探討優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局研究

孔宗亮

【摘要】 優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)土地的集約化和節(jié)約，充分發(fā)揮土地的利用率，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃目標(biāo)，確保土地的可持續(xù)利用，有利于加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動我國的社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。本文研究了目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局存在問題等，提出了優(yōu)化對策、建議，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地更具發(fā)展前景。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)；布局

1、引言

隨著我國城市化進(jìn)程的向前發(fā)展，越來越多的建設(shè)用地供需問題出現(xiàn)在人們眼前。特別是近十幾年來，我國日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，人們生活水平的提高，對各項(xiàng)建設(shè)的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對土地的大量需求與鄉(xiāng)村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地，減少土地利用的不合理性，實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的良性結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)建設(shè)用地概念和土地結(jié)構(gòu)、布局

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地

城鄉(xiāng)建設(shè)用地是為人們提供生產(chǎn)生活的必要場所，具有相對集聚的特點(diǎn)，且分布呈現(xiàn)面狀，主要可分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、獨(dú)立工礦三類。

（1）城鎮(zhèn)用地

城鎮(zhèn)用地指的是建設(shè)城鄉(xiāng)使用的土地和關(guān)系著城鎮(zhèn)居民衣食住行相關(guān)的用地，如居民的居住、生產(chǎn)、出行、休閑、醫(yī)療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮(zhèn)用地包括當(dāng)前土地分類中的城鎮(zhèn)用地和一些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等部分獨(dú)立的工礦用地。

（2）農(nóng)村居民點(diǎn)用地

農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要是構(gòu)成農(nóng)村人居環(huán)境要素的用地，包括的用地類型有獨(dú)立工礦用地，具有較強(qiáng)的居住相容性，還包括土地分類系統(tǒng)中的農(nóng)村居民點(diǎn)用地。

（3）獨(dú)立工礦用地

獨(dú)立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民居住的工業(yè)用地，如一些垃圾處理填埋場、倉儲場所、采掘業(yè)用地、生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)易燃易爆、有污染的用地等。

2.2 土地結(jié)構(gòu)和布局

土地規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行未來發(fā)展的預(yù)先安排和計(jì)劃。在時(shí)空上，基于土地的自然歷史特性、區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)而進(jìn)行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

土地利用結(jié)構(gòu)是按照一定的構(gòu)成方式將各種土地進(jìn)行集合安排。

土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。土地的合理布局有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、綜合利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化保護(hù)和社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局存在的問題

（1）農(nóng)村用地減少，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張建設(shè)用地，耕地面積急劇減少。在快速發(fā)展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設(shè)開發(fā)中，城鎮(zhèn)規(guī)模變大。大部分的城市在擴(kuò)大發(fā)展中采取的是外延式發(fā)展模式，占用的土地基本是地勢平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發(fā)激化了我國的人地矛盾。城市快速增長的建設(shè)用地大大超過了人口的增長速度，使得人與建設(shè)處于不平衡狀態(tài)。

（2）城市土地產(chǎn)出率低，配置不合理。城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業(yè)用地，分布的企業(yè)特點(diǎn)是技術(shù)水平低、規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益差，使得土地存在隱性浪費(fèi)現(xiàn)象。城市中分布的綠地、廣場較少，任闊比例與城市規(guī)模不協(xié)調(diào)，不利于發(fā)揮城市總體功能。農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)影響下變?yōu)榱朔寝r(nóng)用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。

（3）鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)等的建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局散亂，存在嚴(yán)重的粗放利用現(xiàn)象。目前我國鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)的建設(shè)土地總量是城市建設(shè)用地總量的幾倍，但卻不能直接進(jìn)行城市化建設(shè)和工業(yè)化建設(shè)。

（4）城市用地緊張，城市人均建設(shè)用地不足，城市各項(xiàng)用地功能不能得到有效發(fā)展。我國人口多，土地少，沒有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過度密集，造成生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現(xiàn)建筑的人為增高，建筑容積率提高等現(xiàn)象。

（5）居住用地趨向郊區(qū)化，郊區(qū)開發(fā)加快，各產(chǎn)業(yè)增長迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區(qū)建設(shè)用地限制下，和郊區(qū)的快速發(fā)展，道路和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環(huán)境更加優(yōu)美的郊區(qū)進(jìn)發(fā)，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。

4、城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化對策

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，就是研究區(qū)域土地資源的自身特性并進(jìn)行適宜性評價(jià)，從而合理安排區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用地?cái)?shù)量和合理布局區(qū)域內(nèi)的各種建設(shè)用的空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地利用的最大社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，并使區(qū)域土地資源滿足可持續(xù)發(fā)展要求。

4.1 加強(qiáng)政策的宏觀調(diào)控力度

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，首先必須節(jié)約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續(xù)發(fā)展。

（1）建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施“雙控”制度，對建設(shè)用地的預(yù)審要認(rèn)真、嚴(yán)格執(zhí)行，并提高建設(shè)用地的審批管理強(qiáng)度，根據(jù)土地出讓合同條例，對違約加強(qiáng)責(zé)任追究；建立健全項(xiàng)目用地準(zhǔn)入制度，對新進(jìn)項(xiàng)目的用地加強(qiáng)管理，并較強(qiáng)現(xiàn)場核實(shí)力度和行政執(zhí)法監(jiān)督管理，嚴(yán)格各項(xiàng)投資建設(shè)情況，防止實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中圈占和批多少用現(xiàn)象，造成土地違法占用或閑置、浪費(fèi)，并有效避免土地的投機(jī)行為。

（2）建立監(jiān)控和激勵的約束機(jī)制。建設(shè)用地中的各項(xiàng)項(xiàng)目必須按照合同約定的時(shí)間進(jìn)行竣工和驗(yàn)收土地集約化利用的各項(xiàng)指標(biāo)，及時(shí)落實(shí)土地建設(shè)過程中的各項(xiàng)土地規(guī)模、建設(shè)情況、用地位置等情況，及時(shí)整改各項(xiàng)為通過驗(yàn)收的項(xiàng)目。驗(yàn)收合格的項(xiàng)目在項(xiàng)目投產(chǎn)后政府給予一定的優(yōu)惠獎勵，對于未通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，則沒有優(yōu)惠獎勵，以此來約束項(xiàng)目建設(shè)用地。

4.2 科學(xué)規(guī)劃并優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局

根據(jù)不同的地區(qū)的人口規(guī)模、優(yōu)勢資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定合理的、具有針對性的城鄉(xiāng)發(fā)展思路，有效避免隨意發(fā)散的發(fā)展模式。對那些相對落后的地區(qū)的規(guī)劃可以是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，集約鎮(zhèn)的發(fā)展，適當(dāng)給予城鎮(zhèn)一定的管理權(quán)限和優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中發(fā)展。對那些較發(fā)達(dá)地區(qū)的規(guī)劃可以是合并小城鎮(zhèn)，提升各城鎮(zhèn)的總體經(jīng)濟(jì)地位，讓小城鎮(zhèn)具有特殊經(jīng)濟(jì)職能。城鄉(xiāng)科學(xué)合理的布局最重要的是抓住城鄉(xiāng)具體特點(diǎn)進(jìn)行特色規(guī)劃發(fā)展，且賦予規(guī)劃一定的預(yù)期性彈性，為之后的發(fā)展預(yù)留調(diào)整空間，根據(jù)未來走向及時(shí)引導(dǎo)并優(yōu)化配置小城鎮(zhèn)各行業(yè)用地。

4.3 調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集約化土地資源

鎮(zhèn)企業(yè)存在技術(shù)陳舊、勞動力過剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導(dǎo)和調(diào)整升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，集中工業(yè)園區(qū)和商業(yè)區(qū)，擴(kuò)大各園區(qū)規(guī)模，形成協(xié)同效益。城鄉(xiāng)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，必須考慮當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源特色、當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境氣候條件等，并結(jié)合國家大中型項(xiàng)目建設(shè)，保持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)具備較好的經(jīng)濟(jì)活力。城鎮(zhèn)充分發(fā)揮極化效應(yīng)，推進(jìn)各要素的集聚，合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn)，優(yōu)化布局各鄉(xiāng)村基地，降低人均用地標(biāo)準(zhǔn)，集約化土地資源。

5、結(jié)語

優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，總體目標(biāo)是在各城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上，充分挖掘城鎮(zhèn)用地潛力，加強(qiáng)土地利用的整體規(guī)劃布局，加強(qiáng)不合理、不規(guī)范、廢棄閑置土地的利用，從而相應(yīng)增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)用耕地面積，促進(jìn)土地的可持續(xù)發(fā)展，提高土地利用效率。

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