多中心治理理論對我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系轉(zhuǎn)型的啟示

劉凱

【摘 要】多中心治理所具有的優(yōu)勢對現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系的提升與完善具有很好的啟示作用。文章介紹了多中心治理理論的基本內(nèi)涵、特征，并分析了現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系的特征及問題，最后提出構(gòu)建“多中心治理型”農(nóng)業(yè)科技傳播體系，以期提升我國農(nóng)業(yè)科技傳播的水平。

【關(guān)鍵詞】多中心治理；農(nóng)業(yè)科技傳播體系；轉(zhuǎn)型

1.多中心治理理論的概念與特征

1.1多中心治理理論的基本內(nèi)涵

1951年，英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼在其《自由的邏輯》一書中率先提出“多中心”一詞。其引進(jìn)“多中心”一詞是為了證明自發(fā)秩序的合理性以及系統(tǒng)地闡明管理可能性的限度所在。他通過負(fù)重情形下六邊形各頂點(diǎn)的相互移動試驗(yàn)來解釋“多中心”的概念，即“頂點(diǎn)的移動將是這樣的情形，每一個(gè)移動都要依據(jù)每個(gè)其它頂點(diǎn)，以預(yù)定的方式移動，其它每一個(gè)頂點(diǎn)亦同樣依據(jù)旁的每一個(gè)頂點(diǎn)，進(jìn)行同樣的移動—如此不斷地進(jìn)行下去。我要講的是，這些移動的總體，即體現(xiàn)了一種多中心秩序（polycentric order）的情形”。①他認(rèn)為，與國家自上而下強(qiáng)制秩序下的自由相比，基于一定法律框架下的“多中心之間通過相互協(xié)商、配合而自發(fā)達(dá)成一致”②的自由才是真正意義上的自由。邁克爾？博蘭尼開創(chuàng)了“多中心”理論分析社會事務(wù)的先河，此后多中心作為一種分析概念被不斷發(fā)展、完善、賦予內(nèi)涵并運(yùn)用于實(shí)踐中。20世紀(jì)90年代以來，美國公共經(jīng)濟(jì)與公共行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆夫婦將“多中心”引入公共管理研究中來并最終提出了“多中心治理理論”。他們認(rèn)為不論是政府權(quán)力的完全控制還是市場的徹底私有化，事實(shí)上都沒有擺脫“政府—市場”非此即彼的單一治理模式，易造成政府失靈或市場失靈等問題。奧氏夫婦在對城市的警察服務(wù)、池塘資源、社區(qū)管理、教育、交通等公共事務(wù)的運(yùn)作實(shí)證考察后，認(rèn)為公共事務(wù)的有效治理有賴于由各級政府、非政府組織、企業(yè)及公民等多元主體通過對話、協(xié)商方式建立的多中心治理體系。

多中心治理理論，作為一種全新的公共管理理論，認(rèn)為強(qiáng)化層級節(jié)制、權(quán)責(zé)界限清晰、同一件事情必須交由一個(gè)部門完成的傳統(tǒng)的集權(quán)的政府單中心統(tǒng)治未必能夠保證或提高效率。多中心治理理論支持權(quán)力分散、管轄交疊、存在政府之外的新中心的治理模式，認(rèn)為這種治理體系充滿競爭、富有效率和活力。多中心治理是一種直接對立于一元或單中心權(quán)威秩序的思維，它意味著為了有效地進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，由社會中多元的獨(dú)立行動主體（個(gè)人、商業(yè)組織、公共組織、政黨組織、政府組織）基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式概而言之，多中心治理就是為滿足公共需求，由多元主體通過協(xié)作實(shí)現(xiàn)自主性治理。在多中心治理模式下，政府不再是單一的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)力中心，企業(yè)組織和社會組織只要得到公眾認(rèn)可，都可以成為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的社會權(quán)力中心，這就進(jìn)一步拓展了公共需求的供給主體和供給模式。

多中心治理理論的基本觀點(diǎn)可概述為：“（1）一個(gè)社會的權(quán)力中心具有多元性和分散交疊的特質(zhì)，政府或國家是多極權(quán)力中最大的一極?。?）政府具有有限理性，它無法勝任“無所不能”的角色要求！一群相互依賴的人可以把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益?。?）權(quán)力越分散，政府就越容易針對不同的公民需求做出有效的回應(yīng)，越容易進(jìn)行及時(shí)的科學(xué)決策并采取相應(yīng)的行動，越容易防止權(quán)力的非公共性濫用！反之，集中的權(quán)力在信息收集、決策做出、靈活性等方面具有無法回避的劣勢?。?）政府官員和決策機(jī)構(gòu)分享著有限、相對自主的專有權(quán)，來決定、實(shí)施和變更法律關(guān)系，其中沒有一個(gè)機(jī)關(guān)或者決策機(jī)構(gòu)對強(qiáng)制力的合法使用擁有終極的壟斷權(quán)?。?）政府并非是公共物品和服務(wù)的唯一供給者！在公共物品的生產(chǎn)和提供上，社會組織和個(gè)人可以有所作為?。?）從長遠(yuǎn)看，民主政體的效率必然優(yōu)于專制或集權(quán)政體，因?yàn)槊裰髡w可以回避大的甚至致命的失誤！”③

1.2多中心治理理論的特征

盡管多中心治理理論從形成到發(fā)展的時(shí)間并不長，但在不斷的實(shí)踐與其他理論的綜合中，其基本框架已經(jīng)構(gòu)成并被不斷地完善。從實(shí)踐中來看，多中心治理理論具有以下的特征：第一，治理主體的多元化：包括政府組織、企業(yè)組織、非政府組織、國際組織、公民等都是治公共事務(wù)治理的一份子。依據(jù)不同主體的特性，在公共事務(wù)的治理中扮演不同的角色，發(fā)揮各自的職能，承擔(dān)差異化的責(zé)任；第二，治理方式為協(xié)商與合作：即對于社會事務(wù)的治理并非只有政府一個(gè)決策主體，還包括企業(yè)、非政府組織等其他決策中心，它們在一定規(guī)則的約束下以相互依賴、相互協(xié)商、共同合作的方式進(jìn)行社會事務(wù)管理；第三，治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化：在公民社會中，公民在不同的社會組織中扮演著不同的角色，各種關(guān)系各種角色構(gòu)成了復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)，社會的發(fā)展尤其是互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)步，為人與人、人與組織、組織與組織的交流，溝通提供了可能性，利益訴求的直接表達(dá)打破了科層制的約束，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，每一個(gè)個(gè)人和組織都是一個(gè)中心，每一個(gè)中心與其他中心之間存在水平交流并循環(huán)往復(fù)，跳過了間接性與層級性；第四，治理目的的純粹性：即滿足公民需求多樣化，實(shí)現(xiàn)公民利益最大化。

1.3多中心治理對農(nóng)業(yè)科技傳播的啟示

有組織有計(jì)劃地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本特征之一。以多中心治理理論來看農(nóng)業(yè)科技傳播，可以體現(xiàn)以下幾方面的優(yōu)勢：第一，知識的協(xié)同：“某一個(gè)地方創(chuàng)造出來的生產(chǎn)力，特別是發(fā)明，在往后的發(fā)展中是否會失傳，取決于交往擴(kuò)展的狀況”④。在分工越來越精細(xì)的當(dāng)今社會，生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)夹g(shù)的需求愈發(fā)地復(fù)雜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)亦如此，因此有組織地進(jìn)行分工、協(xié)作是實(shí)現(xiàn)多方面技術(shù)協(xié)同的有效途徑之一。第二，降低成本：盡管科學(xué)技術(shù)的傳播在一定程度上體系公益性的特征，但就社會生產(chǎn)力發(fā)展的歷程來看，科學(xué)技術(shù)在不同的生產(chǎn)領(lǐng)域經(jīng)不同的主體傳播的過程需要投入一定的成本。精細(xì)的社會分工、專業(yè)壁壘的加深使得傳統(tǒng)形式上的單一中心技術(shù)傳播暴露出成本大、效果小等弊端。多中心的傳播體系可以做到技術(shù)的生產(chǎn)者與需求者之間更好的銜接，克服因市場信息不對稱等因素導(dǎo)致的技術(shù)傳播的成本高等問題。第三，實(shí)現(xiàn)不同的利益需求：在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，不同的主體對農(nóng)業(yè)科技有不同的需求，大到農(nóng)、林、牧、副、漁等行業(yè)，小到種植、收獲、儲藏、加工、銷售等環(huán)節(jié)。同樣，不同的傳播主體也面臨不同的目標(biāo)取向。政府實(shí)施農(nóng)業(yè)科技傳播計(jì)劃是其職能的要求，企業(yè)涉足農(nóng)技傳播是基于自身利益出發(fā)通過產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)的傳播獲得市場收益和利潤，非政府組織代表某地區(qū)或行業(yè)的集體利益，參與農(nóng)業(yè)科技傳播能夠直接表達(dá)自身的利益訴求，維護(hù)自己的利益。

事實(shí)上，以多中心治理理論看發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)科技傳播，其表現(xiàn)出了鮮明的多中心特征，即傳播的主體多元化、傳播的方式合作與協(xié)商、傳播的組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、傳播的目的明確化等。以新西蘭為例，新西蘭高效、盈利和可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)模式不僅得益于其良好的自然地理環(huán)境，更與新西蘭強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系密切相關(guān)。新西蘭的農(nóng)業(yè)科技傳播體系有兩大特點(diǎn)：主體多和善于協(xié)作。除了政府專門的農(nóng)業(yè)科技傳播機(jī)構(gòu)—新西蘭農(nóng)業(yè)外，“包括新西蘭農(nóng)協(xié)、新西蘭奶協(xié)、聯(lián)邦農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)管理科學(xué)院、家畜改良公司、農(nóng)漁業(yè)部技術(shù)公司、農(nóng)場發(fā)展俱樂部、土地種植委員會、大學(xué)、私人和集團(tuán)公司、毛利事務(wù)委員會等”⑤也積極參與農(nóng)業(yè)科技傳播工作。在分工上，新西蘭政府的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、公益性及重大關(guān)鍵性技術(shù)的傳播普及，日常實(shí)用性技術(shù)的傳播則由農(nóng)業(yè)行業(yè)組織和農(nóng)業(yè)合作公司負(fù)責(zé)，在傳播形式上大多以市場為依托，重視農(nóng)場的發(fā)展及其資金技術(shù)的管理。政府推動成立的大量農(nóng)場俱樂部及農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會是技術(shù)傳播的基礎(chǔ)平臺，多數(shù)農(nóng)場俱樂部每月會舉行一次農(nóng)業(yè)技術(shù)推介活動，活動由農(nóng)技專家組織并選擇一家俱樂部成員農(nóng)場作為被訪問對象，活動中邊參觀農(nóng)場邊就技術(shù)問題向農(nóng)場主提問，參觀結(jié)束成員發(fā)表感受；最后由農(nóng)業(yè)技術(shù)專家集中對農(nóng)場在管理、技術(shù)應(yīng)用等方面的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的點(diǎn)評并給出完善的建議。在這一過程中，不同的組織力量被整合到同一工作上來，提高了農(nóng)業(yè)科技的傳播效果，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)的高效轉(zhuǎn)化?？傊?，以多中心治理理論看待農(nóng)業(yè)科技傳播，其應(yīng)當(dāng)是一個(gè)主體多元、分工明確、目標(biāo)清晰、結(jié)構(gòu)合理、力量協(xié)同的傳播系統(tǒng)。

2.我國農(nóng)業(yè)科技傳播的現(xiàn)狀及問題

2.1我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系的特征

整體而言，現(xiàn)階段我國仍是典型的行政型農(nóng)業(yè)推廣體制，“政府主導(dǎo)”的特征明顯，它以政府農(nóng)業(yè)管理部門及其所屬的農(nóng)業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)作為農(nóng)業(yè)科技知識傳播的主要管理者、農(nóng)業(yè)科技知識供給的主要組織者，并主要通過自上而下的行政命令式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技知識的傳播。

從科技傳播主體視角來看，政府農(nóng)業(yè)管理體系及其所屬農(nóng)業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)處于核心位置，包括關(guān)鍵技術(shù)的大規(guī)模推廣、新科技推廣過程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣資金等大都是通過政府部門來推動。在大多數(shù)情況下，政府既是農(nóng)業(yè)新技術(shù)開發(fā)的組織者，又是新技術(shù)選擇者，同時(shí)還是農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣的管理者與服務(wù)者。在我國現(xiàn)階段各類服務(wù)組織為農(nóng)民提供的技術(shù)服務(wù)中，國家農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)占70%以上。

就傳播模式而言，當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)科技傳播仍然主要采用自上而下的行政命令式科技傳播模式，信息通道缺乏開放性，主要通過政策的下達(dá)與實(shí)施來實(shí)現(xiàn)自己的職能，“行政命令”成為農(nóng)業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)性工作動力，并形成了農(nóng)業(yè)部——農(nóng)業(yè)廳——農(nóng)業(yè)局——植保站、農(nóng)機(jī)站等——村農(nóng)技服務(wù)部門這樣一套完善的農(nóng)業(yè)科技推廣及服務(wù)體系。我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系具有“剛性管理”特征，其調(diào)整動力主要來自行政體系自身，更多屬于“內(nèi)調(diào)整”，缺乏源于外部的動力調(diào)整機(jī)制；此外，在要素整合方式上，主要采用“剛性”模式。政府通過行政命令的方式及其對資源的控制來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)科技傳播體系各構(gòu)成要素如科協(xié)、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作等系統(tǒng)的整合。

2.2我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系的主要問題

在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，我國的農(nóng)技推廣服務(wù)體系出現(xiàn)了“線斷、網(wǎng)破、人散”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)科技傳播效率及效果大打折扣。具體表現(xiàn)為三方面，一是政府行政指導(dǎo)失靈。隨著農(nóng)業(yè)市場化的推進(jìn)，廣大農(nóng)戶開始重視適應(yīng)市場需求的經(jīng)濟(jì)作物，市場類的經(jīng)濟(jì)作物具有變化性、多樣性、 風(fēng)險(xiǎn)性，因此，它要求知識供給者能夠適時(shí)掌握新的技術(shù)需求信息并及時(shí)地傳輸給農(nóng)戶，但是，當(dāng)前我國政府所屬農(nóng)業(yè)科技推廣體系的信息供給渠道具有一定單向性特征，缺少相應(yīng)的信息回饋路徑；往往更多地關(guān)注主要農(nóng)作物，且主要解決一些共性問題及關(guān)鍵技術(shù)，但是，對于廣大農(nóng)戶在實(shí)踐中所遇到的一些具體的技術(shù)問題及技術(shù)需求，往往是難以顧及。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系仍然是依照傳統(tǒng)的行政模式建立起來的，農(nóng)業(yè)科技資源、信息的分配是通過上級的業(yè)務(wù)指令和同級的行政命令，而形成以“向上負(fù)責(zé)”為基本特征的動力機(jī)制。政府推廣機(jī)構(gòu)自上而下地行使行政性推廣職能，很少考慮農(nóng)民真實(shí)的科技與信息需求。二是，市場參與缺失。當(dāng)前我國實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是一種以單個(gè)家庭為最小單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，當(dāng)面對以利益為導(dǎo)向的市場時(shí)，單個(gè)農(nóng)戶在新技術(shù)搜集、選擇及應(yīng)用，以及技術(shù)維權(quán)時(shí)會面臨諸多問題。三是，資源整合困難。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系所出現(xiàn)的另一個(gè)問題是各構(gòu)成要素間尚沒有形成信息、資源、創(chuàng)造力的有效整合，如“農(nóng)業(yè)科研—農(nóng)戶需求”間的整合失效。當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出重學(xué)術(shù)輕實(shí)踐、重科研輕轉(zhuǎn)化、重研發(fā)輕經(jīng)營、重實(shí)驗(yàn)輕推廣傾向，缺乏解決實(shí)際問題的針對性、可操作性和實(shí)用性。由于 “政府指導(dǎo)—市場需求”間的整合失效，我國當(dāng)前的政府農(nóng)業(yè)科技傳播體系在向廣大農(nóng)戶傳播新技術(shù)時(shí)并沒有向后者提供充分的市場咨詢、技術(shù)的市場效應(yīng)評估等服務(wù)；農(nóng)業(yè)科技傳播對象——農(nóng)戶在我國農(nóng)業(yè)科技傳播體系中的作用缺失，農(nóng)戶決策參與缺位、信息反饋缺位、權(quán)益維護(hù)體系缺位等現(xiàn)象較為突出。

3.構(gòu)建多中心治理型的農(nóng)業(yè)科技傳播體系

通過以上對我國農(nóng)業(yè)科技科技傳播體系的特征及問題論述可以看出，現(xiàn)階段，在“多中心”參與農(nóng)業(yè)科技傳播工作上，我國缺乏合理的運(yùn)行機(jī)制，政府在整個(gè)農(nóng)業(yè)科技傳播過程中充當(dāng)著“全能型”的角色，對農(nóng)技傳播事務(wù)大包大攬。政府在農(nóng)業(yè)科技傳播中如果大包大攬，一方面會造成“面面俱到，面面都不到”的情形，不僅效果不好，還造成大量的資源浪費(fèi)；另一方面，會造成市場力量與社會力量無處發(fā)揮，久而久之導(dǎo)致農(nóng)技傳播對政府形成習(xí)慣性依賴，政府又因自身力量有限而“應(yīng)接不暇”，最終導(dǎo)致政府管了不該管的，市場與社會力量想做卻沒機(jī)會做的局面。此外，運(yùn)行機(jī)制不合理是造成我國“一主多元”型農(nóng)業(yè)科技傳播模式尚未真正形成的關(guān)鍵因素之一。因此，在協(xié)調(diào)多中心主體共同參與農(nóng)業(yè)科技傳播，構(gòu)建高效的運(yùn)行機(jī)制上，我國可以朝著“多中心治理型”農(nóng)業(yè)科技傳播體系轉(zhuǎn)型，即政府從“劃槳”到“掌舵”，由“全能型”向“有限性”政府轉(zhuǎn)變，以政府為主的一元化管理向政府組織、社會組織、市場組織的多元化治理轉(zhuǎn)型。在農(nóng)業(yè)科技傳播工作上，營造一個(gè)公平競爭、多中心參與的氛圍，市場能做的交由市場來做，社會能分擔(dān)的鼓勵(lì)社會力量來分擔(dān)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、引導(dǎo)?！坝邢扌汀钡恼軌驈膹?fù)雜繁瑣的微觀管理中解脫出來，集中精力做好戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的宏觀管理。

需要指出的是，在構(gòu)建“多中心治理型”農(nóng)業(yè)科技傳播體系，在單向度的主從話語體系向多向度的多元話語體系轉(zhuǎn)變中，建立制度信任和非制度信任相融合的信任體系是確保政府組織、市場組織、社會組織三類主體更好實(shí)現(xiàn)傳播目的的制度保證。此外，還有必要充分發(fā)揮自組織作用，以便在多中心治理結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)分工明確需要把握政府、市場及社會組織之間競爭與合作的。 [科]

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