基于村鎮(zhèn)規(guī)劃問題分析與研究

孔祥瑩

【摘要】本文首先分析了村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的原因和歷程，然后探討了村鎮(zhèn)體系規(guī)劃現(xiàn)狀，闡述了村鎮(zhèn)規(guī)劃編制過程中存在的一些問題，最后展望了村鎮(zhèn)規(guī)劃未來發(fā)展構(gòu)想。本文在此談了談自己的觀點(diǎn)和看法，可供參考。

【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)規(guī)劃； 編制體系

一、前言

對于村鎮(zhèn)規(guī)劃而言，編制體系是社會主義農(nóng)村建設(shè)重要的組成部分，對于我國村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施和領(lǐng)頭人的培養(yǎng)具有重要的意義，本文重點(diǎn)對我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編著的實(shí)施和現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，目的是提高村鎮(zhèn)規(guī)劃的質(zhì)量。

二、村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的原因和歷程

1、村鎮(zhèn)規(guī)劃編制產(chǎn)生的原因

村鎮(zhèn)規(guī)劃編制一直在我國村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中一直起到了指導(dǎo)性的作用，從新中國成立到改革開放，然后發(fā)展至今，無論是編制內(nèi)容、還是編制方法，或是編制主體，都不斷走向成熟，與我國村鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r聯(lián)系的越來越緊密，在新農(nóng)村建設(shè)的今天，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制無疑對村鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，必須根據(jù)村鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際情況探究出我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制存在的普遍性的問題，以便提出具有可行性、實(shí)踐性、有效性的改進(jìn)策略。

2、村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的歷程

《廣東省村莊整治規(guī)劃編制指引（試行）》，強(qiáng)調(diào)“因地制宜，分類指引”，對省區(qū)村莊規(guī)劃編制影響較大，但在各地并未形成法規(guī)性文件?？梢钥闯觯壳案鞯卮迩f規(guī)劃編制愈加注重具體情況，提出“分期實(shí)施的安排”的要求。在沒有《村莊整治規(guī)劃編制指引》的地區(qū)，《鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》會提及對村莊建設(shè)規(guī)劃的要求。各個(gè)地區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃編制在編制體系、編制內(nèi)容等方面與2000年建設(shè)部發(fā)布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》基本一致。編制分為總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃（或詳細(xì)規(guī)劃）。使用范圍包括建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和村莊，但中心鎮(zhèn)或人口超過一定數(shù)量的鎮(zhèn)村莊，其相應(yīng)的規(guī)劃要求會有所變化；根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況的不同，編制成果的要求也有所不同。無論是村莊規(guī)劃編制，還是鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃編制，其存在的問題是必然，總體表現(xiàn)為編制標(biāo)準(zhǔn)、編制體系、編制內(nèi)容、編制實(shí)施等四個(gè)方面的問題。

三、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃現(xiàn)狀標(biāo)準(zhǔn)

1、村鎮(zhèn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)?！洞彐?zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》對村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)行同一標(biāo)準(zhǔn)?！舵?zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188—2007）》按規(guī)劃期末常住人口的數(shù)量確定鎮(zhèn)村規(guī)模，把鎮(zhèn)村規(guī)劃規(guī)模化分為小型、中型、大型、特大型四級；我國縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃中一般按鎮(zhèn)村體系層次，自上而下依次劃分為中心鎮(zhèn)，—般鎮(zhèn)、中心村和基層村四級，但這種分級標(biāo)準(zhǔn)很難解釋規(guī)劃的中心村和基層村的區(qū)別。在村莊規(guī)模的劃分上僅以人口為判定標(biāo)準(zhǔn)是不全面的。

2、設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍雖覆蓋全國的村莊、集鎮(zhèn)和縣城以外的建制鎮(zhèn)，但全國村鎮(zhèn)在地域和建設(shè)水平上存在差異，致使無論是人均建設(shè)用地規(guī)模還是建設(shè)用地比例均缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義。按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，村莊人均建設(shè)用地上限為150m2/人，但事實(shí)上有的地區(qū)遠(yuǎn)高于或者遠(yuǎn)低于人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。如果按照國家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)編制村莊規(guī)劃，村莊建設(shè)用地將大為減少，村莊本身缺乏編制規(guī)劃的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)然《福建省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》中所做的規(guī)定：“村莊建設(shè)用地宜為90～130m2/人，可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整10～20m2”是值得借鑒的。

3、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)。目前，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配置僅考慮了道路、供水、排水、供電、郵電等工程設(shè)施，忽略了村民生活燃料、供熱采暖、有線電視等設(shè)施的規(guī)劃配置，致使村鎮(zhèn)在建設(shè)過程中所需要的規(guī)劃指導(dǎo)遠(yuǎn)超出村鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)范所涉及的內(nèi)容。即便村鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)范考慮到的內(nèi)容也僅是原則性意見，其強(qiáng)制性有待加強(qiáng)。

四、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃存在的不足

1、目前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)踐在村鎮(zhèn)規(guī)劃法律和制度方面還存在一定的缺陷，比如，缺乏相關(guān)細(xì)化配套的法規(guī)、規(guī)章、文件等，規(guī)劃管理監(jiān)督不到位、公眾參與不夠等，需要通過實(shí)踐不斷地加以充實(shí)和完善?，F(xiàn)行的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB90188-2007）和《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93），從實(shí)踐來看，兩個(gè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)確定的用地劃分偏細(xì)，容易引發(fā)規(guī)劃調(diào)整，增加管理成本，同時(shí)還有偏重總體布局、輕建設(shè)引導(dǎo)的問題；其次，上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)模沒有明確規(guī)定，市政配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)取值范圍也比較大，因此規(guī)劃編制單位在設(shè)施類型選擇和規(guī)模的設(shè)置上存在一定的盲目性；再者，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，加上編制單位水平不同，容易造成編制成果脫離實(shí)際，難以操作等問題。

2、由于傳統(tǒng)城市規(guī)劃工作重點(diǎn)在城市規(guī)劃區(qū)的土地空間利用，造成現(xiàn)狀很多城市總體規(guī)劃內(nèi)容“重城市、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，側(cè)重于“擴(kuò)大城市規(guī)模”、促進(jìn)城市發(fā)展，既有的規(guī)劃體現(xiàn)出“城市多，農(nóng)村少”，對農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃往往“一筆帶過”。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，鎮(zhèn)往往以一個(gè)點(diǎn)位來表達(dá)，村莊體系難以深入，使得城、鎮(zhèn)、村規(guī)劃缺乏整體性。而在城市中心區(qū)的用地布局規(guī)劃中，城市規(guī)劃區(qū)外圍的區(qū)域往往作為城市生態(tài)綠地簡單對待，以上情況造成目前村鎮(zhèn)規(guī)劃與上層次規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足、覆蓋面不廣、深度不夠等問題。同時(shí)，規(guī)劃受項(xiàng)目影響較大，穩(wěn)定性較差。

3、由于鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，對村鎮(zhèn)規(guī)劃的重視不夠、投入不足，導(dǎo)致許多地方村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和管理工作落后，人才缺乏。許多地方村鎮(zhèn)或缺乏規(guī)劃，或規(guī)劃深度不夠，或重總體規(guī)劃，輕建設(shè)規(guī)劃，忽視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，造成村鎮(zhèn)規(guī)劃最后表現(xiàn)為“墻上掛掛”的藍(lán)圖，無法實(shí)現(xiàn)對村鎮(zhèn)建設(shè)的控制和引導(dǎo)。另外，由于目前各級城市規(guī)劃管理部門工作還難以真正深入到鄉(xiāng)村地區(qū)，規(guī)劃的缺位和管理不到位，導(dǎo)致類似城中村、濫占耕地等問題屢見不鮮。

五、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃未來展望

1、重視差異因素，加強(qiáng)分類指導(dǎo)

根據(jù)規(guī)劃對象在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的特點(diǎn)，劃分規(guī)劃對象類型，采取不同的規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，必須服從城市總體規(guī)劃。將鎮(zhèn)總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊納入鎮(zhèn)規(guī)劃，不再單獨(dú)編制村莊規(guī)劃。風(fēng)景名勝區(qū)景區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制，報(bào)縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

準(zhǔn)城市”指已達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)但由于各種原因未批準(zhǔn)設(shè)市的建制鎮(zhèn)和一些人口規(guī)模未達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平已達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的村鎮(zhèn)，規(guī)劃編制應(yīng)適用《城市規(guī)劃編制辦法（試行）》。

非城市規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)和鄉(xiāng)規(guī)劃。一般建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，編制規(guī)劃可在現(xiàn)行《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》基礎(chǔ)上編制規(guī)劃成果。建議分成城鎮(zhèn)化整理型、遷建型、保留發(fā)展型三大類型的村莊，確定規(guī)劃的編制重點(diǎn)。

2、明確規(guī)劃層次，構(gòu)建編制體系

村鎮(zhèn)規(guī)劃同樣需要堅(jiān)持體系化的基本原理，形成從宏觀到微觀的規(guī)劃編制體系和程序。建立鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)在編制村鎮(zhèn)總體規(guī)劃前要先制定村鎮(zhèn)總體規(guī)劃綱要，作為編制村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的依據(jù)。

3、分類規(guī)劃指標(biāo)，完善編制內(nèi)容

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，把產(chǎn)業(yè)、區(qū)域公共設(shè)施作為村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想的指導(dǎo)下，需要解決的是：城鄉(xiāng)空間布局的整體化；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；怀青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化；城鄉(xiāng)社會事業(yè)的均等化；城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)質(zhì)化；城鄉(xiāng)居民就業(yè)的公平化；城鄉(xiāng)文化生活的健康化。做到產(chǎn)業(yè)空間、地域空間、公共設(shè)施這三個(gè)方面的統(tǒng)籌。

六、結(jié)束語

總之，村鎮(zhèn)規(guī)劃在實(shí)施的過程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況以及風(fēng)俗特征進(jìn)行詳細(xì)的分析，制定科學(xué)的編制策略，廣泛聽取當(dāng)?shù)卮迕竦慕ㄗh，完善社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

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