檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制研究

楊文平

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，嚴(yán)重影響著人們的生活質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)形勢也極其嚴(yán)峻。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如何在實(shí)踐中遵循法律基本精神和要求，針對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行有效監(jiān)督，已成為司法界關(guān)注的話題，但檢察機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)督監(jiān)督機(jī)制方面還存在制度缺陷。因此，必須從理念上、制度上進(jìn)一步完善，才能使檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制得以健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境保護(hù)；法律監(jiān)督；機(jī)制研究

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1006-0278（2015）07-125-02

檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)督，突出體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)履行打擊環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪、保護(hù)公共利益，保障公民基本權(quán)利的職責(zé)。然而，環(huán)境問題本身的復(fù)雜性使得檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新面臨諸多難題。

一、檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)性

檢察機(jī)關(guān)作為我國憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)督，是忠實(shí)履行憲法賦予職責(zé)的具體體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)通過打擊生態(tài)領(lǐng)域違法犯罪，查辦破壞生態(tài)環(huán)境犯罪背后的職務(wù)犯罪，發(fā)出檢察建議促使相關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞，完善環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“兩法銜接”長效機(jī)制，對環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)督，有其合法性和現(xiàn)實(shí)性。

為有效打擊生態(tài)領(lǐng)域犯罪，《刑法修正案（八）》將“重大環(huán)境污染事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，降低了入罪的門檻。2013年6月18日，最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對有關(guān)環(huán)境污染犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，進(jìn)一步明確了相關(guān)法律適用，提供了法律依據(jù)。為增強(qiáng)打擊的及時(shí)性和有效性，檢察機(jī)關(guān)針對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件，建立了快速反應(yīng)機(jī)制。對犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件，依法快捕快訴；對社會影響大、群眾反映強(qiáng)烈的重特大案件，依法從重從快打擊。新解釋與2006年的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》相比，減少了對危害結(jié)果的要求，使得大量環(huán)境污染違法行為無需造成危害結(jié)果，只要實(shí)施了違法行為就可以進(jìn)入刑事程序。同時(shí)，現(xiàn)行《民事訴訟法》“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”的規(guī)定，也為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)。

二、檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督現(xiàn)狀與影響發(fā)展的瓶頸

（一）司法立法不足

從立法淵源上看，關(guān)于環(huán)境公共利益保護(hù)的立法位階，從憲法、環(huán)境基本法到國務(wù)院的行政法規(guī)都有相應(yīng)的的立法規(guī)定，然而分析環(huán)境公共權(quán)益監(jiān)督的立法內(nèi)容可以看出，這些關(guān)于環(huán)境公共利益監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定僅是停留在實(shí)體方面，而在程序法中卻沒有具體的實(shí)施程序，缺乏操作性。

我國的程序法中，除了刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提起訴訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規(guī)定。從2015年1月1日起施行的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》看，雖然建立了公共檢測預(yù)警機(jī)制、劃定了生態(tài)保護(hù)紅線、擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主體、確定了計(jì)罰按日無上限、強(qiáng)調(diào)了政府管理職責(zé)，但對環(huán)境司法保護(hù)制度規(guī)定仍然不足。在最高人民法院已經(jīng)頒布的3400條司法解釋中，與環(huán)境案件審判有關(guān)的僅有18條，而且針對地也主要是環(huán)境刑事案件，環(huán)境民事案件和環(huán)境行政案件涉及地極少。相對檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職能而言，現(xiàn)有刑事規(guī)范與環(huán)保法律法規(guī)有相互滲透盡管令人欣喜，但其不足之處也非常明顯。

（二）監(jiān)督途徑單一

檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法、刑事訴訟、民事訴訟法及相關(guān)司法解釋，立足檢察職能，積極助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)，主要途徑有五：一是強(qiáng)化批捕起訴職能，依法嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪；二是完善訴訟監(jiān)督機(jī)制，對刑事案件、民事案件以及判決的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督；三是強(qiáng)化對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的法律監(jiān)督；四是嚴(yán)懲破壞生態(tài)環(huán)境犯罪背后的職務(wù)犯罪；五是面對損害公共利益的違法行為，支持起訴、督促起訴、提起環(huán)境公益訴訟。以上途徑不僅使檢察機(jī)關(guān)的法律職責(zé)與環(huán)境保護(hù)的政策導(dǎo)向相契合，更與人民群眾的生活息息相關(guān)，需要我們在實(shí)踐中不斷完善相關(guān)工作機(jī)制。

（三）監(jiān)督機(jī)制缺失

職能屬性方面，檢察機(jī)關(guān)民事行政部門，是接觸環(huán)境執(zhí)法的具體部門，但法律規(guī)定的局限性和“事后監(jiān)督”職能性質(zhì)約束了其部門執(zhí)行力的提高。按照我國民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，法院已經(jīng)生效的判決或者裁定確有錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)可以通過法律賦于的抗訴權(quán)來加以監(jiān)督，但是對于沒有達(dá)到抗訴條件但生效判決確有瑕疵的民事申訴案件，以及民事訴訟中的調(diào)解、執(zhí)行等一系列活動(dòng)如何進(jìn)行監(jiān)督，法律上都沒有明確規(guī)定。

民事行政方面，職能特點(diǎn)決定了檢察機(jī)關(guān)是提起環(huán)境公訴訟的適格原告。檢察機(jī)關(guān)以維護(hù)公共利益為價(jià)值追求提起環(huán)境公益訴訟，既是“能動(dòng)司法”理念的具體要求，也是確保司法公正、維護(hù)公眾環(huán)境利益的要求。但是，檢察機(jī)關(guān)是否具備公益訴訟原先資格，目前尚無明確的法律依據(jù)。雖然現(xiàn)行《民事訴訟法》中規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”，但檢察機(jī)關(guān)的原告資格仍不明確。

監(jiān)督措施方面，法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以以抗訴和檢察建議兩種方式行使監(jiān)督權(quán)。由于環(huán)境問題的潛伏性和復(fù)雜性，尤其需要防患于未然，檢察建議對環(huán)境保護(hù)顯得尤為重要，其作用多體現(xiàn)在預(yù)防職務(wù)犯罪方面。高檢院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可通過向法院發(fā)出檢察建議的方式加以監(jiān)督，但對檢察建議的法律約束力卻語焉不詳，沒有明確其強(qiáng)制性和約束力。檢察建議并不具備必然啟動(dòng)法律糾錯(cuò)程序的功能。

三、檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制的完善途徑

（一）建議完善立法

在利益的驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境惡化。但從現(xiàn)行《刑法》第四百零八條的規(guī)定中可以看出，環(huán)境監(jiān)管失職罪的法定最高刑只有3年有期徒刑，容易誘發(fā)環(huán)境監(jiān)管人員的僥幸心理，一些企業(yè)可能還會變本加厲破壞環(huán)境，輕刑導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日趨惡化。改善日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，必須立足我國國情，苛以重罰。特別是對主觀惡性極大、情節(jié)惡劣，后果極其嚴(yán)重的污染破壞環(huán)境的犯罪行為，建議增加無期徒刑和沒收財(cái)產(chǎn)刑種，以大幅度提高犯罪經(jīng)濟(jì)成本，來達(dá)到有效控制環(huán)境犯罪的目標(biāo)。

環(huán)境刑事犯罪的刑罰設(shè)置，還應(yīng)注重刑罰種類的多樣化，建立寬嚴(yán)有度的刑罰體系，要從立法層面補(bǔ)足生態(tài)環(huán)境危險(xiǎn)犯刑事法網(wǎng)。

（二）嚴(yán)查職務(wù)犯罪

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域問題頻發(fā)，折射出背后監(jiān)管瀆職問題嚴(yán)重。環(huán)境監(jiān)管失職罪與污染環(huán)境罪往往是“伴生的”。檢察機(jī)關(guān)可從群眾反映強(qiáng)烈的問題入手，從涉及民生民利的事情入手，從熱點(diǎn)領(lǐng)域入手，依職權(quán)主動(dòng)出擊對群眾反映強(qiáng)烈的破壞環(huán)境事件、污染環(huán)境行為，深挖背后的職務(wù)犯罪線索，積極查處與環(huán)境相關(guān)的職務(wù)犯罪。同時(shí)，也要搞好職務(wù)犯罪預(yù)防工作。

2011至2012年，按照中央統(tǒng)一部署高檢院開展了“全國檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查辦危害民生民利瀆職侵權(quán)犯罪專項(xiàng)工作”，2013年開展了“全國檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作”。2014年3月至10月，又開展了“破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”。通過專項(xiàng)行動(dòng)，對懲治和預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職犯罪起到了積極作用。

（三）落實(shí)“兩法銜接”

偵查監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)依托行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，會同有關(guān)部門，對破壞環(huán)境資源犯罪，集中排查有案不移、有案不立等情況，加大監(jiān)督移送、立案的力度，防止以罰代刑。健全檢察機(jī)關(guān)與安監(jiān)、公安、環(huán)保、工商等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系和配合，進(jìn)一步加大瀆職案件查辦力度。建立案件移送監(jiān)督及快速受理、審查機(jī)制。協(xié)調(diào)公安、行政執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等破壞生態(tài)環(huán)境案件線索后，及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)做出反饋，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入案件調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違法行為涉及犯罪的，及時(shí)督促公安機(jī)關(guān)立案偵辦。在相關(guān)部門移送案件后，檢察機(jī)關(guān)案件管理部門應(yīng)快速受理，及時(shí)流轉(zhuǎn)環(huán)境案件辦理部門或?qū)ｉT人員進(jìn)行審查，保證質(zhì)量的同時(shí)從快審查起訴。

2013年3月，最高檢專門部署開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案，偵查一批發(fā)生在群眾身邊、侵犯群眾切身利益和社會公共利益的危害民生犯罪案件。為進(jìn)一步加大依法懲治破壞環(huán)境資源犯罪的力度，2014年2月底，高檢院在全國檢察機(jī)關(guān)部署開展了為期8個(gè)月的以破壞環(huán)境資源犯罪為重點(diǎn)的專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，并將該項(xiàng)工作與高檢院部署開展的查辦與預(yù)防危害生態(tài)環(huán)境職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作相結(jié)合，積極回應(yīng)廣大人民群眾要求加強(qiáng)環(huán)境司法保護(hù)的呼聲和訴求。

（四）強(qiáng)化捕訴職能

一是嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境犯罪，繼續(xù)加強(qiáng)對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪中的漏罪、遺漏犯罪嫌疑人的監(jiān)督，及時(shí)督促移送和監(jiān)督立案，提出量刑建議，依法監(jiān)督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，堅(jiān)決防止和糾正對環(huán)境犯罪打擊不力問題。

二是適時(shí)介入偵查，加強(qiáng)對偵查活動(dòng)合法化的監(jiān)督。對于重大復(fù)雜的環(huán)境破壞案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員適時(shí)介入偵查活動(dòng)。

三是強(qiáng)化審判監(jiān)督，對量刑畸輕的破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件及時(shí)提出抗訴，確保打擊效果。司法實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的懲處有罪判決率偏低，免予刑事處罰及緩刑適用比例偏高。

（五）提起公益訴訟

現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”。與傳統(tǒng)訴訟類型不同，這是一種新出現(xiàn)的訴訟類型，可稱為環(huán)境公益訴訟。它對于解決環(huán)境污染和破壞問題有著重要作用。探討當(dāng)前階段我國環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的介入模式，這對理順檢察機(jī)關(guān)職能、促進(jìn)司法體制改革；對建立有效的環(huán)境公益訴訟機(jī)制；對保護(hù)自然資源與環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展都有著重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟的摸索還沒有充足的法律依據(jù)，進(jìn)行環(huán)境公益訴訟更是一片空白，這些問題都困擾環(huán)境公益訴訟的展開。因此，我國目前應(yīng)從程序角度上進(jìn)行環(huán)境公益保護(hù)的相關(guān)立法，賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的明確具體可操作的環(huán)境公益訴訟權(quán)，實(shí)現(xiàn)對受損環(huán)境生態(tài)的司法救濟(jì)，最大限度的保護(hù)環(huán)境公共利益。

（六）提出檢察建議

檢察機(jī)關(guān)在把污染環(huán)境犯罪作為打擊重點(diǎn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合環(huán)境問題執(zhí)法辦案，及時(shí)向土地、環(huán)保、水務(wù)部門提出加強(qiáng)監(jiān)管、堵塞漏洞的檢察建議，幫助其完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管，從源頭上減少犯罪行為的發(fā)生。

在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察職能，加大對生態(tài)領(lǐng)域的違法犯罪打擊力度，深挖破壞生態(tài)環(huán)境犯罪背后的職務(wù)犯罪，積極發(fā)出檢察建議促使相關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞，探索環(huán)境公益訴訟，完善環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“兩法銜接”長效機(jī)制，才能使檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制得以健康發(fā)展，才能為解決環(huán)境問題、建設(shè)美麗國家作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭英華，李慶華.試論環(huán)境公益訴訟適格原告[J].河北法學(xué)，2005（4）.

[2]郝海青.環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2010（2）：85-90.

[3]別濤.環(huán)境公益訴訟的立法構(gòu)想[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)雜志，2006（1）.

[4]楊厚瑞，盧妍.檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟研究的基本立場[J].法制與社會，2009（27）.