深化改革領導小組的通知》后，北京市委1月10日即成立了全面深化改革領導小組，負責全市全面深化改革工作的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實。領導小組下設辦公室。

同時，北京市根據(jù)實際情況，深入貫徹落實習近平總書記2.26視察北京重要講話精神，進一步細化分工、明確責任，成立了經(jīng)濟體制改革、新型城鎮(zhèn)化等14個專項小組，負責研究相關領域的重要改革問題，協(xié)調推動有關專項改革政策的制定和實施。全市各區(qū)縣、各部門也都建立了推進改革的領導體制。

市區(qū)縣兩級領導體制建立后，迅速開始著手研究推動全市的改革工作。工作緊扣“全面”、“深化”、“改革”三個關鍵詞，既做到總體部署、全面啟動，又做到突出重點、試點先行，著力推動體制機制改革。

總體部署，全面啟動。2014年1月12日至13日召開的市委十一屆四次全會，明確了2020年前全面深化改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，部署了16個方面、57項重點改革任務、306項重要改革舉措。這些任務舉措既堅決貫徹落實中央的改革要求，又結合北京實際，圍繞落實首都城市戰(zhàn)略定位、調整疏解非首都功能、提升城市建設管理水平、加大大氣污染治理力度、加強京津冀協(xié)同發(fā)展等關系首都建設發(fā)展的重大問題，制定改革舉措，積極回應社會關切。

依據(jù)市委十一屆四次全會《決定》，領導小組確定了2014年的209項重點改革任務，各專項小組、各區(qū)縣也結合本領域或本地區(qū)的特點制定了2014年的改革要點，部署了改革任務，其中除了落實市委改革舉措外，也有很多“自選動作”。一場改革大潮在北京涌起。

突出重點、牽牛鼻子。重點任務牽一發(fā)而動全身，是改革的重要抓手。截至2014年年底，209項重點改革任務項項啟動、件件落實，全年共完成重點改革任務110項，制定出臺重要改革文件82個。其中，根據(jù)北京“全國科技創(chuàng)新中心”的城市功能定位，出臺了《進一步創(chuàng)新體制機制加快全國科技創(chuàng)新中心建設的意見》。國資國企改革事關經(jīng)濟發(fā)展大局，也是全面深化改革的重頭戲，出臺了《全面深化市屬國資國企改革的意見》。在調整產業(yè)結構、疏解非首都功能方面，出臺了《新增產業(yè)的禁止和限制目錄（2014年版）》和《工業(yè)污染行業(yè)、生產工藝調整退出及設備淘汰目錄（2014年版）》，嚴把產業(yè)準入關，同時積極進行存量調整。針對社會各界密切關心的大氣污染治理問題，出臺了《北京市大氣污染防治條例》。在民生社會領域，出臺了《繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的若干意見》《促進健康服務業(yè)發(fā)展的實施意見》等，努力破解醫(yī)改難題；出臺多項舉措，推動實施義務教育階段就近入學、取消共建，同時均衡教育資源、促進教育公平。這些政策措施的出臺為相關領域的深化改革強調了重點、指明了方向。

試點先行、探索經(jīng)驗。市委書記郭金龍指出，對于符合發(fā)展方向、影響大、一時意見統(tǒng)一難的改革事項，選擇試點，及時總結經(jīng)驗，待時機成熟再進行推廣。初步統(tǒng)計，2014年全市在開展的國家級改革試點112項、市級改革試點71項，其中包括通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化試點、石景山區(qū)城市管理體制改革試點、第二道綠化隔離地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體經(jīng)營性建設用地試點、市政基礎設施投融資體制改革試點，等等。

此外，各區(qū)縣在認真落實全市改革部署的同時，也結合自身實際積極推進各項改革試點，比如東城區(qū)探索“大城管”體制改革，西城區(qū)探索“大市場”監(jiān)管模式，等等。

關鍵之年力求突破

今年以來，領導小組分別于2月11日和4月16日召開了第四、五次會議，部署了今年的重點改革任務。郭金龍同志在第四次會議上強調，今年是全面深化改革的關鍵之年，是全面推進依法治國的開局之年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，全市上下要進一步強化責任意識、問題意識、攻堅意識，再接再厲、趁熱打鐵、乘勢而上，努力推動各方面改革取得新突破、新成效。

為了加強頂層設計，第四次領導小組會審議通過了《市委十一屆四次全會重要改革舉措實施規(guī)劃（2014-2020年）》。這是北京市全面深化改革的路線圖和時間表。根據(jù)該實施規(guī)劃，2015年至2017年計劃完成214項任務，占全部任務（306項）的70%，其中，2015年全市要出臺改革成果占整個七年規(guī)劃總成果數(shù)的近40%，“關鍵”程度可見一斑。

截至今年4月底，全市共制定出臺了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》《關于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快推進事業(yè)單位分類改革的意見》《關于推進義務教育均衡發(fā)展的意見》《關于服務首都城市戰(zhàn)略定位全面推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的意見》等一批重要改革文件。此外，還有一批改革文件即將審議出臺。比如，根據(jù)“全國文化中心”的功能定位，制定深化文化體制改革加強全國文化中心建設的實施意見；在城市管理領域，制定深化街道社區(qū)管理體制改革的意見、全面加強城市服務管理網(wǎng)格化體系建設的指導意見；在大氣污染治理方面，制定關于進一步健全大氣污染防治體制機制推動空氣質量加快改善的意見；在社會治理體制創(chuàng)新方面，制定深化首都社會治理體系改革若干意見；在新型城鎮(zhèn)化建設領域，制定北京城鄉(xiāng)結合部建設三年行動計劃（2015-2017年），等等。為了評估政策效果，由市委改革辦委托權威第三方機構正在對已出臺的《進一步創(chuàng)新體制機制加快全國科技創(chuàng)新中心建設的意見》等重要改革舉措進行評估。

為進一步聚焦重點、突出關鍵，鼓勵基層探索創(chuàng)新，第四、五次領導小組會要求各專項小組確定一批重點研究議題，各區(qū)縣確定一批重點探索推進的改革事項，并審議通過了相關議題，做出了部署。重點研究議題共30項，涵蓋13個專項改革領域，其中包括制定實施居住證制度方案、制定緩解交通擁堵總體方案（2015-2020）、制定深化街道社區(qū)管理體制改革的意見、制定城市公立醫(yī)院綜合改革試點實施方案、制定機關事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌具體辦法等一批事關首都可持續(xù)發(fā)展、社會高度關注的改革方案。各區(qū)縣根據(jù)自身情況選擇一個領域進行改革探索，這些領域覆蓋了教育、醫(yī)療、黨建、新型城鎮(zhèn)化、疏解非首都功能等眾多方面。通過這些重點研究議題和改革事項，把情況摸透、問題號準，深入研究并提出改革舉措。

打好全面深化改革攻堅戰(zhàn)

一年多的改革實踐產生了豐碩成果，積累了大量經(jīng)驗，同時也暴露出一些問題。比如，改革“泛化”，避實就虛、避重就輕。實際工作中，有時候會把日常工作與改革混為一談，以一般性部署、常規(guī)性工作代替改革。改革成果中，大而全的《意見》多，具有針對性和可操作性的實施方案少，改革成果浮在紙面上。有的是因為方案中許多涉及改革的重要內容在征求意見過程中被迫更改或刪除，有的則是因為不敢觸及利益矛盾，是“假改革”。

再比如，改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不夠。這一輪改革的重要特點是全面，各種問題糾葛在一起，難以抽絲剝繭，不能單兵突進，更不能各自為戰(zhàn)，需要整體協(xié)同推進。但是，在實際工作中，由于認識不統(tǒng)一、取向不一致、進度不平衡，部門之間缺乏聯(lián)動、改革措施之間缺少協(xié)同，相互之間需求不明確、工作不交圈，有些改革目標之間甚至相互沖突，造成改革的碎片化、孤島化、離散化。

又比如，改革方法封閉僵化、路徑依賴。存在“等、靠、要”的觀望思想，過分依賴“上級部署”，要領導的指示和明示，對推進改革的積極性不高。

為全面深入推進改革，打好關鍵年攻堅戰(zhàn)，一方面，需要推動已出臺的改革文件盡快落地，加快制定實施細則，讓改革盡快顯現(xiàn)成效。另一方面，要進一步提高改革方案的質量，以惠及民生、促進經(jīng)濟社會長期協(xié)調發(fā)展為目標，破除體制機制障礙，確保各項舉措符合“改革”的要求，將一般性、常規(guī)性工作與體制機制的改革區(qū)分開。與此同時，要做好長期攻堅克難的充分思想準備和充足技能儲備，不斷把改革推向深入。

這就需要我們進一步提高認識，凝聚共識。全面深化改革已經(jīng)成為人們的共識，但是對于“什么是改革”以及改革的方向、路徑還沒有形成一致認識和共同行動。判斷是否是改革的標準要看是否觸及利益、觸及問題、觸及體制。要站在“四個全面”戰(zhàn)略布局高度，深刻理解其內涵。要堅定改革決心，改革都要面臨阻力和困境，都有代價和風險，利益固化的藩籬是深水區(qū)和攻堅期遇到的第一道屏障，無法逾越，必須面對。

這就需要我們進一步找準癥結，科學決策。改革不是蠻干，是個“技術活”?？茖W的方法論、有力的硬舉措是做好全面深化改革工作的重要保證。要在重點問題調研上花更多精力，了解社情民意，聽取多方意見，找出突出癥結和問題病灶，理清改革思路，形成科學決策。

這就需要我們進一步統(tǒng)籌推動、突出重點。要把每項改革都置于復雜系統(tǒng)下考慮，弄清楚各項改革之間的關聯(lián)性、耦合性，統(tǒng)籌改革推進的步驟和次序。以重點領域和關鍵環(huán)節(jié)作為突破口，推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招。

這就需要我們進一步完善機制、鼓勵創(chuàng)新。改革一方面要堅持底線思維、紅線思維，另一方面也要建立容錯機制，鼓勵探索創(chuàng)新。需要上級部門拿意見的，要抓緊定調子；需要基層積極探索的，要及時予以授權。要保護改革者的積極性，必要時“扶上馬，送一程”。

這就需要我們進一步加強督察、重抓落實。改革不能浮在面上、建空中樓閣、搞形象工程。要建立規(guī)范化、常態(tài)化的督察工作機制，既要督進度，對重大改革方案的出臺進行督辦；也要督質量，對已出臺改革方案的落地進行督察。建立改革舉措實施效果評價機制，積極探索開展第三方評估。建立與督察機制相配套的獎懲機制，及時曬“成績單”，對改革任務未完成或完成質量不高的，要及時提醒和曝光，嚴重的要問責。

（作者：北京市委改革辦專職副主任）

責任編輯：魏曄玲