城市防洪規(guī)劃及其實(shí)施

田海茹

【摘要】近年來(lái)我國(guó)洪澇災(zāi)害日益嚴(yán)重，越來(lái)越多的城市每逢雨季便會(huì)遭受內(nèi)澇問(wèn)題，為此人民迫切希望我國(guó)的防洪工程建設(shè)能有進(jìn)一步的提升。不可否認(rèn)的是，我國(guó)城市防洪建設(shè)方面確實(shí)存在一些問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，我國(guó)正在進(jìn)行努力，我們的城市防洪建設(shè)在不斷地進(jìn)行：制定完整的整體規(guī)劃、對(duì)一些洪澇災(zāi)害采取有效的措施。城市防洪工程是一個(gè)復(fù)雜的工程，對(duì)于我們來(lái)說(shuō)任道而重遠(yuǎn)，需要我們堅(jiān)定不移的繼續(xù)下去。

【關(guān)鍵詞】城市防洪；防洪措施；防洪規(guī)劃

一、城市洪災(zāi)的原因

（一）氣候因素

降雨大而急，過(guò)量降水是導(dǎo)致城市內(nèi)澇的主要原因。近年來(lái)氣候變化導(dǎo)致水文極值和強(qiáng)降雨強(qiáng)度、頻次都有所變化。很多城市的排水和防洪系統(tǒng)已不能適應(yīng)變化的氣候和發(fā)展的城市

城市地理位置因素。冷外全球變暖導(dǎo)致很多地方海平面的上升，與全球變暖相關(guān)的一些極端事件，如暴雨、洪水等的發(fā)生頻率和強(qiáng)度呈現(xiàn)出多發(fā)態(tài)勢(shì)。

（二）城市地理因素

我國(guó)有十分之一的國(guó)土和100多座大中城市地面高程在江河水或潮水以下，易受洪水危害。另外，我國(guó)還有許多城市位于山坡下，易于遭受山洪和泥石流威脅。

（三）城市聚集因素

一般而言，人口較稠密的地區(qū)為城市。城市的出現(xiàn)，是人類走向成熟和文明的標(biāo)志，也是人類群居生活的高級(jí)形式。隨著城市的興起和發(fā)展，城市數(shù)量不斷增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口、財(cái)富不斷向城市聚集。城市已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息、商貿(mào)和交通中心，人口和財(cái)富的聚集地。城市聚集性使同樣的洪水造成的損失增加。

（四）城市環(huán)境因素

隨著城市的發(fā)展，改變了原來(lái)的水文環(huán)境，加重了城市洪澇災(zāi)害；許多城市由于地下水過(guò)量開(kāi)采，形成嚴(yán)重的地面沉降；一些城市因?yàn)樗亮魇?wèn)題重視不夠，造成山體滑坡、泥石流以及河道堵塞，是洪水災(zāi)害變得原來(lái)越嚴(yán)重。

二、城市防洪現(xiàn)狀

我國(guó)城區(qū)建設(shè)的不合理化，現(xiàn)有的城市規(guī)劃和發(fā)展也在不斷的加劇這城市內(nèi)澇的問(wèn)題。城市內(nèi)植被覆蓋率低，道路“硬化”，使得降水只能通過(guò)排水系統(tǒng)排走，土壤本身是去了儲(chǔ)水能力。

近年來(lái)我國(guó)多個(gè)城市包括武漢、北京、上海、杭州等頻頻遭遇強(qiáng)暴雨襲擊，引發(fā)嚴(yán)重內(nèi)澇，可說(shuō)是“逢雨必澇，逢澇必癱” 2011年，“到武漢看海”成為了流行詞；2012年，北京“7·21”大雨讓77位市民失去生命。近幾天仍有城市被淹的消息傳來(lái)，暴雨淹城的景象不斷上演，但城市內(nèi)澇問(wèn)題仍然遲遲沒(méi)有得到解決。內(nèi)澇對(duì)城市最大的影響是交通，道路上發(fā)生積水會(huì)嚴(yán)重阻礙車(chē)輛通行，甚至?xí)由斓狡渌缆飞希詈笤斐扇墙煌ù髶矶?。城市?nèi)澇問(wèn)題人沒(méi)有得到解決的原因是多種多樣的。

（一）城市防洪能力低

城市作為社會(huì)進(jìn)步的象征，城市防洪歷來(lái)受到各國(guó)的重視，城市防洪比重也比較高。如美國(guó)采用100至500年一遇，日本采用100至200年一遇，英國(guó)倫敦采用1000年一遇，我國(guó)有防洪任務(wù)的城市中，防洪標(biāo)準(zhǔn)大于50年一遇的占18%，只有非常個(gè)別的城市達(dá)到100年一遇，大部分城市采用10至50年的防洪標(biāo)準(zhǔn)，城市防洪標(biāo)準(zhǔn)降低，影響了城市的防洪能力。

（二）排水系統(tǒng)老舊

在城市發(fā)生的內(nèi)澇中，老城區(qū)往往是受澇的重災(zāi)區(qū)，由于大部分城市的老城區(qū)仍在使用早年建設(shè)的排水管道系統(tǒng)，這些管道當(dāng)年的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都比較低，管溝規(guī)格小、雨水口少、管道破損淤塞嚴(yán)重，排水能力大打折扣，在遭遇強(qiáng)降雨時(shí)就不堪重負(fù)，再加上地面坑洼，雨水泄流路徑不暢，很容易形成成片積水。

（三）城市防洪工程不配套

隨著社會(huì)的發(fā)展，城市數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)大。城市化趨勢(shì)使得同樣暴雨而發(fā)生洪水的可能性和洪災(zāi)損失都大幅度提高，洪水威脅更加嚴(yán)重。許多城市在發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有按照客觀規(guī)律考慮城市防洪問(wèn)題，破壞防洪工程設(shè)施，造成防洪標(biāo)準(zhǔn)降低。有的城市在發(fā)展新城區(qū)時(shí)，盲目向低洼地區(qū)發(fā)展，侵占河道，堵塞出口，有沒(méi)有加強(qiáng)堤防建設(shè)，人為地增加了洪水危害。

（四）城市防洪技術(shù)水平和管理落后

洪澇災(zāi)害的防治除了依靠防洪工程建設(shè)外，還需要先進(jìn)的技術(shù)手段和管理手段。洪水預(yù)報(bào)、預(yù)警系統(tǒng)、3S技術(shù)（遙感、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)）對(duì)于及時(shí)了解洪水水情和災(zāi)情，指揮抗洪搶險(xiǎn)，避免城市洪澇災(zāi)害等方面都具有非常重要的意義。我國(guó)在城市防洪新技術(shù)應(yīng)用中還處于起步階段，同時(shí)我國(guó)在防洪管理方缺乏有效的管理措施。

（五）雨水調(diào)蓄能力小

城市的河湖水面是調(diào)蓄雨洪的主要設(shè)施，當(dāng)發(fā)生超過(guò)排水系統(tǒng)排水標(biāo)準(zhǔn)降雨強(qiáng)度或降雨過(guò)程時(shí)，應(yīng)采用河湖水面或蓄水設(shè)施暫時(shí)蓄存，降低雨洪峰值和延緩峰值到達(dá)時(shí)間，待降雨峰值過(guò)后再?gòu)恼{(diào)蓄設(shè)施緩緩排至排水系統(tǒng)或在調(diào)蓄設(shè)施中對(duì)調(diào)蓄的雨水加以利用。解決排水設(shè)施能力不足和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。然而，隨著城市的快速發(fā)展，城市中原有的河湖水面大規(guī)模改造，已所剩無(wú)幾，存留的河湖水面規(guī)模也大幅度縮減，雨水調(diào)蓄能力降低，已基本失去了雨水調(diào)蓄作用，在新的建設(shè)中又疏于建設(shè)相應(yīng)的雨水調(diào)節(jié)設(shè)施，一旦遇到降雨量超過(guò)排水設(shè)施能力，多余的水排不出去，又無(wú)處蓄存，于是只能漫上街道，形成內(nèi)澇。

（六）城市防洪規(guī)劃滯后

城市防洪規(guī)劃是城市防洪工程建設(shè)的依據(jù)，由于歷史原因，我國(guó)城市防洪規(guī)劃嚴(yán)重滯后，截至1994年底，我國(guó)只有不到半數(shù)的城市完成防洪規(guī)劃。

三、城市洪災(zāi)防治措施

城市排水系統(tǒng)建設(shè)需要通過(guò)法律、行政、工程等綜合手段，才能確立其應(yīng)有的地位。一些國(guó)家之所以能較好的解決城市排水問(wèn)題，是因?yàn)樵诜?、資金投入、運(yùn)行管理等方面形成了一個(gè)較為均衡的機(jī)制，甚至上升到法律的高度。

（一）工程措施

通過(guò)河道整治，修建堤防等防洪工程，避免或減小城市遭受洪水災(zāi)害造成的生命財(cái)產(chǎn)損失。工程措施是國(guó)內(nèi)外防洪的主要措施之一，一般從蓄洪和排洪避洪兩方面著手。主要有：整治河道和護(hù)岸；建防洪閘；分（蓄）洪區(qū)和水庫(kù)；山洪和泥石流的攔蓄、排導(dǎo)工程以及排澇工程。加強(qiáng)排水設(shè)施的建設(shè)，適當(dāng)提高排水管溝建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。改造舊的排水管溝，特別是舊城中的排水管溝，是這些排水管溝具有相應(yīng)的排水能力，建設(shè)雨水調(diào)蓄設(shè)施。加強(qiáng)排水設(shè)施日常管理。

（二）非工程措施

城市防洪還要重視非工程措施，在流域上加強(qiáng)水土保持和城市土地利用管理，建設(shè)城市洪水的預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，建設(shè)城市防洪的生命線，對(duì)于減免洪災(zāi)損失具有重要作用，特別是對(duì)于抵御城市特大洪水尤其重要。

四、城市防洪建設(shè)

防洪治水是一項(xiàng)艱巨而長(zhǎng)遠(yuǎn)的任務(wù)，明確目標(biāo)是做好防洪工作的第一步。為了提高我國(guó)的防洪能力，減少洪水災(zāi)害損失，我國(guó)也制定了防洪的近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。這就要求我們要加強(qiáng)防洪意識(shí)，依靠科技進(jìn)步，采取一定的工程措施，積極籌措防洪建設(shè)資金，加大防洪投入，加快城市防洪建設(shè)步伐。我國(guó)的城市防洪工程建設(shè)，除了中央財(cái)政補(bǔ)貼外，主要靠城市自籌資金建設(shè)。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)各地逐漸認(rèn)識(shí)到城市防洪的重要性，將城市防洪納入了城市發(fā)展規(guī)劃，并將城市防洪作為防洪的主要問(wèn)題逐步落實(shí)，特別是1998年長(zhǎng)江、松花江大水后，各地城市的防洪建設(shè)速度明顯加快。除了加快城市防洪工程建設(shè)外，許多城市還注意非工程防洪措施的運(yùn)用，積極建設(shè)洪水預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，嚴(yán)格按照防洪要求進(jìn)行措施規(guī)劃和建設(shè)，管理防洪河道，提高防洪抗災(zāi)能力。

五、城市防洪排澇總體規(guī)劃

（一）總體規(guī)劃基本原則

總體規(guī)劃必須在城市總體規(guī)劃和江河流域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)洪水特性及其影響，結(jié)合城市自然地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和城市發(fā)展需要，全面規(guī)劃、綜合治理、統(tǒng)籌兼顧、講求效益。

總體設(shè)計(jì)應(yīng)實(shí)行工程防洪措施與非工程防洪措施相結(jié)合，工程措施有水庫(kù)、堤防、防洪閘以及修梯田、植樹(shù)造林等；非工程措施有洪水預(yù)報(bào)、防洪保險(xiǎn)、防汛搶險(xiǎn)等。根據(jù)補(bǔ)貼洪水類型（河洪、海潮、山洪、泥石流），選用各種防洪措施，組成完整的防洪體系。

（二）城市防洪規(guī)劃的基礎(chǔ)資料

城市防洪工程規(guī)劃具有綜合性特點(diǎn)，專業(yè)范圍廣，涉及的市政設(shè)施也多。因此在工程設(shè)計(jì)中要搜集整理各種有關(guān)資料。一般包括地形圖、河道（山洪溝）縱橫斷面圖、地質(zhì)資料、水文氣象資料、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料等。

（三）城市防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

城市防洪標(biāo)準(zhǔn)是指城市應(yīng)具有的防洪能力，也就是整個(gè)城市防洪體系的綜合抗洪能力。在一般情況下，當(dāng)發(fā)生不大于防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水時(shí)，通過(guò)防洪體系的正確運(yùn)用，能夠保證城市的防洪安全。具體表現(xiàn)為：防洪控制點(diǎn)的最高水位不高于設(shè)計(jì)洪水位，或者河道流量不大于該河道的安全泄洪量。防洪標(biāo)準(zhǔn)與城市的重要性、洪水災(zāi)害的嚴(yán)重性及其影響直接有關(guān)，并與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

（四）防洪建筑物的防洪標(biāo)準(zhǔn)

城市防洪標(biāo)準(zhǔn)與城市防洪建筑物的防洪標(biāo)準(zhǔn)是有區(qū)別的。前者根據(jù)城市防洪等別和洪災(zāi)類型，在中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市防洪工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定的范圍內(nèi)確定；后者則根據(jù)其在城市防洪體系中的地位和作用確定。各種防洪建筑物可以采用不同的防洪標(biāo)準(zhǔn)。例如，大型水庫(kù)大壩，因?yàn)榉篮榘踩浅Ｖ匾浞篮闃?biāo)準(zhǔn)可以高于城市防洪標(biāo)準(zhǔn)；堤防在城市山洪防治體系中，往往只保護(hù)市區(qū)的一部分，其防洪標(biāo)準(zhǔn)可以低于城市防洪標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)?shù)谭朗浅鞘形ㄒ坏姆篮榇胧r(shí)，其防洪標(biāo)準(zhǔn)才等于城市防洪標(biāo)準(zhǔn)。

六、小結(jié)

解放初期，我國(guó)各城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，洪澇災(zāi)害嚴(yán)重。解放后，政府對(duì)城市防洪工作十分重視，投入了大量的人力、物力進(jìn)行洪水防治工作，使許多城市防御洪水的能力有了較大的提高，并相繼戰(zhàn)勝了1991年、1998年等歷史上罕見(jiàn)的大洪水。就目前我國(guó)的城市來(lái)說(shuō)，防洪能力水平相對(duì)于國(guó)外還很低，城市防洪規(guī)劃還不完善，防洪工程還沒(méi)有很好的配套設(shè)施，與城市的發(fā)展還不適應(yīng)。在近些年，我國(guó)綜合國(guó)力不斷加強(qiáng)，在防洪工程建設(shè)方面也取得了很大的成就，例如我們建成的三峽大壩在防洪方面這幾年就做除了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。如今，由于各方面的因素導(dǎo)致環(huán)境愈發(fā)惡劣，各種自然災(zāi)害越來(lái)越多，越來(lái)越嚴(yán)重，特別是洪澇災(zāi)害，如果不加以防治，其給人民帶來(lái)的災(zāi)難將是無(wú)法估量的，因此，防洪工程建設(shè)，包括城市防洪工程建設(shè)將是任重而道遠(yuǎn)。