加強制度建設 推進人大工作

安瑩

地方人大及其常委會圍繞中心、服務大局，履行好憲法和法律賦予的職權(quán)，很大程度上取決于常委會自身建設情況，取決于常委會組成人員作用的發(fā)揮，也取決于常委會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)的工作能力和水平。2015年，是全面推進依法治國的開局之年，是全面深化改革，率先全面建成小康社會的關鍵一年。2015年全國兩會的新亮點“大道至簡，有權(quán)不可任性”給人大工作提出了新的要求。讓權(quán)力不任性，根本在于制度建設。放權(quán)不等于放任，確責不等于推責。因此，加強常委會制度建設是新形勢下開展人大工作的基礎，也是推進民主法制建設的需要。以制度建設為突破口，狠抓落實，增強領導干部大局意識、履職意識、責任意識，在制度的約束下規(guī)范地開展工作，可以有效地推進人大各項工作的與時俱進。因此筆者根據(jù)烏魯木齊市人大常委會的制度建設為例，探討人大如何科學地加強制度建設，從而推動人大工作的與時俱進。

制度建設是通過組織行為改進原有規(guī)程或建立新規(guī)程，以追求一種更高的效益。建立健全與發(fā)展相適應的各項規(guī)章制度，并切實抓好落實，努力形成工作有制度、操作有程序、過程有監(jiān)控、責任有追究，用制度規(guī)范行為、按制度辦事、靠制度管理人的良好機制，不斷提升人大及其常委會的凝聚力和競爭力。

制度建設的前提第一是確定性。所謂確定，就是必須明確告訴三項內(nèi)容：能做什么、不能做什么、做了不能做的后果是怎樣以及將會受到怎樣的懲罰。然而我們的制度往往是有前兩個，而缺乏第三個。制度本來應該是一種威懾力量，如果沒有第三項或者第三項內(nèi)容不明確，那就缺失了威懾力量。第二是強制性。制度是強制性的規(guī)范，是外在的。當有人違背的時候，能夠予以制止，這才是制度。第三是程序性。一個制度往往只能規(guī)定原則性的東西，制度如何運行，每個具體環(huán)節(jié)必須有詳盡的程序來加以保障，這個制度才能運行起來。因此做好人大及其常委會的制度建設要著重樹立以下幾點認識：加強制度建設應當進一步深化對制度功能的認識，不斷加大推進工作制度化的力度;加強制度建設應當著眼于機制的建立完善，努力實現(xiàn)制度在更高層面的系統(tǒng)整合;加強制度建設應當注重發(fā)揮制度的整體功效，著力構(gòu)建科學的制度體系;加強制度建設應當要不斷提高制度建設的質(zhì)量和水平。

按照中央和市委黨的群眾路線教育實踐活動的部署安排，烏魯木齊市人大常委會聚焦“政治上不夠堅定”和“四風”問題，從改進工作作風、提高工作效能入手，把建立健全內(nèi)部管理制度作為抓根本、抓長遠的重要環(huán)節(jié)，嚴密安排部署工作，本著“于法周延、于事簡便”的原則，不斷總結(jié)經(jīng)驗、吸納意見，進一步明確工作依據(jù)、細化工作方式、規(guī)范監(jiān)督行為，著手完善已有制度、制定新的制度、廢止不適用的制度，以制度鞏固教育實踐活動的成果，建立健全踐行黨的群眾路線的長效機制，在加強制度建設，推進人大工作作出了有效的范本。

堅持“四個原則”增強制度的生命力

為了使各項制度更具生命力，烏魯木齊市人大常委會在修訂和新建制度時嚴把“四個原則”。一是堅持黨的領導的原則。在制定過程中，市人大常委會始終堅持服從和服務于黨的領導，做到與黨中央的指導思想高度統(tǒng)一。二是堅持人民利益至上原則。市人大常委會時刻把“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀作為工作的出發(fā)點好落腳點，在建章立制工作過程中始終堅持“認真傾聽人們呼聲、代表人民意愿、維護人民利益”，確保人大各項工作順應民心、反映民意、貼近民生。三是堅持符合國家法律的原則。一個制度、一個規(guī)定不僅要使用有效，還必須與法律的規(guī)定保持一致。在修訂和新建制度時，市人大常委會十分注重與憲法和法律法規(guī)相銜接，確保所制定的制度都有充足的法律依據(jù)，絕不同憲法和法律相悖，也不同行政法規(guī)和新疆維吾爾自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。四是堅持講究實效原則。在修訂和新建人大及其常委會有關規(guī)則和制度時，市人大常委會十分注重考慮實效問題，將如何提高人大的工作效率，如何保障議而又決等問題作為制度制定的基石，努力形成符合民情民意的集體意志。

把握“四個注重”增強制度的可行性

制度建設時一項非常嚴肅的工作，為了建設科學合理、約束性強、可行管用的制度體系，市人大常委會堅持“四個注重”。一是注重制度的科學合理。對于每一項制度的起草、修改和出臺都經(jīng)過認真的調(diào)查研究，多方征求意見，反復論證，最終形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密的制度。二是注重制度的規(guī)范、合法。每一項制度都在憲法和法律的范圍內(nèi)、道德的約束下進行制定和修改，力爭形成有理有據(jù)、功能齊全、關系協(xié)調(diào)、程序規(guī)范的制度體系。三是注重制度的具體明確。每一項制度都體現(xiàn)出黨的意圖和人大的需求，體現(xiàn)著對常委會組成人員和機關工作人員的具體要求，使大家明確應當干什么，不應當干什么，怎樣去干等。四是注重制度的約束、剛性。在制定制度時，明確具體內(nèi)容、具體標準和詳細措施等，防止搞成一般原則、抽象概念、空洞口號式的花架子。同時，要求制度必須行得通、做得到、管得住、用得好，真正做到靠剛性制度去管權(quán)、管人、管事。

提高“三種意識”增強制度的實效性

為了使制度制定有章可循，市人大常委會在制度制定過程中不斷強化“三種意識”，并制定制度建設計劃。一是增強達標發(fā)揮職能的意識。從實際工作出發(fā)，建立健全代表依法履行職責的各項具體制度，進一步加強和規(guī)范代表工作，逐步建立《烏魯木齊市人大常委會關于代表履職管理的暫行規(guī)定》、《烏魯木齊市人大常委會關于加強市人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干規(guī)定》等5項制度，以健全的代表工作制度，保障代表依法履行職責，充分發(fā)揮代表作用。二是增強嚴格執(zhí)行“八項規(guī)定”的意識。按照黨中央“八項規(guī)定”中嚴格會風文風的要求，以提高議事質(zhì)量和辦事效率為主線，著力在改進議事方式、完善議事程序方面進行積極探索，完善《烏魯木齊市人民代表大會議事規(guī)則》等。三是增強提升機關效能議事。進一步明確各工委和辦公室的工作任務、范圍和責任，并根據(jù)工委、辦公室的職責和特點，形成多層次的工作制度，進一步推進各項工作的制度化、規(guī)范化和程序化，使機關的參謀水平和服務質(zhì)量達到一個新的高度。

在各責任部門密切協(xié)作配合，相互溝通商量下，常委會黨組堅持開門建制度，采取多種方式，充分聽取黨員干部群眾的意見，統(tǒng)籌進度和質(zhì)量，最終《烏魯木齊市人大常委會工作制度》匯編成冊，16項制度對各方面工作作出規(guī)范化要求，不僅保障了人大及其常委會依法行使職權(quán)，而且對于推進人大及其常委會各項工作科學化、規(guī)范化、制度化開展起著至關重要的作用，是人大及其常委會開展工作必須遵循的基本依據(jù)，具有較強的指導性、實用性和可操作性。

（作者單位：《烏魯木齊人大》編輯部 ）