基于BOT融資模式的高速公路項目風險管理

申保清

BOT融資模式緩解了政府財政壓力，有效解決了國家財政資金短缺的問題，目前已經將其應用到我國高速公路建設項目中。高速公路BOT項目結構復雜、規(guī)模大、建設期和特許經營期長，涉及金融、財政、法律制度等多方面。所以，BOT項目的整個生命周期中將面臨來自不同方面的各種風險。項目公司應當增強風險防范意識、有效應對和解除風險，全面提升高速公路風險管理水平。

一、BOT融資模式

BOT（Build-Operate-Transfer）譯為“建設—經營—移交”，是社會資本參與國家基礎設施項目建設的一種投融資模式，即國內外社會資本與政府部門簽訂特許權合同，政府給予一定期限的特許權，準許其融資建設和經營特定的公用基礎設施，在特許權期限內負責基礎設施項目的投融資、建設、運營和維護，并期望通過運營項目回收成本并賺取利潤;同時，政府也要對這一基礎設施項目進行監(jiān)管。特許權期限結束后，企業(yè)將該基礎設施的所有權無償移交給政府機構。

二、高速公路BOT項目風險管理

BOT項目風險管理主要由風險識別、風險評價和風險應對三個子過程組成。通過風險識別對工程項目所面臨的及潛在的風險源和風險因素進行識別、分類和細化，并建立項目風險評價體系，對誘發(fā)項目風險因素進行綜合分析，經過定量或定性方法估算出風險發(fā)生的概率及其導致?lián)p失的大小，確定項目的整體風險水平。項目公司在風險識別和評價的基礎上，根據(jù)評價的結果采取不同措施應對不同的風險。風險應對的策略主要分為：（1）風險預防。項目公司在風險發(fā)生之前提前采取措施，從制度、組織、管理和培育核心能力上提高企業(yè)的防御風險的能力，降低風險發(fā)生的概率和破壞性。（2）風險回避。在遭遇風險時，項目公司權衡風險和收益的得失，如果風險發(fā)生概率較高或風險所帶來的損失太大，風險承擔方無法承擔且沒有適合的應對策略可用，應采取回避政策，主動放棄目標或改變設計施工方案以消除風險，避免風險發(fā)生。（3）風險轉移。項目公司通過某種方式將全部或部分風險損失預先轉移給有能力承擔該風險和損失的第三方。通常，項目征地風險可以轉移給政府;自然風險宜用投保的方式將風險轉移給保險公司承擔;較大的財務風險宜用風險共擔的方式;風險大、專業(yè)性強、贏利機會較低的子項目轉包給專業(yè)機構完成。（4）風險控制。項目公司采取措施控制可能產生風險的因素，降低風險發(fā)生的概率和風險所造成的損失，甚至完全控制風險的發(fā)生。（5）風險自留。風險處于風險承擔方可控制范圍之內或風險后果可以接受，風險承擔方如項目公司、政府等將風險自留，通過自身能力來彌補損失的發(fā)生。

三、高速公路BOT項目中存在的風險

本文以高速公路BOT項目公司的視角，結合筆者對一些項目的研究和分析，對各類風險因素指標權重賦值，利用層次分析法，通過調整指標權重并多次計算和驗算，對BOT項目可能面臨的風險進行了總結。層次權重決策分析法是一種將定性分析和定量分析相結合的決策方法，它將與項目有關的經濟、技術和社會等定性因素，結合決策者的知識經驗和主觀決策，建立所研究項目的遞階層次結構模型。該模型確定遞階層次中上下層之間元素的隸屬關系，并以上層元素為判斷準則對下層建立兩兩比較判斷矩陣，判斷兩者之間的的相對重要性（即權重），通過風險權重判斷對項目綜合風險值的影響。

高速公路BOT項目中存在的風險主要包括政治風險、經濟風險、完工風險、管理風險、運營風險和不可抗力風險。

1、政治風險

政治風險是指由于項目所在國家的政治狀況、政策和法律制度發(fā)生變化給項目帶來的風險。高速公路的BOT項目涉及企業(yè)投融資、公路沿線的耕地占用及拆遷補償、當?shù)刈匀画h(huán)境保護等問題。所以，國家和地區(qū)的信貸、土地管理政策、稅收政策，合同法和環(huán)保法等法律法規(guī)將直接影響B(tài)OT項目的建設。

（1）政策風險是指國內外政治經濟條件發(fā)生重大變化或者政府政策進行重大調整，導致項目停工或者投資大幅度增加、工期延長等風險。同時也包括項目所在地經濟社會發(fā)展水平;項目的審核批準過程中的各種不確定性問題;行政首長的變化以及其對項目的行政支持度等必須考慮的因素。高速公路BOT項目融資過程依賴于政府的特許經營權和價格政策等因素，這些條件的變化直接影響到投資者的利益和債務償還能力。例如，2011年河南的假軍車偷逃通行費事件發(fā)生后，有些省市對通行費進行調整或雙向收費改單向收費，個別地方取消了收費。

（2）法律風險是指由于與BOT相關的法律法規(guī)欠缺或變更而導致的風險。BOT項目利益相關者眾多，彼此之間的合同多而雜，這些合同涉及法律風險較大，合同中任何一方的違約都將導致項目的整個生命周期中出現(xiàn)各種難以預測的問題。一方面，國內目前沒有關于BOT項目專門的法律政策或規(guī)定，現(xiàn)行的法律法規(guī)在保證利潤分配、風險承擔、合作期限等方面缺乏明確統(tǒng)一的引導和規(guī)劃，缺乏行之有效的約束力。另一方面，我國BOT項目融資的法律不完善、政策和管理制度上存在局限性，導致BOT項目在許多具體問題上無法可依、無章可循。同時，有些地方政府缺乏BOT項目建設實踐經驗，對相應政策理解不夠、甚至曲解。項目融資所依賴的各種契約關系或擔保不能有效地起作用，投資者和貸款方對項目資產和其他抵押品的控制權利得不到法律保護。一旦土地管理法、稅法、勞動法、環(huán)保法等法律法規(guī)的變化，這種風險可能會導致項目成本增加、收益降低，甚至使項目失敗。例如，隨著人們環(huán)保意識的增強，關于環(huán)保的法律法規(guī)將會越來越嚴格，應對環(huán)保法律風險將會增加項目支出。

2、經濟風險

經濟風險是指在經濟活動中項目外部經濟條件變化導致的項目風險，主要包括匯率波動、利率上漲和通貨膨脹等風險因素。項目運營過程中，匯率波動會影響項目的生產成本，利率波動會直接或間接地導致項目收益受到損失，通貨膨脹會導致工資和物價大幅上漲，這些風險都將導致項目運營總成本增加。項目資金包括投資方的自有資金和通過各種途徑進行籌集的資金，其中貸款的額度約占總投資的60%-70%，所以銀行對貸款利率做出調整將嚴重影響借款人償還的利息額。如果采用浮動利率融資，利率上升會造成生產成本的上升;采用固定利率融資，利率下降就會造成機會成本的提高。同時，由于高速公路BOT項目建設期和運營期比較長，通貨膨脹風險也是一個重要的風險因素。

3、完工風險

完工風險是指高速公路項目建設無法完工、延期完工、成本超支或完工后沒有達到預期運行標準的風險。（1）延期完工風險。高速公路項目延期完工主要原因有資金不能及時到位、工程技術力量不足、惡劣地質結構等因素，都將導致運營期縮短。（2）成本超支風險。高速公路BOT項目中成本超支主要原因是事先無法預測的不利條件，例如開工前對地質構造勘察不準確，國際經濟形勢的變化導致原材料價格上漲，都將導致總成本的提高。（3）質量無法滿足預期目標風險。高速公路項目無法滿足預期標準，主要是針對高速公路的平整度、摩擦系數(shù)、路面硬度、堅固程度等方面的考核是否滿足預期要求。

4、運營風險

運營風險是指高速公路項目進入運營階段，由于技術、市場和管理等方面的因素，導致車流量減小、收入降低，運營成本增加，償債能力下降，運營成果達不到目標預期值，本息償還和收益得不到保證的風險。（1）技術風險。由于路面養(yǎng)護技術落后或養(yǎng)護技術方案存在缺陷，導致養(yǎng)護成本升高給項目收益造成損失。（2）市場風險。首先，高速公路的可行性研究不深入，研究報告的真實性和可行性論證不細致、不客觀，對影響未來收益的重要因素——流通量預測不準確，一旦高速公路運營階段的實際車流量明顯低于可行性報告的預測量，將嚴重影響投資者的收益。例如，武邵高速公路的可研階段預計車流量與運營期實際車流量差異較大。其次，高速公路建設期間或者運營期間出現(xiàn)以下情況，例如在同一走廊帶內規(guī)劃新建與之并行的同等級高速公路;其他并行的高速公路進行車道的擴容改造;高速公路的部分線路被城區(qū)包圍，調整為不收費的城市快速路，這些情況都將引發(fā)和高速公路之間交通流量的競爭，造成車流量一定程度的分流減少，從而導致預期收益減少。資料顯示，富硯高速公路項目的實際車流量遠遠低于預期，僅占預計流量的65%。（3）管理風險。由于高速公路項目經營者的運營管理和維護工作的存在疏漏，導致管理混亂，發(fā)生重大經營問題，使得項目無法按原計劃運營，給投資者帶來經濟損失的不確定風險。

5、不可抗力風險

不可抗力風險是BOT項目參與各方都不可預防和控制的風險。這種風險具有不可預測性且其損失額也具有不確定性，極有可能是毀滅性的損失，如自然災害、瘟疫、戰(zhàn)爭損壞等風險。例如，2013年4月四川雅安地震中，邛名高速公路不僅受到破壞更遭遇到免收通行費風險。

四、高速公路BOT項目風險應對措施

1、政治法律風險的應對

政治法律風險是投資者或項目公司無法控制的，這種風險只能依靠國際社會和項目所在國的力量及相關法律法規(guī)?？偟膩碇v，降低政治法律風險最簡單的措施是回避，也就是盡量選擇政局穩(wěn)定的國家進行項目建設;或者是使用風險轉移方法來應對，通過向保險機構投?；驅で笳谋ＷC和承諾。具體而言，對于我國內資高速公路BOT項目，首先，項目公司應該以具體的高速公路BOT項目為出發(fā)點，從項目相關的政府部門和相關的法律法規(guī)入手，聘請專業(yè)法律顧問，收集整理和全面分析與之相關的法律條文，在深入研究法律條文的基礎上簽訂一系列的協(xié)議合同，保障利益相關者的利益和責任。投資人應盡量要求政府在特許授權的法律合同中作出各種保證，對于可能發(fā)生的不可避免的政策法律變動風險，要求政府給予項目公司一定數(shù)額的補償資金或提供其他的附加優(yōu)惠政策等。同時，還要制訂法律及政策風險防范預案，減小政策和法律對項目公司及項目投資人的不利影響。其次，在項目建設過程中，項目公司要時刻關注與項目有關的地方性政策變動，靈活運用相關政策和法律;要積極主動地同地方政府建立良好的關系，爭取更多的支持和幫助，有效解決項目建設過程與同政府有關的各種問題，盡量降低政府政策及行業(yè)規(guī)范等變動給項目造成的不利影響。特別是這幾年國家對環(huán)境的重視，投資人要研究并預判相關環(huán)保部門的政策走勢，主動考慮環(huán)境保護和污染治理問題，及時處理和整改環(huán)境污染，防止由于環(huán)保問題引發(fā)成本增加和項目延期。

2、經濟風險的應對

（1）優(yōu)化投融資資金結構。項目公司要注重資本金和投融資資金的合理搭配，優(yōu)化投融資資金結構，在設計投融資組合方案時充分考慮利率水平，盡量減輕利息的支付壓力，有效降低融資成本。首先，項目公司和各家貸款銀行之間建立良好的合作關系。貸款銀行應以國有銀行為主，保證充足的資金，可以適度開發(fā)一些股份制銀行，不僅可以優(yōu)化資金結構還可以爭取一些條件優(yōu)惠的貸款資金。通過簽訂總額合同，爭取利率下浮，即使在銀根收緊的年份，也能優(yōu)先獲得貸款規(guī)模。同時，為了防止貸款規(guī)模受限于一家銀行，可以組建銀團貸款，在籌資工作中合理搭配使用長期和短期貸款。長期貸款的還款壓力比較靠后，短期貸款利率條件比較優(yōu)惠，只要能夠保證項目竣工前可以將全部貸款轉為長期固定資產貸款，就可以利用建設期間適量的短期流貸來節(jié)約貸款利息，不僅保障了資金安全也節(jié)約了籌資成本。其次，項目公司將傳統(tǒng)的和新型的金融衍生工具結合起來控制金融風險。例如，可以通過利率調期的方法來獲得利息保障，使用套期保值技術縮小利率變動造成的不良影響。最后，在BOT項目實施前項目公司與政府簽訂協(xié)議，可以協(xié)議當利率或匯率超出一定范圍時，政府也可承擔一部分損失。

（2）防范通貨膨脹風險。首先，項目公司要和政府、貸款人簽訂擔保和合約，共同分擔通貨膨脹的風險。為了應對物價上漲給公司的損失，在與政府簽訂的特許權協(xié)議中要有明確且詳細的調價款項。同時，項目公司也可以將材料價格上漲的風險轉移給承包商承擔。其次，項目公司在自購材料上，要統(tǒng)一招標采購，與供應商建立良好的合作關系，一次性的、大批量的預先訂購原材料，實行項目與廠家直銷供貨。這樣不僅可以保證原材料的質量而且可以取得最優(yōu)惠的采購價，可以部分化解和遏制漲價風險。特別是關鍵性材料設備要簽訂長期供貨協(xié)議，保障其定額統(tǒng)一供應，防止材料供應商惡意漲價。最后，在項目預案中要設計不同應對方案，提前預留資金，應對由于員工工資、機械、材料等價格上漲帶來的成本增加。

3、完工風險的應對

（1）延遲完工風險的應對。首先，項目公司要實行公開公正的招標，選擇最佳的施工合作單位，并建立完善的管理、監(jiān)理機制，對施工單位的工程建設進行有效監(jiān)管。通過與公路建設承包商簽訂交鑰匙固定總價合同來轉移風險。同時，通過提供具有吸引力的竣工獎或者訂立嚴格的不能按約完工的懲罰性條款使完工延期風險最小化。另外，項目公司和施工單位要提前進行協(xié)調，做好高速公路施工建設的時序安排，只要發(fā)現(xiàn)實際進度與進度計劃不符，要及時提醒建設承包商，共同分析查找原因，及時調整進度計劃，積極采取行之有效的補救措施，保證施工質量和進度。其次，由于外界地質條件的變化，公路建設過程中經常需要對工程設計進行重新調整和變更，也可能導致工程延期完工。項目公司與設計方簽訂“公路勘察設計合同”來共同分擔此風險，這樣有利于提高工程設計質量，化解和消減變更設計增大工程成本的風險。

（2）成本超支風險的應對。首先，要加大對資金使用的監(jiān)管，制定完備的資金支付制度，投資方應設立項目支付結算中心，所有合作單位在同一個銀行開戶，根據(jù)工程不同項目、施工難易程度等因素，采取不同的資金支付比例，實施材料款和工資的統(tǒng)一支付，對各項目部的資金使用行為予以監(jiān)控，做到專款專用。同時，工程預付款支付應與施工人員數(shù)量、設備應用、材料準備、施工進度等相結合，適當降低開工預付款比例，防止出現(xiàn)資金運用前松后緊的不利狀況。其次，在保證公路建設標準的前提下，優(yōu)化工程設計，減少不必要的工程建設，有效節(jié)約各個單項工程成本。例如，項目建設盡量在舊路上改造，減少林地、農田占用和征地補償費用;為了減少加固工程的投資，排水溝渠應選擇地質、地形條件較好的地段通過，只在排水困難和不良地質路段進行排水構造物的建設，排水溝渠的出水口盡量引接至原有天然河溝，從而降低造價;在防護工程設計中，盡可能少用漿砌石質形式，采用自然的土質形式，通過這些措施可以消減和降低成本超支風險。最后，加強對大宗原材料采購管理，控制成本超支。同時，通過第三方的專業(yè)審計，對公司整個項目的財產使用及資金運營進行設計，減少項目內部進行財務舞弊的風險。

4、運營風險的應對

（1）高速公路BOT項目公司要深化項目的可行性研究，保持敏感性，使其不流于形式，要確保可行性研究報告的科學性和真實性，特別是要對項目所在區(qū)域內路網規(guī)劃建設的情況進行充分的市場調研，對高速公路項目的未來車流量的預測要全面、真實，保證公路運營后利用率的穩(wěn)定性，使其真正成為投資者科學決策的重要依據(jù)。（2）項目進入運營期后，部分技術風險通過風險轉移給承包商，承包商對BOT項目工程提供一個保證期限，在此期限內承擔由于其材料和工藝造成項目缺陷而產生的維修工作。（3）高速公路BOT項目投資者應選擇經驗豐富且資信良好的運營商，以承包的方式將高速公路的養(yǎng)護和維修工作委托給專業(yè)高速公路養(yǎng)護公司完成，通過簽署法律合同，規(guī)定合同雙方的責任和獎懲措施。運營商承擔技術維修和更新風險，應嚴格執(zhí)行維護計劃，采用成熟和先進的技術完成高速公路的養(yǎng)護工作，保證項目在整個特許期內和移交時處于良好狀態(tài)。同時，要求運營商有效提高管理層的管理水平，采取先進的管理和生產技術降低在項目運營過程中的技術和財務風險，有效項目的運營成本。（4）項目公司要盡力獲取政府的不競爭保證，在與政府簽訂的特許權協(xié)議中，要求政府承諾不在同一地區(qū)建設等級相同的類似項目或提高并行高速公路的等級，保證高速公路的車流量，避免因為車輛通過量的競爭，導致項目公司收益下降。政府應承諾對由此產生的交通量下降或增長率降低而造成的損失，給予投資者相應的補償。

5、不可抗力風險的應對

不可抗力風險是政府和項目公司都無法預測和有效應對的。這類風險，一般采用項目公司向保險公司投保的方法，將風險轉移給保險公司;對于不能投保的不可抗力風險則由雙方共同承擔并在協(xié)議中規(guī)定分擔方法或者尋求政府的資助或保證。例如，京滬高速某路段BOT項目在設計階段，就結合當?shù)氐淖匀粭l件，將可能發(fā)生的自然災害考慮進去，做好惡劣天氣的預警工作，對風險因素做出預案，采用避免和減少損失的施工組織方法和施工材料。同時，在項目之初完成了自然風險投保工作，由項目公司、政府和保險公司共同采用制定風險共保計劃來應對重大自然災害造成的經濟損失。

四、總結

高速公路BOT項目建設和運營過程中存在各種風險因素，為了保證項目建設質量和保障項目公司收益，必須強化其風險管理，創(chuàng)新高速公路BOT模式風險應對策略，保障高速公路BOT項目的順利運行，推動我國高速公路建設事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。