西藏山南地區(qū)重大動物疫病防控工作長效機制研究

王潤錦

摘要對2013～2014年度山南地區(qū)2起重大動物疫情進行了分析，指出養(yǎng)殖條件、環(huán)境變化、產品流通和基礎工作是造成山南地區(qū)動物疫情的主要因素。在此基礎上提出提高山南地區(qū)重大動物疫病防控工作的對策，即通過建立健全目標責任管理機制、法律保障機制、公共服務保障機制、公共財政保障機制、防控應急管理機制和全年免疫工作機制，達到確保區(qū)域性重大動物疫病得到有效控制。

關鍵詞西藏山南地區(qū)；重大動物疫病防控；對策

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）31-294-03

動物疫病防控工作事關畜牧業(yè)的健康發(fā)展，事關畜產品質量安全，事關社會公共衛(wèi)生安全。如何構建動物疫病防控長效機制，有效控制重大動物疫病的流行與發(fā)生，實現(xiàn)山南地區(qū)畜牧業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，是擺在全地區(qū)農牧工作者面前的一項重大課題。

1山南地區(qū)重大動物疫情概況

2013年以來，山南地區(qū)先后發(fā)生了2起重大動物疫情，經(jīng)過各級人民政府相關部門的共同努力，這2起疫情得到了有效控制。但是，疫情卻造成了該地區(qū)畜禽及其產品流通受阻，生產投入成本增加，整個地區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產受到了極大影響和阻滯，涉疫養(yǎng)殖戶蒙受嚴重的經(jīng)濟損失。基層的干部群眾總結說：“一旦發(fā)生重大動物疫病，就要撲殺牲畜，老百姓十分心疼，政府十分頭疼，干部十分辛苦”。

通過認真分析總結這2起重大動物疫情處置的過程，以及根據(jù)流行病學調查的結果分析，可以總結出以下4個特點：一是從疫情的來源屬性上看，山南地區(qū)發(fā)生的疫情基本可以定性為輸入性疫情。二是從疫情的地域分布上看，疫病的傳播具有“順風順水”的特性，山南地區(qū)發(fā)生疫情的區(qū)域基本上都集中在雅江流域。三是從發(fā)生疫情的時間上看，疫病發(fā)生與氣候的變化密切相關。山南地區(qū)發(fā)生的疫情主要集中在氣候冷暖交替的5月和10月，氣候聚變會使得動物機體抵抗力下降，同時也可能使?jié)撛诘牟≡⑸飶吞K。四是發(fā)生疫情的類型上看，山南地區(qū)牲畜口蹄疫流行趨勢逐漸以A型口蹄疫為主。

2山南地區(qū)動物疫情原因分析

疫情的發(fā)生與養(yǎng)殖條件、環(huán)境變化、畜禽及其產品流通、基礎免疫工作等因素密切相關，具有一定的復雜性和不確定性。

2.1部分養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖方式落后是疫病多發(fā)的客觀基礎

在國家惠農惠牧政策的激勵下，在牛羊肉市場行情持續(xù)高漲的刺激下，山南地區(qū)畜牧業(yè)養(yǎng)殖迅猛蓬勃發(fā)展。廣大農牧民紛紛組建養(yǎng)殖專業(yè)合作社及投資建設規(guī)模養(yǎng)殖場。僅乃東縣，2014年前三季度就新增的養(yǎng)殖專業(yè)合作社30家。然而，不可忽視的是，部分養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖方式落后，存在著“重發(fā)展、輕防疫”的觀念，用過去散養(yǎng)的思維來進行規(guī)模化養(yǎng)殖。有的在建設規(guī)?；B(yǎng)殖場方面經(jīng)驗不足，管理不到位；有的不考慮防疫條件，盲目在人口密集區(qū)、公路要道、重要水源地邊建設規(guī)模養(yǎng)殖；有的不考慮引種風險，盲目引種，所以也導致了疫病的多發(fā)。還有部分新建的養(yǎng)殖場，飼養(yǎng)環(huán)境及衛(wèi)生條件差、飼養(yǎng)營養(yǎng)水平低、管理粗放，為病原微生物的孳生繁衍提供了適宜的條件。從內地的經(jīng)驗來看，從散養(yǎng)過渡到規(guī)模養(yǎng)殖的過程，是各種疫病高發(fā)的時期。

應該肯定的是，山南地區(qū)的畜牧養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，既滿足了消費者對畜產品消費的需求，也給廣大農牧民帶來了現(xiàn)金收入。在快速發(fā)展的同時，個別縣伴隨著疫情發(fā)生，從客觀上來講也是難免的。必須正確認識疫情，正確把握發(fā)展養(yǎng)殖和疫病發(fā)生的關系，不因盲目發(fā)展而忽視疫情，不因疫情頻發(fā)而喪失發(fā)展信心。相反，要有堅定發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的信心，堅持走規(guī)模化養(yǎng)殖、標準化生產、產業(yè)化經(jīng)營的道路，發(fā)揮高原優(yōu)勢，打造高原特色的畜牧產業(yè)。

2.2畜禽及產品其流通頻繁是疫病多發(fā)的重要因素

山南地區(qū)毗鄰拉薩、日喀則、林芝等地市，而且還與印度、不丹接壤，邊境線長，加之山南地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，基礎設施的不斷完善，交通樞紐的優(yōu)勢已經(jīng)顯現(xiàn)。山南地區(qū)，尤其是貢嘎、扎囊、乃東等沿江縣是全地區(qū)，乃至整個自治區(qū)畜禽及其產品南來北往、東西交流的重要通道。畜產品流通的日趨活躍，自然也給疫病的傳入創(chuàng)造了機會，極大增加了山南地區(qū)發(fā)生輸入性疫情的風險。再加上，山南地區(qū)目前動物檢疫體系不完善，機場、主要公路以及縣鄉(xiāng)動物檢疫點沒有真正建立，活畜禽調運監(jiān)管缺失，檢疫、堵疫職能沒有發(fā)揮好，無法將潛在流通環(huán)節(jié)中的疫病隱患消除。開放的門戶，加上堵住疫病的“防火墻”沒有建立健全，勢必會造成輸入性疫病的長驅直入。與此同時，山南地區(qū)的活畜禽交易市場也存在著不規(guī)范的行為，牛羊屠宰沒有實行定點屠宰，從外調進的活畜禽也成為輸入疫情潛在風險。

2.3免疫工作存在的漏洞是疫病多發(fā)的主觀原因

免疫工作質量的高低，直接影響著疫病的發(fā)生。西藏特殊的地理位置、氣候環(huán)境、民風民俗，使得山南廣大農牧區(qū)的重大動物免疫工作更加特殊和艱難。一是從防疫員隊伍因素來看，當前山南地區(qū)共有村級防疫員871人，其中根據(jù)《關于完善村級動物防疫員制度 規(guī)范村級動物防疫員服務的通知》（藏財農字〔2009〕58號）核定人員554人，聘用317人。高中、中專以上學歷的防疫員僅占0.08%，50歲以上的防疫員占32.8%。防疫員知識水平低，年齡老化，隊伍青黃不接的現(xiàn)實狀況，在開展防疫工作時，工作不主動，不注重疫苗保存，不按免疫程序操作，甚至出現(xiàn)“打飛針”和“漏免”的現(xiàn)象。部分基層防疫員這種“只求數(shù)量，不求質量，只求過關，不求效果”的做法，是免疫效果不佳的一個重要原因。二是從免疫的機制來分析，現(xiàn)行的春秋兩季集中防疫的工作機制，已經(jīng)與實際情況有很大的偏差。西藏牧區(qū)地廣人稀，在實際免疫的過程中，很難做到集中免疫。畜牧養(yǎng)殖的管理和生產是隨著政策和市場行情的變化而變化，出欄、補欄，新生仔畜、淘汰老畜，一年四季周而復始。春秋集中免疫，就很難保證在集中免疫之后或之間，新出生和新補欄的牲畜得到及時有效的免疫。三是從疫苗運輸冷鏈體系上分析，山南地區(qū)疫苗運輸?shù)睦滏滙w系沒有建立，縣缺冷庫、鄉(xiāng)缺冰柜，即使疫苗冷藏包也沒有做到防疫員人手一個，導致了疫苗在運輸途中就可能出現(xiàn)失效的現(xiàn)象。疫苗從自治區(qū)到地區(qū)，再從地區(qū)到縣、鄉(xiāng)的過程雖然全程都是冷鏈運輸，但是從鄉(xiāng)村到牧場、到戶的過程，就難以保障全程冷鏈運輸。所以，部分地方就出現(xiàn)了注射疫苗后免疫效果依然不佳的現(xiàn)象。

2.4動物防疫體系不健全是疫病多發(fā)的內在因素

建立健全動物防疫體系建設，是《動物防疫法》以及《國家重大動物疫病預防控制中長期規(guī)劃》明確提出的要求。山南地區(qū)按照國家農業(yè)部的有關要求，積極落實獸醫(yī)體制改革，努力提高基層防疫員待遇，取得了一定的成效。但是與國家的要求相比，與內地獸醫(yī)體制改革的力度相比，與當前畜牧業(yè)蓬勃發(fā)展的需要相比，山南地區(qū)動物防疫體系依然存在著很多不健全，不完善的地方。一是動物疫病預防監(jiān)測檢測體系不健全。目前，山南地區(qū)以及12個縣，對口蹄疫、禽流感等重大動物疫病都不具備動物疫病的實驗室檢測能力，也無法進行免疫抗體監(jiān)測，獸醫(yī)實驗室診斷水平極其落后。二是動物衛(wèi)生監(jiān)督體系不健全。目前，山南地區(qū)動植物衛(wèi)生監(jiān)督所僅有8名編制，地區(qū)所轄的12個縣沒有獨立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，沒有專項工作經(jīng)費，不具備行政執(zhí)法、行政訴訟和行政賠償?shù)闹黧w資格，難以有效實施動物衛(wèi)生屬地化監(jiān)管。三是突發(fā)重大動物疫病的應急處置體系不健全。重大動物疫病發(fā)生的一個顯著特點就是具有突發(fā)性，這就要求要做到未雨綢繆，沉著應對，科學處置。然而，山南地區(qū)地、縣兩級還沒有建立很完備的應急處置體系，現(xiàn)有的緊急防疫疫苗、防護物資、消毒藥品儲備不足，應急隊伍人手不夠，應急培訓和演練幾乎沒有開展。尤其是縣級人民政府，在應對突發(fā)重大動物疫情時候，應急處置能力明顯不足。

綜上所述，在養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，畜禽及其產品流通日益活躍的背景下，在養(yǎng)殖方式落后，基礎免疫密度不夠，免疫抗體水平不高的情況下，在動物防疫體系不健全的現(xiàn)行體制下，動物疫病的發(fā)生是在所難免的。首先，周邊地區(qū)疫情形勢復雜，對該地區(qū)威脅很大。其次，該地區(qū)發(fā)生過疫情的地方，病毒將長期潛伏，不會隨著疫區(qū)的解封而消亡；再次，口蹄疫、禽流感等病毒極易發(fā)生變異。由于養(yǎng)殖環(huán)境的改變，使病原微生物的變異愈演愈烈，大量新的變異毒株和血清型不斷出現(xiàn)。由此，從可能發(fā)生疫情的時間上預測，未來一個時期，尤其是每年氣溫由冷轉暖的4～5月份，和氣溫由暖轉冷的9～10月份，是重大動物疫情高發(fā)、多發(fā)時期。從可能發(fā)生疫情的種類上預測，口蹄疫疫情風險最大，特別是沿江縣是重點風險區(qū)域。

3山南地區(qū)重大動物疫病防控工作對策

要遏制該地區(qū)重大動物疫病多發(fā)、高發(fā)的趨勢，就必須構建該地區(qū)重大動物防控工作長效機制，建立健全動物防疫體系，使動物防疫工作納入規(guī)范化、常態(tài)化、法制化、制度化的軌道。

3.1加強組織領導，建立健全目標責任管理機制

動物疫病防控工作涉及面廣，社會性強，必須加強組織領導，建立健全目標責任管理長效機制，并且要建立“過程與結果并重”的考核機制，既看是否發(fā)生了重大動物疫情，又看其措施是否到位?？h級人民政府應當將動物防疫納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃中，制定并組織實施動物疫病防治規(guī)劃，建立完善動物防疫體系，實行目標管理責任制，依法承擔動物防疫工作的領導責任。政府間要層層簽訂動物防疫責任狀，在組織、經(jīng)費、機構、隊伍等方面細化責任目標，并實行責任追究制。獸醫(yī)行政主管部門應當負責把政府制定的防疫責任目標分解落實到基層，把各項防控措施落實到位，制定動物防疫工作實施方案和考核辦法，對防疫工作的關鍵環(huán)節(jié)進行量化，層層簽訂責任狀。由此自上而下形成一套比較完整的動物防疫目標責任管理體系，形成政府統(tǒng)一領導，部門組織實施的動物防疫工作責任目標管理機制。對養(yǎng)殖場（戶）而言，同樣應納入目標責任管理體系，規(guī)模飼養(yǎng)場應完善防疫目標管理責任制，承擔防疫主體責任，依法落實各項防疫措施，并接受監(jiān)督檢查；散養(yǎng)戶應依法接受、配合獸醫(yī)行政主管部門實施強制免疫工作[1]。

3.2加強法制建設，建立健全法律法規(guī)保障機制

十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略決定，對于畜牧獸醫(yī)部門來講，就是要全面貫徹加強獸醫(yī)法制建設，提高依法行政、嚴格執(zhí)法水平，做到依法治疫、科學防疫。落實好《動物防疫法》、《畜牧法》、《草原法》等畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)，就是畜牧獸醫(yī)部門貫徹依法治國的具體行動。同時，還要研究制定各類防疫技術規(guī)范，進一步完善各項相關技術標準，健全各項防疫規(guī)程和制度，與法律法規(guī)配套，提高法律法規(guī)的可操作性、強制性和約束力。只有發(fā)揮好法治的保駕護航作用，才能促進動物防疫工作走上法治化、正規(guī)化和科學化的軌道。

3.3加強基層建設，建立健全公共服務保障機制

動物防疫工作的落腳點在基層，而現(xiàn)實中基層最薄弱，困難最多，因此要把建立動物防疫保障體系的重點放在基層。第一，要著力深化縣鄉(xiāng)動物防疫管理體制的改革，建立健全動物疫病防控公共服務體系，配備公益性服務人員，把其編制經(jīng)費落實到位，并明確其依法開展強制免疫、檢疫、監(jiān)管等公益性職能。第二，要建設好村級防疫員隊伍。要把現(xiàn)有政策用足，用到位。要根據(jù)工作量，增加核定村級防疫員的數(shù)量和勞務報酬，逐步解決其“三險一金”，解決村級防疫員的后顧之憂。第三，要加強隊伍的培訓。要采取多種形式對基層隊伍開展防疫法律法規(guī)、強制免疫技術、疫情監(jiān)測技術、疫情報告規(guī)定等培訓，學習、掌握免疫操作規(guī)程，規(guī)范防疫行為，使基層隊伍的整體素質進一步提高[2]。第四，要關心基層防疫人員，穩(wěn)定基層隊伍。對長期服務基層的動物防疫人員，應在聘用及職稱評定、晉升等方面予以政策傾斜。

3.4加強投入力度，建立健全公共財政保障機制

動物防疫是一項社會公益性事業(yè)，要建立以政府投入為主的公共財政保障體系，對重大動物疫病的免疫、監(jiān)測、撲殺、消毒等工作設立專項經(jīng)費，將防疫基礎設施建設、突發(fā)事件應急處置、防疫監(jiān)督工作經(jīng)費等全額納入預算，并逐年增加。要集中人力、物力和財力，大力推進無規(guī)定動物疫病區(qū)和生物安全隔離區(qū)建設，有計劃、有步驟、有重點地控制、凈化和撲滅動物疫病。養(yǎng)殖、屠宰、加工等企業(yè)要按照《動物防疫法》和《動物檢疫管理辦法》的規(guī)定，根據(jù)本企業(yè)防疫工作的實際需要，加大防疫條件和設施建設等方面的投入，做好防疫工作，并接受監(jiān)督檢查，承擔相應責任和義務。

3.5加強應急管理，建立健全防控應急管理機制

由于動物疫病具有突發(fā)性和復雜性，要及時、迅速、高效處理動物疫情，就必須加強應急管理，實行應急工作常態(tài)化，建立有效的應急管理體系[3]。一是要不斷完善應急預案，形成預案體系，在總的預案框架下，制定多項二級預案，并根據(jù)形勢發(fā)展不斷完善。二是要組建一支訓練有素、業(yè)務精通、裝備優(yōu)良的應急隊伍，能夠快速反應，招之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝。三是要開展經(jīng)常性的培訓和演練，不斷提高隊伍的應急能力和技術水平。四是要完善多項應急制度，包括應急物資貯備制度、疫情預警預報制度、重點部位監(jiān)管責任制度等，并認真貫徹落實。

3.6加強免疫工作，建立健全常年免疫工作機制

要按照“政府保免疫密度、業(yè)務部門保免疫質量”的工作要求，樹立“常年防疫、常抓不懈”的防疫理念，實行“春秋集中免疫，月月定時補針，定期監(jiān)測抗體”的防疫措施，建立完善“月月定時補針、巡回補針、補欄申報補針”三項免疫補針制度，確保高致病性禽流感、口蹄疫等6種重大動物疫病“應免盡免，不留空檔”。通過防疫理念的創(chuàng)新，努力實現(xiàn)重大動物疫病防控由短期被動應急向長期可控的機制轉變，確保區(qū)域性重大動物疫病的有效控制。

4動物防疫工作的建議

4.1切實增強政府領導的防疫意識

動物防疫是政府行為，政府一把手是第一責任人，尤其是縣、鄉(xiāng)人民政府要把動物防疫工作擺上政府議事議程。按照國務院動物免疫工作“政府保密度，部門保質量”的要求，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應做到“行政首長負總責，分管領導具體抓，包片干部到現(xiàn)場，技術干部管操作”，切實落實“包片干部作為免疫密度保證人，技術干部作為免疫質量保證人”的責任。牛羊的免疫是一項技術性、社會性很強的工作，只有在基層單位強有力的組織和配合下，才能很好完成免疫工作任務。

4.2盡快建立強化免疫的制度

要真正達到“應免盡免”和免疫密度達到100%的要求，就必須在春季兩季集中免疫的基礎上，再進行一次強化免疫。特別是在貢嘎、扎囊、乃東等沿江疫情風險較高的區(qū)域，我們建議實施強化免疫，建立“常年免疫、常抓不懈”的工作機制。同時，盡快在我地區(qū)投資建設專門的免疫保定欄，切實使免疫工作不留死角，提高免疫抗體水平，有效阻擊疫情的發(fā)生，確保不發(fā)生區(qū)域性重大動物疫情，做到“有疫不流行、有病不成災”。

4.3依法設立縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構

依據(jù)《動物防疫法》第八條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府設立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依照本法規(guī)定，負責動物、動物產品的檢疫工作和其他有關動物防疫的監(jiān)督執(zhí)法工作”。根據(jù)《國務院關于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》國發(fā)（〔2005〕15號）和《西藏自治區(qū)人民政府關于加快推進獸醫(yī)管理體制改革的意見》（藏政發(fā)〔2010〕79號）要求，督促各縣盡快按照全區(qū)獸醫(yī)體制改革方案，切實建立健全符合國家要求的“獸醫(yī)行政管理”、“動物衛(wèi)生監(jiān)督”和“動物疫病預防控制”三類獸醫(yī)工作機構。同時，結合地區(qū)和各縣畜牧業(yè)養(yǎng)殖實際情況，增加地區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所人員編制，及時設立縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構，合理核定縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制，明確機構職責，將經(jīng)費納入本級財政預算，強化動物衛(wèi)生監(jiān)督工作屬地管理，切實發(fā)揮動物衛(wèi)生機構的檢疫、堵疫職能，保障畜牧業(yè)經(jīng)濟有序、健康發(fā)展。

4.4盡快完善提高重大動物疫病撲殺補償標準

重大動物疫病處置過程中一個很關鍵的環(huán)節(jié)，就是要求快速果斷對疫區(qū)感染動物以及其同群易感動物予以撲殺。在具體實施過程中，由于現(xiàn)行的撲殺補償標準偏低，比如牛的撲殺標準為“牦牛犢每頭300元，2～4歲牦牛每頭600元，成年牦牛每頭1 500元；黃牛犢每頭100元，成年黃牛每頭700元，改良黃牛標準同牦?！?。農牧民往往對撲殺病畜十分抵觸，往往需要基層政府做大量的思想工作，才能順利完成撲殺。因此，建議參照有關省份的做法，對于因動物防疫工作造成牲畜死亡（含因注射疫苗造成的免疫副反應而死亡的牲畜），或者因疫情處置撲殺的牲畜，補償標準應該按照牲畜當年市場價格的一定比例執(zhí)行，除去國家補償?shù)馁Y金，剩余資金由自治區(qū)、地區(qū)、縣里共同承擔。另外，由于國家補償資金往往到位較慢，建議由發(fā)生疫情的縣人政府先墊付所有補償資金，以最大限度保障農牧民的切身利益，確保疫情處置快速果斷，有力有效。

安徽農業(yè)科學2015年

參考文獻

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[2] 邊扎，旺堆.淺析如何強化西藏動物疫病防疫宏觀管理[J].西藏科技，2008（7）：6-9.

[3] 牛家強，李德勝，索珍.西藏常見畜禽疫病的現(xiàn)狀及防制進展[J].畜禽業(yè)，2008（6）：40-43.