對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的認(rèn)識(shí)和思考

李凌翰

黨權(quán)力的不斷擴(kuò)大，對(duì)政府工作造成了嚴(yán)重阻礙。當(dāng)前我國(guó)政策大多僅指向?qū)φ谋O(jiān)督，而對(duì)黨的權(quán)力監(jiān)督缺乏，當(dāng)黨出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)不需要受到責(zé)任追究。所以黨領(lǐng)導(dǎo)方式的改變和對(duì)其立法約束是黨以后一段時(shí)間工作的重點(diǎn)。只有約束黨的行為和實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的監(jiān)督，才能搞好黨政關(guān)系并保證我國(guó)的快速發(fā)展。

引言

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入了有序發(fā)展的軌道，中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，在近些年對(duì)政府和全局工作的領(lǐng)導(dǎo)方式上卻存在滯后性的問(wèn)題。這種問(wèn)題一方面嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展;另一方面帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致人民群眾的強(qiáng)烈不滿。我們應(yīng)該反思這一問(wèn)題并就新的形勢(shì)作出調(diào)整，使黨的領(lǐng)導(dǎo)能不斷保持先進(jìn)性和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。

當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立開始就不斷進(jìn)行革命運(yùn)動(dòng)并逐漸掌握政權(quán)建立新中國(guó)，這一歷史因素決定了共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式上的高度統(tǒng)一和集中。歷史上長(zhǎng)期出現(xiàn)以黨代政、黨政不分甚至黨政合一的情況。直到中共十三大才提出黨政分開，各司其職，各負(fù)其責(zé)。這種狀況發(fā)展到今天任然有不少問(wèn)題沒(méi)有得到解決。

第一、各級(jí)機(jī)關(guān)和各個(gè)單位的大量黨委等機(jī)構(gòu)造成了人員的不斷增加，各級(jí)黨委為了爭(zhēng)奪管理權(quán)又不斷在下級(jí)成了各種辦公室，如“政法委”、“文明辦”、“綜合辦”等。這些辦公室的成立阻礙了以前各個(gè)單位的管理職能，實(shí)質(zhì)上是控制了下級(jí)的各個(gè)單位。并且黨委權(quán)利和人數(shù)不斷擴(kuò)大會(huì)造成與政府意見和決策的分歧，導(dǎo)致決策的偏向性。

第二、黨的權(quán)利逐漸變大變強(qiáng)，在某些權(quán)利和職能上代替了政府。政府作為真正的社會(huì)管理者在日常工作中成了黨的下屬、授命于黨的機(jī)構(gòu)。政府的各項(xiàng)工作要首先向黨委匯報(bào)，批準(zhǔn)后才能執(zhí)行;黨委可以插手本該屬于政府負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)、民生等實(shí)際問(wèn)題。在工作中各級(jí)行政長(zhǎng)官必須按書記的意思辦事，書記一人獨(dú)攬大權(quán)，并且有權(quán)力任免各級(jí)行政長(zhǎng)官，造成買官賣官的不良現(xiàn)象。

第三、對(duì)黨的監(jiān)督力度不夠。以縣級(jí)為例：縣長(zhǎng)不但受縣委書記領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，還要受人大領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。書記則不一樣，政府與人大等幾套班子要在縣委領(lǐng)導(dǎo)下工作;另一方面政府負(fù)責(zé)人大、政協(xié)、公檢法部門的財(cái)政支出，而黨委是政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這樣四大班子實(shí)際成了書記的下下級(jí)。這就使下級(jí)監(jiān)督名存實(shí)亡，而同級(jí)的監(jiān)督也沒(méi)有約束力，再加上上級(jí)監(jiān)督乏力，等于沒(méi)有監(jiān)督。有人評(píng)論：“縣委書記除了外交、軍事、國(guó)防這些內(nèi)容沒(méi)有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒(méi)有區(qū)別”。

第四、腐敗問(wèn)題不斷出現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持著高速度的增長(zhǎng)，商業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了大量需要黨和政府出面管理的問(wèn)題。在管理中由于沒(méi)有受到監(jiān)督，有些干部經(jīng)不住金錢的誘惑走向腐敗。同時(shí)在行賄者看來(lái)，書記等黨委成員的權(quán)力較政府行政長(zhǎng)官大，其行賄的目標(biāo)也都集中在書記等黨的干部身上。黨對(duì)干部的任免權(quán)也導(dǎo)致大量想“升官發(fā)財(cái)”者行賄，行賄者升官后又向下級(jí)受賄的惡性循環(huán)。

對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)方式出現(xiàn)問(wèn)題的反思

在實(shí)際工作中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式錯(cuò)誤和黨政關(guān)系不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的問(wèn)題，我們應(yīng)該及時(shí)作出反思，找出問(wèn)題的根源和解決的突破點(diǎn)。作為執(zhí)政黨，只有在工作中擺正自己的位置并作出正確的領(lǐng)導(dǎo)才能保證我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，地方的權(quán)力集中于中央， 企業(yè)的權(quán)力集中于政府， 政府的權(quán)力集中于執(zhí)政黨， 最終變成了執(zhí)政黨的高度集權(quán)。[1]黨的權(quán)利在不斷強(qiáng)化的同時(shí)必然帶來(lái)其他各方面權(quán)利的惡化，同時(shí)也就失去了其他各部門的活力和動(dòng)力。一切權(quán)利集中于黨委，黨委的權(quán)利又集中于幾個(gè)常委，常委的權(quán)利再集中于書記一個(gè)人。結(jié)果必然是書記一人的獨(dú)權(quán)，如果黨委書記個(gè)人德行不高，腐敗問(wèn)題就不可避免，一旦出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，其數(shù)額往往是巨大的。有些書記為了調(diào)和獨(dú)權(quán)的矛盾，故意將各項(xiàng)工作的權(quán)利分配給各常委和行政領(lǐng)導(dǎo)，這一做法又導(dǎo)致了群體的腐敗。這也是當(dāng)前我們官員腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的源頭。黨和政府的全體領(lǐng)導(dǎo)養(yǎng)成的腐敗的習(xí)慣，當(dāng)黨的書記調(diào)換成一個(gè)廉潔奉公的人，必然遭到全體的反對(duì)和排擠，這個(gè)書記也就沒(méi)辦法工作。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為法定的執(zhí)政黨，對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)包括政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。[2]政治領(lǐng)導(dǎo)主要是指政治方向、政治原則和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo);思想領(lǐng)導(dǎo)即堅(jiān)持黨對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo);組織領(lǐng)導(dǎo)即堅(jiān)持黨管干部的原則，通過(guò)民主協(xié)商原則加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)和對(duì)社會(huì)各組織團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。政府是由人大產(chǎn)生的， 受人大監(jiān)督， 向人大負(fù)責(zé)，政府的行政權(quán)是人大授予的，黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是通過(guò)人大立法和同意來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但現(xiàn)實(shí)情況是人大還沒(méi)有得到足夠的尊重， 憲法和法律賦予它的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)， 出現(xiàn)了黨組織越過(guò)人大去直接指揮政府的情況。這種行為就嚴(yán)重的擾亂了國(guó)家的政治生活，導(dǎo)致廣大人民群眾的反感。

多年來(lái)我國(guó)一直堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”的政策，就是首先由黨委作出大政方針的發(fā)展規(guī)劃、行動(dòng)方案，具體的工作由政府各部門來(lái)處理解決。這一做法在理論上就不符合責(zé)任和權(quán)力的統(tǒng)一。有什么樣的的權(quán)力就要負(fù)什么樣的責(zé)任，黨委有權(quán)力作出規(guī)劃，一旦規(guī)劃不合理，出現(xiàn)問(wèn)題，其責(zé)任卻是由政府來(lái)承擔(dān)，黨委一點(diǎn)問(wèn)題沒(méi)有。這必然導(dǎo)致黨委決策時(shí)的盲目性和趨利性，事情辦好了是黨委指揮的功勞，辦不好是政府的責(zé)任?；蛘叱霈F(xiàn)“黨委說(shuō)：黨委是領(lǐng)導(dǎo)者，但沒(méi)有責(zé)任，責(zé)任由政府來(lái)負(fù)。政府說(shuō)：政府雖負(fù)有責(zé)任，但沒(méi)有權(quán)力，政府只能受命于黨委?！边@樣找不著責(zé)任主體了.你推我，我推你，來(lái)回踢皮球的問(wèn)題。[3]

另一方面，作為有權(quán)無(wú)責(zé)的黨委，在濫用權(quán)力的時(shí)候又不受監(jiān)督和制約。例如一名黨委書記只能受到上級(jí)黨委的監(jiān)督，雖然按照黨內(nèi)監(jiān)督政策其下屬或平級(jí)的每一個(gè)黨員都有資格監(jiān)督他，但他是第一書記，所有的黨員都是在以他為黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)下工作。這些一般黨員的組織關(guān)系、人事調(diào)動(dòng)、職務(wù)升降、工資福利等等也都是由書記說(shuō)了算的，又有幾個(gè)黨員會(huì)冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)去監(jiān)督他呢？雖說(shuō)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)能夠制約和監(jiān)督黨員的違法亂紀(jì)行為，但是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)又都是在同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委怎么可能去制約和監(jiān)督它的頂頭上司地方黨委呢？紀(jì)委又怎么可能去制約和監(jiān)督黨委書記呢？

黨領(lǐng)導(dǎo)方式的發(fā)展趨勢(shì)和方向

黨的十六大報(bào)告指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是“通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。”[4]也就是所我，我們講的黨的領(lǐng)導(dǎo)不是科層制行政管理體系中的處于指揮、命令地位而起相對(duì)方處于服從、命令地位意義上的領(lǐng)導(dǎo)。[5]而實(shí)質(zhì)上是要求黨組織從繁瑣的具體管理事務(wù)中解脫出來(lái)，集中精力管好方向、謀求全局、制定好重大方針政策。[6]針對(duì)當(dāng)前我國(guó)深化改革和發(fā)展的實(shí)際情況，黨的領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)就突出在三個(gè)方面。

第一是作為執(zhí)政黨，其重心首先應(yīng)該放在指定科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略和推動(dòng)改革上，也就是我們黨的精力不是與政府爭(zhēng)奪利益處理具體事務(wù)，而是努力做出科學(xué)合理的決策，少折騰，少走彎路。用自己的規(guī)劃目標(biāo)來(lái)吸引全體人民群眾，提升黨的戰(zhàn)斗力和凝聚力。按照總覽全局，協(xié)調(diào)各方的原則，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其他各方面的職能只有，把具體的行政工作交給各政府部門，培養(yǎng)他們的活力和積極性，充分發(fā)揮黨的“領(lǐng)導(dǎo)”職能。

第二是完善立法，建國(guó)至今在黨監(jiān)督方面雖然常提，但立法方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。沒(méi)有法就沒(méi)有監(jiān)督的依據(jù)，碰到問(wèn)題只知道做錯(cuò)了，卻不能評(píng)判錯(cuò)的程度和處罰措施，最后不了了之。黨推動(dòng)人大完善立法就是要科學(xué)具體的規(guī)定對(duì)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，其目的就是限制黨的行為、政府的行為、人大政協(xié)的行為。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，更不能超越憲法、法律的規(guī)定去處理具體的政務(wù)、事務(wù)。有效規(guī)定黨、政等各部門職權(quán)范圍，保證各方在既定的軌道上長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

第三是強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督和對(duì)黨本身的監(jiān)督。黨在制定好方針規(guī)劃后，具體事務(wù)都由政府來(lái)負(fù)責(zé)，政府不再插手。必然導(dǎo)致了政府權(quán)力的膨脹，而法律的完善剛好有效的約束了這一權(quán)力。這時(shí)黨的作用就是對(duì)政府人員的監(jiān)督，出現(xiàn)問(wèn)題按法律處理。在實(shí)際工作中各層級(jí)的黨委數(shù)量可以得到精簡(jiǎn)，書記監(jiān)督各行政正副職干部。以法律為準(zhǔn)繩，超越法律的范圍就堅(jiān)決制止，沒(méi)有超越法律就放手讓政府部門工作，這種監(jiān)督反而強(qiáng)化了黨對(duì)政權(quán)的控制和領(lǐng)導(dǎo)。

法律的完善最重要的是規(guī)范了黨本身的行為，黨委不能再像以前有無(wú)限的權(quán)力，可以左右政府的工作。黨只能依法律的規(guī)定來(lái)行使自己的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，黨政關(guān)系變得既合作又對(duì)立。而有了法律武器，黨內(nèi)監(jiān)督也變得有效和可靠，配合黨委權(quán)力的削弱，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)成為一種常態(tài)化，群眾監(jiān)督黨員干部成為一種普遍現(xiàn)象。同級(jí)之間，黨政干部可以相互監(jiān)督。上級(jí)監(jiān)督下級(jí)時(shí)，下級(jí)黨干部出了問(wèn)題，上級(jí)黨組織必須按法律作出處罰，否則自己都要受到法律的制裁，這樣就是形成了一種人大立法、法律監(jiān)督黨，黨監(jiān)督政府，政府領(lǐng)導(dǎo)人民群眾，人民群眾選舉人大代表的相互協(xié)調(diào)相互制衡的循環(huán)中。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)方式已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)，導(dǎo)致了現(xiàn)階段發(fā)生在我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)層的各種問(wèn)題，并且開始波及人民群眾的生活。正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，是今后黨工作的重點(diǎn)。從短期看，只有正確處理黨委、政府、人大、的關(guān)系，才能解決當(dāng)前我國(guó)發(fā)展中的腐敗問(wèn)題和權(quán)利混亂問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，只有完善立法，弱化黨權(quán)，實(shí)現(xiàn)各部門的相互監(jiān)督，才能使國(guó)家有一個(gè)穩(wěn)定和制衡的發(fā)展環(huán)境，才能保證全國(guó)人民群眾在和諧環(huán)境中生活，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定。

注釋：

[1]羅顯華.論理順黨政關(guān)系[J].探索，2003（4），第21頁(yè).

[2]張珂.論改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的基本思路[M].第29頁(yè).

[3]云古川.對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”的一點(diǎn)看法[N]人民網(wǎng)http：//bbs1.people.com.cn/postDetail.do？id=885551

[4]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面-在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告【R】.北京;人民出版社，2002，第34頁(yè).

[5]張恒山.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)改進(jìn)黨的執(zhí)政方式[J].南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2），第3頁(yè).

[6]劉貴豐.黨的歷史方位的改變與黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的更新[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)， 第40卷第3期第19頁(yè).

（作者單位：海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。）