關(guān)于“城中村”改造問題的思考及措施分析

賴志標(biāo)

【摘要】城市規(guī)劃、建設(shè)與管理是一個(gè)密切關(guān)聯(lián)的完整系統(tǒng)，日益加快的城市化進(jìn)程，迫切要求城市規(guī)劃管理者加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)與管理指導(dǎo)，這是一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展與繁榮，必須正確處理城中村的規(guī)劃管理，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的、高品位的規(guī)劃來體現(xiàn)整個(gè)城市建設(shè)的高規(guī)格，進(jìn)而推進(jìn)城市化進(jìn)程向更高層次邁進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】城中村；規(guī)劃管理；思考

1 城中村產(chǎn)生的根源

城中村問題是我國(guó)城市化進(jìn)程中所獨(dú)有的一種現(xiàn)象，主要是我國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式所導(dǎo)致。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的用地不斷擴(kuò)展，原來的一些村莊被納入城市范圍，但其土地仍保有其原有集體屬性。這些村莊雖位于城市之中，但其建設(shè)管理方法仍延續(xù)原有農(nóng)村宅基地管理模式，即由村集體進(jìn)行宅基地分配，村民在其上自行進(jìn)行建設(shè)。由于建設(shè)管理及建設(shè)方式仍延續(xù)原有農(nóng)村的習(xí)慣，與周邊的城市環(huán)境格格不入，村民仍沿襲原有的鄉(xiāng)土、親緣和地緣關(guān)系。脫胎于農(nóng)民的城中村非農(nóng)化群體，比較其他社會(huì)群體而言，這一群體對(duì)社會(huì)保障有著更為獨(dú)特而強(qiáng)烈的需求。隨著耕地的全部被征用，城中村民被迫突然地進(jìn)入了城市生活，但就適應(yīng)城市生活的技能而言，這些人普遍一無技術(shù)、二無文化、三無任何其他優(yōu)勢(shì)，是一個(gè)注定要在城市中被邊緣化的社會(huì)群體。

2 充分把握“城中村”改革改造的重要意義

2.1有利于拓展城市空間，優(yōu)化資源配置

“城中村”土地利用率低，通過改造，有利于優(yōu)化土地資源配置，為城市發(fā)展騰出新的空間。

2.2有利于改變城市面貌，提升城市品位

“城中村”布局雜亂，建設(shè)無序，形式土而單調(diào)。通過改造可重塑形象，提高城市品位和競(jìng)爭(zhēng)力。

2.3有利于改善生活環(huán)境，提高居民素質(zhì)

“城中村”相對(duì)封閉，基本保持農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式，觀念陳舊，管理滯后，環(huán)境臟亂差，通過改造，促其向現(xiàn)代城市方式轉(zhuǎn)變，居住環(huán)境、思想觀念、行為方式、整體素質(zhì)得到提高。

2.4有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城市化進(jìn)程

伴隨著城市外延式擴(kuò)張的深入，內(nèi)涵式城市化被提到議事日程，對(duì)人居環(huán)境及人口素質(zhì)水平較低的“城中村”改造成為推進(jìn)城市化的重要環(huán)節(jié)，加快“城中村”的城市化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、真正實(shí)現(xiàn)城市一元發(fā)展的關(guān)鍵，與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化和城市現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)，有利于“城中村”村民真正融入城市，享受城市化的美好生活。

3 當(dāng)前城中村改造引發(fā)的社會(huì)問題

分析，我國(guó)城中村改造引發(fā)的社會(huì)問題主要可以概括為以下幾個(gè)方面：

3.1缺乏對(duì)城市整體的規(guī)劃

城中村改造經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏對(duì)城市整體的規(guī)劃，開發(fā)商開發(fā)用地及居民住宅用地調(diào)節(jié)失衡。由于城市化初期的開發(fā)大多為開發(fā)商開發(fā)用地，導(dǎo)致重新建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)大，土地利用效率十分低下，留給農(nóng)民的土地越來越少，非法占地和亂堆濫建等現(xiàn)象也屢禁不絕。這種只看重局部和短期利益而不著眼于長(zhǎng)期持續(xù)性發(fā)展的過度開發(fā)將導(dǎo)致區(qū)域土地結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，土地資源的浪費(fèi)也必不可免。

同時(shí)，用地的不科學(xué)也直接導(dǎo)致村內(nèi)的建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，城市建設(shè)秩序混亂。居民住宅區(qū)建設(shè)品質(zhì)低劣，容積率過高，采光通風(fēng)條件也相當(dāng)惡劣。

3.2村莊建設(shè)水準(zhǔn)低下，配套設(shè)施嚴(yán)重短缺

村莊的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展速度未能與建筑建設(shè)取得同步提高，雖然在村莊建設(shè)中，現(xiàn)代居民住宅比例尚高，但與之相配的公建服務(wù)、市政設(shè)施、公共綠地等卻明顯不足，城市化建設(shè)也只見表面高樓不見實(shí)質(zhì)文化提升。有些地區(qū)甚至因“城中村”依舊執(zhí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制而無法被管理部門正式納入城市規(guī)劃管理。

3.3建筑密度大，居住環(huán)境差

城中村因位于城中，一些村子位置較好，房屋租賃有一定市場(chǎng)，村民為了增加出租面積，街道兩旁的樓都伸展出來，幾乎把露天的地方全部塞滿。由于房屋建筑密度高，采光通風(fēng)條件差，加之違法違章搭建與亂倒垃圾等臟亂現(xiàn)象突出，村容村貌一般都比較差，村民生活環(huán)境質(zhì)量差。

3.4消防隱患較多，治安形勢(shì)嚴(yán)峻

城中村內(nèi)街巷狹窄彎曲，城市規(guī)劃建設(shè)管理缺位，村莊建設(shè)無序發(fā)展，違章建筑不少，安全隱患較多。城中村外來人口集聚，缺乏管理，治安形勢(shì)嚴(yán)峻。

4 加強(qiáng)城中村改造規(guī)劃的對(duì)策

4.1堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)，積極推動(dòng)成熟項(xiàng)目

城中村改造必須堅(jiān)持符合城市規(guī)劃的要求，在整體合理維持和有序過渡現(xiàn)有廉租屋及低端都市加工業(yè)、服務(wù)業(yè)功能的基礎(chǔ)上，積極為城市支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供配套服務(wù)，在優(yōu)勢(shì)區(qū)位條件下積極發(fā)展商業(yè)辦公、信息服務(wù)、旅游服務(wù)等高附加值產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)村民和村集體經(jīng)濟(jì)通過與城市產(chǎn)業(yè)融合來實(shí)現(xiàn)發(fā)展，避免一味地要求高容積率，嚴(yán)格控制人口和住宅規(guī)模，完善市政和公共配套設(shè)施。

4.2“城中村”改造，必須與加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)相結(jié)合

撤村建居后，農(nóng)民變成了居民，成為城市社區(qū)的一員，要針對(duì)農(nóng)民變成市民這類人群的特點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務(wù)的功能。規(guī)劃設(shè)計(jì)中要著重考慮到開展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)等工作，從思想觀念、行為方式、社區(qū)管理方面徹底把“城中村”居民的傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進(jìn)現(xiàn)代城市文明社區(qū)，成為真正的城市人。

4.3“城中村”改造，必須實(shí)行政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的手段

“城中村”改造是推進(jìn)城市化的大事，也是城市化進(jìn)程中的一件難事。前期調(diào)研中既了解群眾思想工作的意識(shí)，又要考慮政策制定的深度和力度。

4.4發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用

城中村改造是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、城中村、開發(fā)商在市場(chǎng)作用下合力推進(jìn)。因此，政府必須明確自身的職能定位，有所為有所不為。堅(jiān)持政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的辦法，由政府統(tǒng)籌安排項(xiàng)目計(jì)劃，統(tǒng)一規(guī)劃審批改造片區(qū)，平衡征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，組織對(duì)土地進(jìn)行公開“招、拍、掛”；同時(shí)依靠市場(chǎng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)開發(fā)，通過市場(chǎng)運(yùn)作籌集建設(shè)資金，解決建設(shè)資金缺口問題。

4.5提高城中村改造規(guī)劃和建設(shè)方案的科學(xué)性

城中村與老城區(qū)一樣，人口密度高、人均收入低、人居環(huán)境差，“城中村”還有歷史遺留問題、經(jīng)濟(jì)利益問題、生活方式問題，因此改造起來難度較大。建議政府將城中村改造規(guī)劃與“十二五”規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃等相銜接，協(xié)調(diào)城市存盤土地的開發(fā)進(jìn)度，保障城中村改造有一個(gè)穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境。深入研究不同城中村的位置、特點(diǎn)和問題，針對(duì)不同片區(qū)、不同類型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對(duì)城中村進(jìn)行改造。

4.6加強(qiáng)對(duì)城中村建房的監(jiān)督和管理

目前，城中村內(nèi)違法違建戶較多，城中村的村（居）民在宅基地?fù)屔w、加蓋的現(xiàn)象較為突出，對(duì)違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問題，在具體工作上難以把握。如果賠償了，則違建、搶建之風(fēng)會(huì)越演越烈，也有違背政策之嫌；如不賠償拆遷工作便難以開展，甚至上訪。這就要求相關(guān)部門切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建房的監(jiān)督和管理，夯實(shí)管理工作責(zé)任，打消村（居）民套取拆遷補(bǔ)償資金的念頭，做到補(bǔ)償公平、群眾不受損失，同時(shí)也能為拆遷改造創(chuàng)造有利的條件。

結(jié)語：總而言之，合理的進(jìn)行城市規(guī)劃，改造城中村的用地規(guī)模，加強(qiáng)城市的管理制度。再加上政府的大力支持，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理的安置拆遷，規(guī)劃好城市中的土地用地規(guī)模和形式，提高城中村居民的素質(zhì)與技能，保障城中村居民的既得利益。城中村的問題一定會(huì)有所改善。

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