市政建設(shè)的主體選擇標準

唐彩紅

摘要：在參與市政建設(shè)的過程中，政府通過引入競爭機制，對比市政建設(shè)參與主體的綜合成本，選擇市政建設(shè)的參與者，以解決公共產(chǎn)品壟斷的低效率問題，提高市政建設(shè)的效率和質(zhì)量。與此同時，政府該完善相應的管理機制，以維護市政建設(shè)市場或社會參與的制度化、規(guī)范化運行。本文對市政建設(shè)的主體選擇標準及其制度進行了探討。

關(guān)鍵詞：市政建設(shè)參與;市政建設(shè)主體選擇;政府管理

一、正確處理好市政建設(shè)過程中政府與市場、政府與社會的職能分工問題

首先要明確政府管理的界限和范疇，轉(zhuǎn)變政府職能，在經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注社會管理和公共服務，以公共服務為核心，逐步建立覆蓋全體人民的基本公共服務體系。政府在職能分工上，更多的是決策者而非執(zhí)行者，更多的是制度設(shè)計者而非具體事務參與者，更多的是監(jiān)管者而非市場參與者。因此，在政府與社會、政府與市場的職能問題上，當前的改革趨勢是建立在政府進行統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，將更多的權(quán)限賦予社會、市場。發(fā)揮市場對資源的有效配置的作用和社會對管理公共事務的積極性、主動性和能動性。

二、市政工程建設(shè)主體選擇的量化標準

1.生產(chǎn)成本分析

生產(chǎn)成本的分析首先應區(qū)分市政建設(shè)所屬項目行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)。比如 2013年7月31日國務院常務會議中確定的“加強市政管網(wǎng)建設(shè)和改造中的市政管網(wǎng)建設(shè)”中所提的市政管網(wǎng)是典型的自然壟斷行業(yè)，自然壟斷行業(yè)具有所需資金大，建設(shè)周期長，設(shè)備專用性強，沉沒成本大等特點，且一旦投入使用，具有較大的范圍經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟，所以由一家或少數(shù)幾家進行生產(chǎn)更有效率。但是，壟斷行業(yè)的低效率眾所周知，壟斷行業(yè)由于缺乏有效的競爭，企業(yè)往往放松技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，缺乏節(jié)約成本的意識，由此帶來生產(chǎn)的低效率;壟斷行業(yè)可以利用壟斷地位制定價，剝奪消費者剩余，使得分配效率低下;壟斷行業(yè)還可能產(chǎn)生尋租等成本。

2.交易成本分析

交易成本理論是新制度主義經(jīng)濟學的核心理論，新制度主義經(jīng)濟學派用交易成本衡量是選用企業(yè)生產(chǎn)還是市場交換，新公共管理論則利用交易成本理論衡量選擇的優(yōu)劣性。市政建設(shè)可以由政府提供，也可以由市場或社會提供。按照交易成本理論，如果政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)成本較低，主張由政府進行市政建設(shè);如果政府與市場或社會的外部交易成本更低，單就交易成本而言，政府應該選擇讓市場或社會參與主體進行市政建設(shè)。如果政府與市場或社會的外部交易成本很小或者為零，則無論政府或者市場或社會參與市政建設(shè)都是有效率的。

三、不同主體提供市政建設(shè)的制度設(shè)計

1.政府提供市政建設(shè)的制度設(shè)計

1.1 完善政府治理結(jié)構(gòu)。處理好政府的結(jié)構(gòu)關(guān)系，包括處理好政府的管理幅度和管理層級之間的關(guān)系，政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的關(guān)系;同時，要處理好政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，通過政府治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、政府組織結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整、權(quán)力運行與監(jiān)督的改革，以及決策民主化、科學化、制度化和規(guī)范化設(shè)計，以制度改革減少政府內(nèi)部協(xié)調(diào)成本，進而完善政府治理結(jié)構(gòu)。

1.2 推進依法行政。建立以市政建設(shè)項目預算為核心的項目決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系;對市政建設(shè)過程進行動態(tài)監(jiān)控和量化評估，以提高市政建設(shè)決策的科學化、制度化和規(guī)范化。

1.3 完善市政建設(shè)決策的民主制度。完善重大市政建設(shè)項目集體決策制度、專家咨詢制度、聽證和社會公示制度，將社會各階層、各利益團體的要求納入到制度體系內(nèi)，拓寬公眾參與渠道，以利于公眾充分表達他們的利益和訴求，保證公眾有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以利于提高市政建設(shè)決策民主化。

1.4 引入市場競爭機制。借鑒公共選擇學派有關(guān)將市場競爭機制引入政府管理的思想，在政府進行市政建設(shè)的過程中，引入市場機制，重塑政府管理的激勵機制和競爭機制，通過政府內(nèi)部的競爭以及政府與市場或社會參與主體的競爭，提高市政建設(shè)的效率和質(zhì)量，滿足民眾對市政公共服務不斷增長的多樣性、差異性需求。

1.5 完善績效評價指標制度體系。為了對政府提供的市政建設(shè)進行有效的監(jiān)督和效率評價，政府應該完善以項目為單位的績效評價體系，用以全過程動態(tài)監(jiān)測市政建設(shè)，從而提高政府提供的市政建設(shè)的效率和質(zhì)量，節(jié)省市政建設(shè)的成本。

2.社會或者市場提供市政建設(shè)的制度設(shè)計

如果在通過綜合成本的比較之后，社會、市場提供市政建設(shè)的綜合成本更低，政府選擇社會或者市場進行市政建設(shè)的同時應該完善相應的制度建設(shè)，以利于政府對社會以及市場的有效管理，提高社會、市場在提供市政設(shè)施過程中的制度化和規(guī)范化。通過誘導性的制度設(shè)計，使得社會和市場提供的市政建設(shè)符合公眾的公共利益需求。

2.1 我們可以借鑒西方在此制度設(shè)計上的有益理論研究成果。例如，委托代理理論的問題是由信息不對稱引起的，因為根據(jù)經(jīng)濟人和理性人的假設(shè)，代理人為了追求他自己的利益會以犧牲委托人的利益為代價，委托代理問題的核心問題是如何通過制度設(shè)計使得代理人的行為符合委托人的利益。公共選擇學派認為政府應該制定合適的制度體系使得社會組織或者個人在追求個人利益時能夠?qū)崿F(xiàn)社會利益。新制度主義經(jīng)濟學的代表人物科斯在《社會成本問題》一文中論述了市場能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟的有效運行，通過制度設(shè)計，即使存在社會成本的情況下，在經(jīng)濟處于均衡時也能實現(xiàn)資源的有效配置。

從以上新自由主義經(jīng)濟學的觀點中，我們不難發(fā)現(xiàn)，在存在政府與市場、社會的關(guān)系問題上，其實質(zhì)就是上述所描述的委托人代理人的關(guān)系問題，如果缺乏一定的制度引導、缺乏激勵機制，社會和市場容易為了他自身的利益犧牲社會的整體利益。因此，在社會市場提供市政建設(shè)的過程中，政府應該完善制度體系設(shè)計，通過此套制度提供足夠的激勵機制，使得社會市場積極主動地參與到市政建設(shè)上來，充分發(fā)揮市場對資源配置的作用和社會參與市政建設(shè)的積極性、主動性、能動性。例如，政府可以通過制定稅收優(yōu)惠政策、貸款利率政策、降低準入門檻等政策措施，有效調(diào)動社會和市場主體參與市政建設(shè)的積極性。

2.2 通過制度的設(shè)計應該使得社會和市場在追求她自身利益的同時能夠?qū)崿F(xiàn)社會整體利益，促進社會福利的改進。在這里產(chǎn)權(quán)起著重要的作用，政府在充分論證的基礎(chǔ)上，應該明確各層次、各種類型的產(chǎn)權(quán)，核心是在法律允許的范圍內(nèi)盡可能的給予社會和市場更多的權(quán)利。例如在市政工程的建設(shè)中，可以采用BOT 模式，即社會市場建造，市政工程完工之后，政府賦予市場和社會一定期限的經(jīng)營權(quán)，等過了這個期限后，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，但是市政工程的所有權(quán)一

直歸政府所有。這種產(chǎn)權(quán)安排，可以給社會和市場主體一定的激勵，在經(jīng)營權(quán)的誘導下，可以以更高效率、低成本的方式提供多樣性、差異性的市政工程。

四、結(jié)束語

城鎮(zhèn)化的過程會有巨大的市政建設(shè)需求，在財力有限的情況下，政府應通過完善制度設(shè)計，通過激勵機制充分發(fā)揮市場和社會在市政建設(shè)中的作用，激發(fā)市場和社會主體參與市政建設(shè)的熱情，以彌補巨額市政建設(shè)財政資金不足的狀況。

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