土地利用計劃管理績效分析與制度改進探討

溫海羅

【摘要】在中央政府現(xiàn)有的干預(yù)機制中，土地利用計劃管理政策是中央為數(shù)不多的指令性計劃之一，完善現(xiàn)有的土地利用計劃管理體系，對中央政府合理科學(xué)的調(diào)控地方政府及市場的土地資源配置行為具有十分重要的意義。本文就土地利用計劃管理績效進行分析，并提出了改進策略。

【關(guān)鍵詞】土地利用；計劃；管理；績效

1998年國土資源部成立以來，加強了土地利用計劃的編制和實施管理，在科學(xué)安排用地計劃、嚴格控制建設(shè)用地總量、保護耕地、積極參與宏觀調(diào)控等方面，取得了顯著成效。同時，也還存在一些問題，如有的地方對土地利用計劃管理重視不夠、土地利用計劃指標體系和內(nèi)容不夠健全、執(zhí)行管理手段還比較弱等。今后一段時期，土地利用計劃工作應(yīng)緊密圍繞國家宏觀調(diào)控的大政方針，提高土地利用計劃的編制水平，健全完善衡；保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用。

一、土地利用計劃管理的背景與發(fā)展歷程

與其他計劃管理措施不同，土地利用計劃管理始于市場經(jīng)濟改革時期。20世紀80年代上半期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，經(jīng)濟加速增長，該時期也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的時期，耕地無序占用情況嚴重，導(dǎo)致中國耕地面積從穩(wěn)定增長轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)遞減。在這一背景下，國家土地管理局成立，以加強耕地保護。當農(nóng)村土地從任意性利用轉(zhuǎn)為保護性利用后，農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為屬于國家的一項新的財產(chǎn)權(quán)利。盡管中國未正式設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，但在城鎮(zhèn)土地國有、中央—地方非合作博弈的制度背景下，國家一直都通過土地利用計劃對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的配置（土地非農(nóng)化）進行直接干預(yù)。首先，中國實行城市土地國有制，但真正管理城市土地的是各級市、縣政府。由于糧食安全、生態(tài)安全屬于公共物品，加上地方政府對土地財政的依賴，中央—地方在土地非農(nóng)化中存在非合作博弈，客觀上需要對地方政府土地配置進行約束。其次，在城鄉(xiāng)土地所有權(quán)不對等、集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺的條件下，農(nóng)地所有者（集體）和使用者（農(nóng)民）無法像土地私有制情形下對農(nóng)地非農(nóng)化決策實行有效的產(chǎn)權(quán)約束。第三，土地市場發(fā)育不足、土地規(guī)劃缺失，計劃管理成為國家惟一的選擇。近20年來，雖然土地市場體系和土地規(guī)劃管理有了長足發(fā)展，但由于中央—地方非合作博弈、農(nóng)地所有權(quán)約束乏力的狀況沒有改變，土地利用計劃管理也一直延續(xù)至今。期間，土地利用計劃管理有所發(fā)展。1999年出臺《土地利用年度計劃管理辦法》，使其成為一項正式制度。

二、土地利用計劃管理的現(xiàn)實需求與文化制度環(huán)境

分析資源治理結(jié)構(gòu)和配置機制應(yīng)注意社會基礎(chǔ)和制度環(huán)境的影響。Williamson認為，由風俗、傳統(tǒng)、宗教等被廣泛接受的非正式制度形成的社會基礎(chǔ)，以及產(chǎn)權(quán)、政治體制、司法體系、官僚體制等正式制度組成的制度環(huán)境處于制度分析的較高層次。作為土地非農(nóng)化的治理工具之一，土地利用計劃管理與我國國家至上文化傳統(tǒng)和土地制度環(huán)境有著內(nèi)在聯(lián)系。市、縣政府作為城市國有土地代理人，是農(nóng)地向工業(yè)、城市土地轉(zhuǎn)化過程中最具影響力的主體。但是，地方政府的參與加劇了土地過度非農(nóng)化，與國家耕地保護戰(zhàn)略及根本利益沖突： （1）地方政府具有排他性利益，忽視國家糧食安全等公共物品的供給；（2）地方政府具有行政性，不完全按照市場規(guī)則行動，壓低土地價格以吸引投資成為地區(qū)間競爭的普遍策略，價格扭曲導(dǎo)致建設(shè)用地需求偏離合理規(guī)模；（3）地方政府具有權(quán)力（暴力潛能）優(yōu)勢，農(nóng)民（集體）難以與之平等對話，土地非農(nóng)化引發(fā)的社會公平問題突出?？梢?，土地非農(nóng)化中存在國家利益與地方利益的分歧。在中國，儒家文化忠孝思想衍生出的國家至上文化理念，以及無產(chǎn)階級世界觀中的集體主義，融合形成了國家利益至上原則。對于人多地少的中國，半良食安全問題關(guān)乎國家命運，任何資源配置都應(yīng)首先服從耕地紅線保護。由于20世紀80年代正處于發(fā)育完善的市場體系無法有效控制地方政府行為，同時缺乏至下而上的政治與產(chǎn)權(quán)約束機制，糾正地方政府土地配置失靈的職能自然落到了中央政府非常熟悉的計劃管理方式上。

三、土地利用計劃管理發(fā)展趨勢判斷

分析土地利用計劃管理的發(fā)展趨勢，應(yīng)更加全面地審視土地使用制度?？陀^上，中國現(xiàn)階段實行的是土地發(fā)展權(quán)的計劃內(nèi)和計劃外雙軌配置體制。這里，應(yīng)用誘致性制度變遷理論，解釋土地發(fā)展權(quán)雙軌配置體制的產(chǎn)生。計劃本身的局限性，加上無計劃、超計劃用地的政治風險，使國家與地方政府一直致力于既能突破土地利用計劃管理不足，又能與耕地總量動態(tài)平衡相容的制度創(chuàng)新，土地指標置換就是其中之一。根據(jù)《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》，在農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中時，經(jīng)批準原農(nóng)村建設(shè)用地整理后增加的耕地可置換新增建設(shè)占用耕地指標，且不占用年度計劃指標。《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》規(guī)定，在經(jīng)過批準的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新拆舊項目區(qū)內(nèi)，可通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間重組與優(yōu)化。在部分地區(qū)，通過置換、掛鉤等形成的用地指標成為經(jīng)濟建設(shè)的重要支撐。對于地方政府而言，計劃內(nèi)指標是免費的，計劃外指標需要通過農(nóng)村土地整理有償取得。理論上，相對于單一的計劃管理模式，雙軌制既解決了中央對地方土地非農(nóng)化規(guī)模的控制難題，同時又在耕地總量動態(tài)平衡的原則下，給地方提供了解決用地指標不足的出口，可以實現(xiàn)中央與地方在土地非農(nóng)化上的帕累托改進。 四、運用綜合措施，建立和完善土地利用計劃，實施管理保障體系

一要嚴格依據(jù)土地利用年度計劃審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和《土地利用年度計劃辦法》都明確規(guī)定，土地利用年度計劃中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標實行指令性管理，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的，不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。在實際工作中必須切實貫徹落實，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，擅自批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，按非法批準用地追究責任，切實控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量。二要實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標分類管理。城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標和能源、交通、水利獨立選址的重點建設(shè)項目占用農(nóng)用地指標不得混用，加強對城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)模的調(diào)控。三要加強農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃臺帳建設(shè)，嚴格對用地情況進行分類登記、統(tǒng)計，加強對土地利用計劃的適時監(jiān)測，實現(xiàn)土地利用計劃的動態(tài)管理。四要規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標結(jié)轉(zhuǎn)使用管理。節(jié)余指標如使用不當，容易導(dǎo)致建設(shè)用地的失控，必須加強管理。五要開展土地利用計劃執(zhí)行情況考核。當前應(yīng)加強計劃執(zhí)行情況考核指標和考核方法等的研究。六要建立土地節(jié)約集約利用評價指標體系及相關(guān)統(tǒng)計制度。發(fā)展土地節(jié)約集約利用技術(shù)，大幅度提高單位面積用地的產(chǎn)出率。制定土地節(jié)約集約利用考核評價標準，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標準。把土地節(jié)約集約利用指標納入政府績效評估，在審批用地等環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)。七要在重點領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市開展試點工作，探索土地利用計劃管理的有效模式。

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