PPP：婚姻如何持久？

秦長城

“PPP是一場婚姻，而不只是婚禮?！痹赑PP相關(guān)行業(yè)，這是經(jīng)常被提及的一句話。

但在具體的實(shí)踐過程中，大多數(shù)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長、參與方眾多，這些因素本身決定了PPP項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性和專業(yè)性，“婚姻”雙方（企業(yè)和政府）地位的平等性以及約束的契約性常常不能被很好地體現(xiàn)出來。這也導(dǎo)致PPP項(xiàng)目“拋荒”、失敗的案例在現(xiàn)實(shí)中不勝枚舉。

那么，到底該如何通過合理機(jī)制的設(shè)計(jì)以及合同關(guān)系制定，來保證婚姻的圓滿？在此過程中，企業(yè)CFO又扮演著怎樣的角色呢？針對這些問題，青島城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司總會(huì)計(jì)師姜毅、北京首創(chuàng)股份有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)馮濤、大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥在接受本刊記者采訪時(shí)，發(fā)表了自己的看法。

契約精神

《新理財(cái)》：當(dāng)下，PPP項(xiàng)目失敗的案例很多。您覺得背后的主要原因是什么？

馮濤：原因很多，但最重要的一個(gè)原因在于很多地方政府對PPP模式存在一定誤解。這主要體現(xiàn)在如下四點(diǎn)：

其一，很多地方政府把PPP簡單理解為一種融資替代模式。這從出發(fā)點(diǎn)上來說，就是不對的。

其二，企業(yè)和政府雙方?jīng)]有真正去構(gòu)建平等伙伴關(guān)系、合作關(guān)系。

其三，政府部門僅做招商宣傳、歡迎社會(huì)投資者工作還不夠，對產(chǎn)品內(nèi)在規(guī)律缺乏深入研究。例如，有的地方把城市道路這種不可經(jīng)營的產(chǎn)品拿出來，試圖通過PPP模式解決長遠(yuǎn)融資需求。

其四，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，搞“運(yùn)動(dòng)式PPP”，沒有從構(gòu)建適度競爭運(yùn)營格局、促進(jìn)城市長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展角度考慮PPP項(xiàng)目選擇與布局，一陣風(fēng)過后留下一堆遺憾。

金永祥：PPP模式推廣之難，首先在于當(dāng)下的諸多法律法規(guī)不夠完善，缺乏更細(xì)化、可操作性的指導(dǎo)方針。當(dāng)然，沒有法律法規(guī)還不是主要的，由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長，經(jīng)營時(shí)間久，涉及的利益主體多元化，合同關(guān)系復(fù)雜。PPP項(xiàng)目參與方契約精神的缺乏，是造成沖突頻現(xiàn)的一個(gè)重要原因。雙方對此事必須高度重視，要當(dāng)作專業(yè)的事來管理，政府的商業(yè)意識(shí)和契約精神到位，這比法律重要得多。

《新理財(cái)》：是否所有的行業(yè)都適合PPP模式？私營合作伙伴的準(zhǔn)入門檻應(yīng)該考慮哪些因素？

姜毅：很顯然，并不是所有的項(xiàng)目都適合PPP模式。社會(huì)資本終究是要求回報(bào)的，如果一個(gè)項(xiàng)目，比如建設(shè)公路，需要公益性，則很少有社會(huì)資本愿意參與其中。最基本的一點(diǎn)，PPP項(xiàng)目的收入要完全覆蓋到成本。

金永祥：雖然很多地方政府對于PPP總是抱有很大期望，但PPP不可能解決所有資金問題，解決的只是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資的一部分資金問題。財(cái)政仍然要投資。PPP存在很多的模式，有財(cái)政購買服務(wù)的形式，還有經(jīng)營收費(fèi)的模式等。項(xiàng)目千差萬別，但基本的原則是能市場化就市場化，社會(huì)資本能做的就社會(huì)資本做。最典型的是污水處理，有的是BOT，有的是TOT，有的是BT，有的是委托運(yùn)營。有些項(xiàng)目政府持有股份，有些沒有。

“監(jiān)督”政府

《新理財(cái)》：企業(yè)和政府合作時(shí)，其合約應(yīng)該包括哪些層面內(nèi)容？您認(rèn)為當(dāng)下最容易被人忽視的是什么？

姜毅：在這方面，我們可謂深有感觸。近幾年青島城投參與了很多PPP項(xiàng)目。比如2015年青島市有38個(gè)PPP項(xiàng)目公開招標(biāo)，涉及總金額超過1700億元，而青海城投就參與了其中4個(gè)。在長期和社會(huì)資本接觸的過程中，我們明顯會(huì)感覺到，社會(huì)資本最關(guān)注的，首先是政府的信用問題，即在漫長的周期中是否會(huì)違約;其次是該建立怎樣的機(jī)制，保證收益率。眾所周知，大多數(shù)PPP項(xiàng)目具有顯著的公益性，不允許項(xiàng)目公司在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤，而社會(huì)資本的資金本身獲利能力很高，因此，他們對于收益率通常要求很高，這也會(huì)在無形中加大PPP項(xiàng)目的合作難度。此外，一般PPP項(xiàng)目審批周期很漫長，很多社會(huì)資本對此也很糾結(jié)。

通常來說，PPP運(yùn)作必須是規(guī)范化、專業(yè)化的，同時(shí)也是競爭的、陽光透明的。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、利益機(jī)制如何設(shè)計(jì)、如何退出，這些必須在合同契約中寫得很清楚。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)盡量與政府直接簽約，而不要選擇其下屬職能部門。這樣可以避免合同的效力受到個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的牽制，并在日后項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，隨時(shí)“監(jiān)督”政府，促使政府保持契約精神和契約意識(shí)。

馮濤：我們主要從事環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。以自身為例，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，我們通常需要思考解決的是：

其一，從財(cái)務(wù)測算角度來說，公益性是多少？盈利性是多少？物理上是否能夠?qū)?yīng)切分開來？

其二，價(jià)格、水量、垃圾量等不確定性因素如何處理？風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)？

其三，運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及政府監(jiān)管規(guī)則如何確定？

其四，項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)如何構(gòu)建？

其五，政府與社會(huì)投資者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在協(xié)議中如何界定？

一項(xiàng)規(guī)范的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，必須要清楚回答以上問題，并在PPP協(xié)議中對各方權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等邊界條件予以清晰界定。沒有搞清楚以上問題，就匆忙簽訂特許協(xié)議，難以保證項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范，容易造成投資運(yùn)營過程中推諉扯皮，產(chǎn)生法律糾紛，最終導(dǎo)致雙方對這類項(xiàng)目市場化有誤解，影響雙方繼續(xù)參與PPP項(xiàng)目的決心。

入場謹(jǐn)慎

《新理財(cái)》：很多人認(rèn)為，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，政府、企業(yè)和公眾之間，企業(yè)往往是最為弱勢的一方。對這種說法，您怎么看？

姜毅：我覺得也不盡然。PPP項(xiàng)目公司的股東主要是社會(huì)資本，而企業(yè)是追逐利益的，沒有效益的事，不管是不是PPP，企業(yè)都不會(huì)做。企業(yè)在出資時(shí)都有一定的底線，入場非常謹(jǐn)慎。而且在公司組織架構(gòu)中，一般社會(huì)資本還會(huì)安排董事和監(jiān)事進(jìn)來，監(jiān)督公司是否有不良運(yùn)作。并且，雙方權(quán)責(zé)和條件在協(xié)議里寫得很清楚，這就逼著政府要把事情做得好一點(diǎn)。

《新理財(cái)》：從企業(yè)的角度來說，在參與投資PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該格外注意哪些風(fēng)險(xiǎn)因素？在此過程中，CFO又將扮演何種角色？

馮濤：成功的PPP項(xiàng)目，不僅在立項(xiàng)之初要從財(cái)政承受能力、物有所值等方面進(jìn)行可行性論證，對交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、股權(quán)分配等進(jìn)行詳細(xì)合理的設(shè)計(jì)，還需要政府與社會(huì)資本雙方具備契約精神，持續(xù)穩(wěn)定地履行各自義務(wù)，并定期（例如305年）對項(xiàng)目進(jìn)行評估、反饋、調(diào)整。

姜毅：由于PPP所應(yīng)用的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所以，企業(yè)在運(yùn)作PPP項(xiàng)目的過程中，必須恪守公平及合乎規(guī)范，并兼顧公眾利益，而不能唯利是圖。此外，對于PPP項(xiàng)目來說，風(fēng)險(xiǎn)始終貫穿于項(xiàng)目的全過程，而且，企業(yè)面臨很多風(fēng)險(xiǎn)。就目前而言，以企業(yè)CFO為代表的企業(yè)管理層，需要時(shí)刻關(guān)注政府信用和違約風(fēng)險(xiǎn)。為了防范政府的信用和違約風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)要盡量把自身利益和政府利益捆綁在一起。同時(shí)，建立相應(yīng)的退出機(jī)制以及糾紛處理機(jī)制十分重要。此外，參與PPP項(xiàng)目時(shí)，還需要設(shè)計(jì)一套合理的財(cái)務(wù)模型和融資模式設(shè)計(jì)，這中間牽涉到不同的回報(bào)期限和回報(bào)率，需要財(cái)務(wù)人員用數(shù)據(jù)的測算和分析在中間建立起協(xié)調(diào)溝通的橋梁。

縱觀每個(gè)PPP項(xiàng)目，無論是融資、運(yùn)營，以及后期的產(chǎn)出，甚至回購，每一個(gè)環(huán)節(jié)都與財(cái)務(wù)尤其是企業(yè)CFO密切相關(guān)。一名優(yōu)秀的CFO在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，絕非出具財(cái)務(wù)報(bào)表那般簡單。在從財(cái)務(wù)角度把控風(fēng)險(xiǎn)和成本的同時(shí)，企業(yè)CFO更要全程參與到項(xiàng)目的經(jīng)營和管理，并對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行全生命周期管理。從此種意義上來說，CFO雖然不是CEO，但所發(fā)揮的作用甚至比CEO還更加重要。