京津冀協(xié)同發(fā)展要下好環(huán)保先手棋

丁莉莎

推進京津冀協(xié)同發(fā)展，產業(yè)、交通、生態(tài)是三大突破口。北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調查總隊發(fā)布的京津冀三地最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年以來，京津冀三地政府啟動并推進京津冀協(xié)同發(fā)展，在產業(yè)、交通、生態(tài)一體化等領域初見成效，優(yōu)勢互補、互利共贏、協(xié)調發(fā)展的趨勢開始顯現(xiàn)。

三大重點領域中，生態(tài)一體化具有特殊的關鍵地位，對產業(yè)的升級和交通的發(fā)展起著獨特的支撐作用。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，要下好環(huán)保先手棋。

京津冀一體化，環(huán)保是首要誘因和主要目的

京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群，都是國家重點發(fā)展的區(qū)域城市群，同時也是區(qū)域經濟發(fā)展強有力的引擎和增長極。與其他兩個城市群相比，京津冀地區(qū)經濟進一步發(fā)展面臨著資源底子薄、生態(tài)環(huán)境差，發(fā)展空間和承載能力嚴重不足的缺陷。水資源缺乏、水環(huán)境污染、大氣質量差等特點，與經濟社會發(fā)展和人民安居樂業(yè)的期望值差距十分明顯。參與京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃整體方案的專家之一、國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文提出，京津冀一體化，環(huán)保是首要誘因和主要目的。

資源生態(tài)環(huán)境對京津冀區(qū)域發(fā)展的影響主要集中在兩方面。一是資源匱乏制約區(qū)域經濟持續(xù)增長。京津冀地區(qū)是全國水資源最短缺，大氣污染、水污染最嚴重，資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最尖銳的地區(qū)。以水資源為例，根據(jù)規(guī)劃，2015年北京全年水資源供給量為36.8億立方米，人均為182.3立方米。天津市通過南水北調、引灤入津兩大外調水源，人均水資源供給量為229.59立方米。京津兩個直轄市人均水資源量均遠低于國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線。國家發(fā)改委環(huán)資司司長何炳光指出，資源環(huán)境問題，已經成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展最短的短板。

二是生態(tài)環(huán)境惡化倒逼京津冀三地聯(lián)合治理。2013年9月，國務院正式公布《大氣污染防治行動計劃》（即“大氣十條”），這被認為是有史以來考核最為嚴格的空氣治理行動計劃。計劃明確要求，到2017年，京津冀地區(qū)細顆粒物（PM2.5）濃度下降25%，北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。完成這一計劃，京津冀三地面臨著巨大的挑戰(zhàn)。拿北京來說，2014年，北京“全力打好大氣污染防治這場硬仗”，在減煤、減排、控車、降塵等方面采取了一系列有力措施，最終實現(xiàn)PM2.5濃度下降4%。而這一指標并未完成去年初北京市政府提出的下降5%左右的目標。從整個京津冀區(qū)域來看，形勢同樣嚴峻，在環(huán)境保護部公布的2014年空氣質量相對較差的前10位城市中，京津冀占據(jù)8席。鑒于大氣流動性和污染擴散性的特點，京津冀地區(qū)要想如期完成上述指標，除了加強協(xié)作、加大聯(lián)防聯(lián)控力度以外別無他法。

就產業(yè)、交通、生態(tài)三者間的關系而言，京津冀三地在生態(tài)環(huán)境治理方面優(yōu)先進行合作、積極探索實踐，可以有效牽引和帶動三地間產業(yè)升級轉移和交通規(guī)劃合作。一方面，產業(yè)升級轉移必須考慮承接地的生態(tài)環(huán)境和資源承受能力，針對京津冀區(qū)域水資源和土地資源匱乏的現(xiàn)狀，只有下大力整治和保護生態(tài)環(huán)境，將環(huán)境和資源的整體承受能力提高，才能為后續(xù)的產業(yè)升級轉移提供必要支撐；另一方面，交通的互聯(lián)互通和一體化合作，也需要在減少機動車尾氣排放、降低車輛能源消耗、解決交通擁堵等問題上聚焦用力。因此，必須把生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，通過落子破局，取得事半功倍的效果。

生態(tài)一體化初見成效，面臨難題亟待破解

壓力之下必有動力。北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調查總隊近日發(fā)布數(shù)據(jù)指出，2014年，京津冀三地全面加強污染防治工作。北京制定《北京市新增產業(yè)的禁止和限制目錄》，限增量與優(yōu)存量并舉，全年關停退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)392家；改造燃煤鍋爐6595蒸噸，壓減燃煤280萬噸，淘汰老舊機動車47.6萬輛，基本淘汰黃標車。天津和河北在淘汰黃標車及老舊汽車、關停污染企業(yè)、改造燃煤鍋爐、加大高耗能產業(yè)限產力度等方面也做了大量工作。在京津冀三地共同努力下，空氣質量有所提升。2014年，京津冀地區(qū)細顆粒物年均濃度降至93微克/立方米，比2013年下降12%，空氣質量年平均達標天數(shù)為156天。

此外，2014年，京津冀三地加大生態(tài)環(huán)境建設力度，簽署生態(tài)環(huán)境建設合作協(xié)議，完成10萬畝京冀生態(tài)水源保護林、25萬畝張家口壩上地區(qū)退化林改造、森林防火和林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治等一系列生態(tài)項目建設，積極開展生態(tài)環(huán)境信息共享，形成了三地聯(lián)手開展生態(tài)環(huán)境修復新局面。目前，北京森林覆蓋率已超過40%，天津森林覆蓋率在10%左右，河北森林覆蓋率接近30%。

今年6月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控國際研討會在北京召開。京津冀區(qū)域大氣污染治理“路線圖”，即《區(qū)域大氣污染防治中長期規(guī)劃》正式啟動編制。據(jù)介紹，該規(guī)劃是我國首個“區(qū)域空氣質量達標規(guī)劃”。專家分析，僅今年一年，投入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的資金就將達59億元。

以上數(shù)據(jù)和事實表明，京津冀三地環(huán)保力度空前，成效初顯。與此同時，也暴露出一系列問題，如地方治污經濟損失大、區(qū)域內生態(tài)補償機制不合理、治理機制缺乏整合統(tǒng)一、產業(yè)轉移引發(fā)新的生態(tài)污染、過度開發(fā)破壞環(huán)境等，生態(tài)環(huán)境保護的任務仍然十分艱巨。

治污對地方經濟影響大。以河北省為例，2014年，河北省開展了歷史上規(guī)模最大、查處最嚴的環(huán)保執(zhí)法行動，查處環(huán)境違法企業(yè)7090家，行政處罰環(huán)境違法案件2357起，最終實現(xiàn)鋼鐵減產1500萬噸，水泥近4000萬噸，平板玻璃2500萬噸，折合成產值，損失超過數(shù)千億。當年，河北經濟增長6.5%，低于預期1.5個百分點。河北省環(huán)保廳廳長陳國鷹介紹：“據(jù)測算，化解過剩產能、治理大氣污染影響河北省生產總值增速約1.75個百分點?！?/p>

跨現(xiàn)有行政區(qū)劃執(zhí)法難。今年6月初，京津冀及周邊地區(qū)機動車排放控制工作協(xié)作小組辦公室揭牌成立，成員包括七個省區(qū)市，從頂層設計上為跨區(qū)域治理打下了良好的基礎，但目前建立區(qū)域統(tǒng)一的法規(guī)標準、實現(xiàn)區(qū)域內超標車異地處罰還無法實現(xiàn)。據(jù)北京市環(huán)保局機動車排放管理處處長李昆生介紹，由于排放標準不統(tǒng)一、監(jiān)管數(shù)據(jù)不共享、異地執(zhí)法難等問題，目前對于外地車在京排放超標的違法行為，北京市相關部門只能采取勸返的手段，沒法處罰，所以很難對違法行為起到震懾作用。

技術標準體系不健全不統(tǒng)一影響執(zhí)法效果。近年來，針對京津冀地區(qū)的大氣污染狀況，北京、天津先后大幅提高了二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮四項主要污染物的收費標準。但河北省排污收費標準與京津地區(qū)差別較大，其四項主要污染物收費標準僅為京津地區(qū)的2至3成。由此帶來的直接后果是，由于違法成本較低，河北省一些企業(yè)寧可違法認罰也不愿意轉型升級。

上述問題的存在，對推進京津冀生態(tài)一體化進程形成了制約，亟需京津冀三地和國家相關部門群策群力、通力破解。

聚焦區(qū)域協(xié)作，在重點領域取得體制機制突破

京津冀生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作，涉及區(qū)域規(guī)劃、項目工程、體制機制、聯(lián)合執(zhí)法等方方面面，其中，體制機制是最難實現(xiàn)，但也是最穩(wěn)定和關鍵的保障。因此，在重點領域取得體制機制改革突破，是當下必須重視和考慮的問題。在這個方面，一年多來，京津冀三地按照中央部署要求，圍繞生態(tài)共建共享，簽署了一系列生態(tài)保護合作協(xié)議，啟動了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制、京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制、京津冀晉魯豫內蒙古7地機動車排放控制工作協(xié)調機制等一系列協(xié)作機制，并取得了初步成效。2014年11月，APEC會議期間，京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)手治污，打了一場漂亮的藍天守衛(wèi)戰(zhàn)。結合當前京津冀生態(tài)環(huán)境一體化中面臨的問題，尤其要在以下幾個方面下功夫。

建立科學合理的生態(tài)補償機制。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，要處理好經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，推動區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展。由于歷史和地理環(huán)境等方面的原因，河北的承德、張家口、保定和滄州等地，長期承擔著京津生態(tài)屏障的功能，為保障京津生態(tài)做出重大犧牲。京津兩地雖然也給予了一定的補償，但與當?shù)乇Ｗo生態(tài)付出的代價相比，還遠遠不夠。河北省政協(xié)副秘書長徐英說：“目前生態(tài)補償標準不科學，沒有充分考慮生態(tài)系統(tǒng)恢復或保護需要的科學成本，導致補償標準偏低?！?生態(tài)文明體制改革要樹立鮮明的導向，讓保護者受益損害者受罰，因此，京津冀亟需建立科學合理的生態(tài)補償機制。徐英建議，“應研究建立自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計監(jiān)測指標體系，探索定量化的自然資源和生態(tài)環(huán)境價值評價辦法。同時，應推進京津冀生態(tài)補償型產業(yè)合作，既可以改善京津冀生態(tài)治理，也能同步解決當?shù)剞r民的脫貧致富問題?！?/p>

完善幫扶機制。京津冀三地協(xié)同發(fā)展的一個突出特點是，區(qū)域內各地區(qū)經濟發(fā)展水平差距較大。北京、天津作為北方經濟發(fā)達地區(qū)，與河北的經濟實力、發(fā)展水平有很大差異。但在環(huán)境保護整治中，河北相關地區(qū)承擔了較重的任務，與本地區(qū)經濟實力很不匹配。因此，要想在較短時間內取得協(xié)同發(fā)展成效，不可避免要采取定向幫扶措施。目前，這方面的工作已有實質性進展，今年5月出臺的《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》，將北京、天津、唐山、廊坊、保定、滄州六市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，并簽訂大氣污染防治合作協(xié)議，開展結對合作。其中，北京結對廊坊、保定，天津結對唐山、滄州進行大氣治理。據(jù)報道，今年北京安排4.6億元資金，支持廊坊和保定進行“煤改氣”等污染防治工作，天津投入4億元支持唐山和滄州的污染治理。專家認為，這種制度性幫扶安排，對于提高大氣污染治理的綜合成效會起到促進和推動作用。

健全技術標準體系。解決區(qū)域生態(tài)問題，最有效的技術和管理手段之一，就是要建立和完善技術標準體系，推動生態(tài)文明建設各項標準的有效實施。當前京津冀三地存在著區(qū)域特征污染物監(jiān)測體系不完善，區(qū)域治理目標與標準難以統(tǒng)一的問題。尤其是在一系列排放標準上，三地還在各行其是。以排污費征收標準為例：京津冀三地為9：7：1，即北京已達到河北9倍之多。大氣污染治理是一個區(qū)域性問題，排放標準不一帶來的后果是污染在區(qū)域內的轉移，對整個區(qū)域而言，污染源并未消除。因此，建立區(qū)域協(xié)調一致的生態(tài)環(huán)境技術標準體系已成為當務之急。對此，全國政協(xié)委員、北京市副市長程紅建議，在正在修訂的國家《大氣污染防治法》中針對聯(lián)防聯(lián)控增設專章，并借鑒國外經驗，由國家研究制定《京津冀區(qū)域大氣污染防治條例》。

京津冀及周邊地區(qū)加強聯(lián)防聯(lián)控，打響了區(qū)域生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)，這對于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成新增長極，建設國際一流的和諧宜居之都具有重大而深遠的意義。