探索政策體系對(duì)小城市規(guī)劃實(shí)施的影響

【摘要】通過(guò)對(duì)晉中市左權(quán)、壽陽(yáng)兩個(gè)縣城規(guī)劃實(shí)施情況的檢驗(yàn)，梳理政策體系對(duì)小城市規(guī)劃實(shí)施的影響。

【關(guān)鍵詞】規(guī)劃實(shí)施；左權(quán)；壽陽(yáng)；體檢

歷史證明，城市就是一個(gè)巨系統(tǒng)，任何城市組成要素的變化都會(huì)影響城市規(guī)劃實(shí)施。城市規(guī)劃的編制、城市規(guī)劃制度的安排其目的都是為了保證城市規(guī)劃的實(shí)施，這是城市規(guī)劃體系的出發(fā)點(diǎn)，也是城市規(guī)劃體系運(yùn)作的歸結(jié)點(diǎn)。城市規(guī)劃實(shí)施的效果如何？城市是否在正常運(yùn)行？沒(méi)有規(guī)劃實(shí)施評(píng)估檢驗(yàn)，“城市健康”缺乏保障，于是有學(xué)者將規(guī)劃實(shí)施評(píng)估形象地比喻為“體檢中心”。文章通過(guò)對(duì)左權(quán)、壽陽(yáng)兩個(gè)縣城兩個(gè)方面規(guī)劃實(shí)施情況的檢驗(yàn)，試圖梳理政策體系對(duì)小城市規(guī)劃實(shí)施的影響。

1、兩縣概況

1.1左權(quán)縣

左權(quán)縣位于山西省東部邊緣，太行山山脊中段，清漳河中游?？h域總面積為2028.10平方公里，2009年末總?cè)丝?6.30萬(wàn)人。

1.2壽陽(yáng)縣

壽陽(yáng)縣位于山西省東部，太行山西麓，居瀟河上游?？h域總面積2108.14平方公里，2009年末總?cè)丝诩s21.11萬(wàn)人。

2.研究視角

文章針對(duì)兩縣本版總體規(guī)劃實(shí)施情況，即2003版左權(quán)總體規(guī)劃和2005版壽陽(yáng)總體規(guī)劃，從居住片區(qū)質(zhì)量、城市用地性質(zhì)兩個(gè)視角進(jìn)行分析。

2.1視角一，著眼“居住片區(qū)質(zhì)量”，反觀城市發(fā)展現(xiàn)象

2.1.1數(shù)據(jù)分析

對(duì)兩縣城居住區(qū)劃片，從設(shè)施、環(huán)境、建筑三方面進(jìn)行細(xì)化賦值，其中設(shè)施包括文化（10%）教育（幼托）（10%）衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老助殘（10%）體育（10%）商業(yè)（20%）市政設(shè)施（40%），環(huán)境包括道路（停車）（60%）綠化（40%）建筑包括建筑質(zhì)量（80%）建筑形式（20%），通過(guò)分項(xiàng)打分，得出優(yōu)優(yōu)質(zhì)片區(qū)（≥75分）、中等片區(qū)（61-74分）、低質(zhì)片區(qū)（≦60分）所占比居住片區(qū)比例。數(shù)據(jù)顯示，兩縣低質(zhì)片區(qū)與優(yōu)質(zhì)片區(qū)的比例相當(dāng)，只是左權(quán)中等片區(qū)比例略低于壽陽(yáng)。就開(kāi)發(fā)改造模式分析，近年優(yōu)質(zhì)片區(qū)發(fā)展迅速，新區(qū)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)熱情度高；低質(zhì)片區(qū)改造嚴(yán)重依賴地方政府，市場(chǎng)動(dòng)力不足。

2.1.2現(xiàn)象分析

優(yōu)更優(yōu)，劣更劣。分析得出，優(yōu)質(zhì)片區(qū)多為本版總體規(guī)劃實(shí)施后開(kāi)發(fā)建設(shè)，建筑質(zhì)量、設(shè)施配套、外部環(huán)境等方面都處于優(yōu)勢(shì)，正如美國(guó)斯坦福大學(xué)心理學(xué)家詹巴斗提出的“環(huán)境決定行為”理論，優(yōu)質(zhì)片區(qū)的優(yōu)質(zhì)環(huán)境會(huì)影響居住其中的居民走向“優(yōu)質(zhì)”，達(dá)成良性循環(huán)；中等片區(qū)多為上世紀(jì)90年代后建設(shè)，為兩層以下聯(lián)排式住宅或多層住宅為主的片區(qū)，整體環(huán)境整潔，公共設(shè)施配套齊全，是小縣城重要的組成要素；低質(zhì)片區(qū)則至少有三十年歷史，房屋質(zhì)量差，建筑密度高，缺乏公共空間，而且私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，有的確實(shí)是自家住房需要，有的則是為了日后拆遷補(bǔ)償多點(diǎn)面積，陷入“越建越亂，越建越密”的惡性循環(huán)。

2.3視角二，著眼“城市用地性質(zhì)”，分析規(guī)劃用地實(shí)施效果

2.3.1規(guī)劃用地實(shí)施效果分析

文章選取居住、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、綠地與廣場(chǎng)、公用設(shè)施和工業(yè)六類用地，采用三項(xiàng)指標(biāo)反映總體規(guī)劃用地實(shí)施效果，即實(shí)施率、未實(shí)施率和調(diào)整率。

實(shí)施率--按照規(guī)劃實(shí)施的城市建設(shè)用地占該類規(guī)劃用地的比例a/（a+b+x）；

未實(shí)施率--規(guī)劃了但未實(shí)施的某類城市建設(shè)用地占該類規(guī)劃用地的比例b/（a+b+x）；

調(diào)整率—-在規(guī)劃范圍內(nèi)未按照規(guī)劃實(shí)施的城市建設(shè)用地占該類規(guī)劃用地的比例

x/（a+b+x）。（注：a： 實(shí)施用地，b ：未實(shí)施用地，x ：實(shí)施中調(diào)整規(guī)劃用地性質(zhì)的用地）

未實(shí)施率大于60%就說(shuō)明規(guī)劃方案對(duì)該類用地空間布局規(guī)劃不合理；實(shí)施率大于60%就說(shuō)明規(guī)劃是最成功和有效的；如果調(diào)整率高于實(shí)施率，說(shuō)明規(guī)劃失效，即規(guī)劃實(shí)施效果不好。

2.3.2 “實(shí)施率”剖析

兩縣以上六類用地的實(shí)施率在距目標(biāo)年還有六年的情況下基本達(dá)到目標(biāo)尤其是道路與交通設(shè)施、綠地與廣場(chǎng)、公用設(shè)施、工業(yè)四類用地“實(shí)施率”較高，分析如下：

綠地與廣場(chǎng)用地：借左權(quán)縣申報(bào)國(guó)家級(jí)園林縣城，壽陽(yáng)縣申報(bào)省級(jí)園林縣城的契機(jī)，兩縣均在園林綠化方面加大力度；公用設(shè)施用地：近年兩縣在“看得見(jiàn)”的公用設(shè)施方面都成績(jī)顯著，基本完成了總體規(guī)劃任務(wù)，但“看不見(jiàn)”的地下管網(wǎng)欠賬多；工業(yè)用地：兩縣均沿用工業(yè)致富的傳統(tǒng)路線，工業(yè)用地“實(shí)施率”基本提前完成。

2.3.3“未實(shí)施率”剖析

兩縣的高未實(shí)施率主要體現(xiàn)在居住、綠地與廣場(chǎng)兩類用地，分析如下：

居住用地：盡管近年左權(quán)、壽陽(yáng)也持續(xù)上演房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱，但大量因?yàn)楦甙翰疬w成本“動(dòng)不起”的城中村和因?yàn)楦邼q的企業(yè)職工安置費(fèi)“買不起”的舊工業(yè)廠區(qū)用地，使“未實(shí)施率”居高不下；綠地與廣場(chǎng)用地：主要源于兩縣在歷史上此項(xiàng)用地底子薄、缺口大。

2.3.4 “調(diào)整率”剖析

用地性質(zhì)調(diào)整主要集中在居住、工業(yè)、公用設(shè)施和公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地四類。分析如下：

壽陽(yáng)公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地的調(diào)整率高于左權(quán)，而左權(quán)公用設(shè)施和工業(yè)用地的調(diào)整率高于壽陽(yáng)，可以得到“高調(diào)整率源于高實(shí)施率”的結(jié)論，因?yàn)樵趯?shí)施過(guò)程中，這些類別的用地常被調(diào)整位置，究其原因，應(yīng)從地塊審批開(kāi)發(fā)說(shuō)起。 兩縣長(zhǎng)期以來(lái)城區(qū)全覆蓋控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱控規(guī)）缺位，僅局部地段進(jìn)行了編制，一般采取開(kāi)發(fā)那塊，那塊做修建性詳細(xì)規(guī)劃的方法。

3、規(guī)劃實(shí)施效果影響機(jī)制

劉易斯·芒福德曾說(shuō)：“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變”。雖然城市規(guī)劃的實(shí)施受到影響因素有很多，但歸根結(jié)底未能預(yù)料到的規(guī)劃期內(nèi)出現(xiàn)的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變動(dòng)以及相關(guān)制度變化才是導(dǎo)致規(guī)劃未能按照預(yù)期實(shí)施的根本原因。

3.1經(jīng)濟(jì)體制下的影響機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下，關(guān)于住房制度、戶籍制度、稅收制度都潛移默化地影響著城市規(guī)劃實(shí)施。

3.1.1住房制度改革

土地有償使用后，規(guī)劃與市場(chǎng)矛盾突出，原有規(guī)劃把工業(yè)、居住、公共設(shè)施等放在了市場(chǎng)看起來(lái)不合適的位置，規(guī)劃調(diào)整便順理成章。

3.1.2戶籍制度改革

戶籍制度改革打破了“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，大量農(nóng)村人口進(jìn)城享受優(yōu)質(zhì)的教育、文化、醫(yī)療等公共資源，原有規(guī)劃人口預(yù)測(cè)不準(zhǔn)也在情理之中。

3.1.3稅收制度改革

1994年實(shí)行“分稅制”改革后，小縣城水漲船高的地價(jià)引發(fā)了開(kāi)發(fā)地塊內(nèi)容積率、建筑高度不斷提高，小縣城特有的舒適、宜居、小尺度被破壞、扭曲。2013年8月1日，被稱為我國(guó)目前稅制改革“重頭戲”的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)正式推向全國(guó)，為小縣城企業(yè)減負(fù)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)提供了政策支持，城市產(chǎn)業(yè)和城市用地格局將發(fā)生怎樣的變化還難以預(yù)料。

3.2政治制度環(huán)境下的影響機(jī)制

我國(guó)行政體制屬典型的中央集權(quán)制，呈現(xiàn)中央集權(quán)多于地方分權(quán)，中央集權(quán)與地方分權(quán)并存和行政干預(yù)、監(jiān)督多于法律監(jiān)督的兩大特點(diǎn)。盡管近年國(guó)家針對(duì)各行業(yè)出臺(tái)了不少法律、法規(guī)，但仍不夠齊全，執(zhí)法程序不夠規(guī)范，強(qiáng)大的行政干預(yù)淡化了人們執(zhí)法、依法的觀念。

4、結(jié)論

規(guī)劃師需要理性應(yīng)對(duì)各種制度改革對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的影響，將規(guī)劃、策劃、政策有機(jī)結(jié)合，迎接新的挑戰(zhàn)！

參考文獻(xiàn)：

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《城市規(guī)劃》2003.12李江云 對(duì)北京中心區(qū)控規(guī)指標(biāo)調(diào)整程序的一些思考；

《城市規(guī)劃》2000.24孫施文 有關(guān)城市規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)研究；

《城市規(guī)劃》2010. 2汪昭兵 楊永春等 體制變遷下的蘭州城市總體規(guī)劃實(shí)施效果分析；

中國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā) 張曉陽(yáng) 規(guī)劃專家應(yīng)該有點(diǎn)行政素質(zhì)—來(lái)自一位縣級(jí)市主管規(guī)劃的副市長(zhǎng)的建議；

360百科 戶籍制度改革詞條。

作者簡(jiǎn)介：李俊英，女，1976年4月，大學(xué)本科，山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，主任工程師，注冊(cè)規(guī)劃師。