我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府職能研究

袁鐳

摘要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府職能進行了研究，闡述了政府參與土地流轉(zhuǎn)的原因，主要是市場失靈、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要、農(nóng)民能力有限需要政府參與。分析了政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用，分為引導作用、服務作用、監(jiān)督作用、組織作用。對于政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題也進行了詳細的分析，包括強行推動土地流轉(zhuǎn)、濫用職權(quán)、管理服務不到位、法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管缺位等問題。綜合前人的研究，認為解決這些問題的方法是政府加強宣傳引導作用，強化公共服務職能，構(gòu)建全面的土地流轉(zhuǎn)工作程序和制度，完善土地流轉(zhuǎn)價格評估和監(jiān)督機制。

關鍵詞土地流轉(zhuǎn)；政府；對策

中圖分類號S27文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）31-209-03

農(nóng)村土地是發(fā)展之基、民生之本，在農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化過程中，是否合理分配和利用農(nóng)村土地是關系到經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的全局性問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制曾經(jīng)在我國歷史過程中展現(xiàn)了積極的作用，然而由于社會的發(fā)展進步，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的邊際效用逐漸下降，以前相對來說較合理有效的制度規(guī)則逐漸顯露出它的一種內(nèi)在缺陷，這成為制約農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的重要原因。農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的一種新的實踐，其不僅能夠有效彌補家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的內(nèi)在缺陷，而且還是解決“三農(nóng)”問題的必然選擇。特殊的國情讓政府需要加入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中去，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效果直接受到政府行為的影響，健康有效的政府行為會讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)得到又好又快的開展，而不合理、不健康的政府行為就會影響或阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正常開展。就是在這樣的背景下，筆者梳理前人的研究成果，討論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府職能，以期為政府進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供有益借鑒。

1政府參與土地流轉(zhuǎn)的原因

市場不是萬能的，時常會出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，這時需要政府參與來糾正市場失靈。在進行土地流轉(zhuǎn)時，也不能僅僅依靠市場，政府是土地流轉(zhuǎn)過程中不可缺少的一份子。王振乾等[1]利用供需曲線對政府參與土地流轉(zhuǎn)中的行為進行實證分析，認為在土地流轉(zhuǎn)中，政府如果能夠參與其中，其所達到的社會效果是農(nóng)民自己進行土地流轉(zhuǎn)時無法達到的。但要達到這些效果，一個前提假設是：政府是社會利益的代言人。在這個前提下政府進入到土地流轉(zhuǎn)市場中，不僅可以增加整個社會的福利，同時可以使土地利用率得到提高。

張成玉[2]從中央政府和地方政府的角度分別分析政府參與土地流轉(zhuǎn)的原因，中央政府對土地流轉(zhuǎn)進行積極地引導為的是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和防止土地被撂荒；而地方政府為了促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，亦或是為了使當?shù)氐耐恋啬軌驅(qū)崿F(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，亦或是為了給相關的企業(yè)提供便利，亦或是為了給別的行業(yè)提供發(fā)展用的土地，積極地加入到土地流轉(zhuǎn)過程中[2]。趙建森[3]認為促進經(jīng)營規(guī)模的基礎就是要推動土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民躍躍欲試，但卻經(jīng)常是有心無力，有的甚至壓根不知道該從何做起，對于進行土地流轉(zhuǎn)顯得茫然無措。因此，僅僅依靠農(nóng)民來推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不現(xiàn)實，此時就需要政府發(fā)揮一個引導的作用，指導農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。

上述研究有從中央、地方的角度也有從農(nóng)民個人的角度對政府參與土地流轉(zhuǎn)的原因進行分析，少部分學者甚至運用實證的方法進行分析，這對于分析原因來說是一種比較新的方法，為以后的研究提供了借鑒。

2政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用

對于政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用，一直以來就是這方面研究的核心問題之一，學者們對于政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用可以歸納為以下幾點。

2.1政府在土地流轉(zhuǎn)中的引導作用治理理念提出后政府在對社會事務的治理上一般采用的是引導的方式，并不直接干涉，同樣在土地流轉(zhuǎn)著中政府會運用行政手段、經(jīng)濟手段對其進行引導，確保土地流轉(zhuǎn)積極健康的進行。梁瀚元[4]認為政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮著不可替代的作用，為了確保土地流轉(zhuǎn)的順利開展，政府會從下幾個方面對其進行引導：行政管理方面，例如政府制定地籍登記管理制度；法律方面，制定一系列的法律，如《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》；經(jīng)濟方面，運用價格杠桿、貸款、補貼等措施對農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)進行引導，上述措施有效地引導了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，使得農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性得到提高。高宏偉[5]認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要獲得生態(tài)效益和經(jīng)濟效益就必須有效的發(fā)揮政府的導向作用。農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)，既為了經(jīng)濟效益的增加，同時必須兼顧生態(tài)效益；政府需對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)量和方向進行指導，有效地將他們轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門或與農(nóng)業(yè)有關的其他部門[5]。

2.2政府在土地流轉(zhuǎn)中的服務作用政府的服務作用是一種非常重要的作用，它符合服務型政府的要求。在土地流轉(zhuǎn)中服務作用的發(fā)揮不僅有利于土地流轉(zhuǎn)的進行，也能夠獲得民眾對政府的支持。國內(nèi)學者提到得最多的就是政府的服務作用。李勇等[6]認為在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中政府應該為其他參與者提供資產(chǎn)評估，法律咨詢，科技支持，土地投資、融資、保險等服務。裴廈等[7]通過對重慶市江北區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展試驗區(qū)的抽樣調(diào)查認為政府在土地流轉(zhuǎn)中應該發(fā)揮如下作用：①宣傳與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關的信息。②構(gòu)建流轉(zhuǎn)交易平臺，一是提供土地流轉(zhuǎn)信息交流共享的平臺； 二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，能夠協(xié)助轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出雙方按照法律程序開展土地流轉(zhuǎn)。③招商引資通過政府出面統(tǒng)一招標公開競標來吸引他們的加入。

2.3政府對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督作用土地流轉(zhuǎn)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的一種新的實踐，還處在一種探索的階段，因而大部分專家學者認為監(jiān)督作用是政府在土地流轉(zhuǎn)中應該扮演的一個重要的角色。林亮景[8]認為地方政府是土地流轉(zhuǎn)過程中一個與農(nóng)民接觸最直接的一級政府，所以要發(fā)揮宣傳引導作用，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶傳統(tǒng)的土地經(jīng)營思想，使之對土地流轉(zhuǎn)有進一步的認識。同時要對土地流轉(zhuǎn)進行規(guī)范和監(jiān)督，這樣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才可以井然有序的開展，農(nóng)戶的利益也可以得到最大限度的維護。

2.4政府在土地流轉(zhuǎn)中的組織作用由于參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶眾多，程序也比較復雜，因而土地流轉(zhuǎn)需要政府有組織的進行，組織農(nóng)戶參與合同簽訂，組織土地流轉(zhuǎn)的投標和拍賣活動等。陳慧榮[9]認為地方政府可以把土地流轉(zhuǎn)的成效列為當年的施政目標，這樣可以有針對性，有組織的對土地流轉(zhuǎn)采取相關措施。黃延信[10]在對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況進行調(diào)查后認為，地方政府應成立組織服務機構(gòu)來專門負責土地流轉(zhuǎn)，集中力量引導農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。政府的組織作用得到充分發(fā)揮，土地流轉(zhuǎn)會更為有秩序、有效率。

3政府參與土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的問題政府參與土地流轉(zhuǎn)的時間并不長，各項事務都還不完善，因而其產(chǎn)生問題在情理之中，學者們在進行土地流轉(zhuǎn)的研究時或多或少都會發(fā)現(xiàn)問題。陳麗華[11]發(fā)現(xiàn)政府在推進土地流轉(zhuǎn)的過程中，主要是以行政而并非科學引導，強行推動土地流轉(zhuǎn)，往往忽視了農(nóng)民的利益和意愿。為了推進土地流轉(zhuǎn)的快速開展，直接由鄉(xiāng)村組織挑選土地經(jīng)營者、先行簽訂土地轉(zhuǎn)出合同，這樣做嚴重侵害了農(nóng)戶的權(quán)益。包宗順[12]認為土地承包經(jīng)營權(quán)的所有者和土地需求者是土地流轉(zhuǎn)的實際主體，但是有些地方政府濫用職權(quán)直接代替所有者成為供應土地的主體，采取行政方式干涉流轉(zhuǎn)市場的交易方式，盲目地擴大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，侵害農(nóng)戶利益。席景奇[13]研究認為政府在土地流轉(zhuǎn)中自行制定交易價格違背市場規(guī)律，導致其與實際價值不符。以上問題說明了政府在土地流轉(zhuǎn)中的越權(quán)現(xiàn)象，此類問題在政府管理中時有發(fā)生，是政府在管理土地流轉(zhuǎn)中比較容易出現(xiàn)的一個問題。

另一些學者從政府為土地流轉(zhuǎn)提供服務方面進行分析。謝周文[14]基于對福建省尤溪縣坂面鎮(zhèn)的調(diào)查研究，認為在土地流轉(zhuǎn)過程中存在流轉(zhuǎn)機制不健全的現(xiàn)象，對土地流轉(zhuǎn)的指導不清楚，服務不到位的現(xiàn)象；各部門的職責劃分不清，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管。其中特別是對合同管理不到位，農(nóng)民之間全憑口頭約定，導致糾紛事件時有發(fā)生，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理；無流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡服務平臺，土地流轉(zhuǎn)的相關政策和信息發(fā)送不及時，農(nóng)民無法及時地了解到相關的土地流轉(zhuǎn)信息和政策。這些是專家學者從實際的操作層面提出來的問題，各土地流轉(zhuǎn)地區(qū)產(chǎn)生的普遍問題，對參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶產(chǎn)生直接的影響。

在為土地流轉(zhuǎn)提供服務的同時政府也會提供一些優(yōu)惠政策，這看似有利于土地流轉(zhuǎn)的實施，但是如果操作不當就會出現(xiàn)反向效應。黃祥芳等[15]對地方政府的土地流轉(zhuǎn)補貼政策對不同農(nóng)戶類型的影響進行實證分析，認為政府制定的土地流轉(zhuǎn)補貼政策傾向于保護大規(guī)模經(jīng)營者，這樣很容易出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營者對小規(guī)模經(jīng)營者的“擠出效應” 。因為政府對其所要補貼的農(nóng)戶的規(guī)模標準要求過高時，規(guī)模較小的農(nóng)戶將難以形成適度規(guī)模經(jīng)營，其福利水平很難得到提高。

正是由于制度的不健全才導致上述問題的發(fā)生。劉紅沙[16]認為政府在土地流轉(zhuǎn)中存在以下缺點：一是缺少操作性強的政策法規(guī)，以至于土地流轉(zhuǎn)一般處在自發(fā)、分散狀態(tài)下；二是監(jiān)管存在缺位現(xiàn)象，那些對土地流轉(zhuǎn)擁有管理權(quán)限的部門，或多或少都存在著監(jiān)管不力，規(guī)范不清的情況，致使個別受讓方對土地進行侵略式的掠奪，農(nóng)民的利益無法得到保障；三是政府存在越位現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)應該遵循市場規(guī)律，由市場進行資源配置，這樣才能實現(xiàn)公平競爭，優(yōu)勝劣汰，土地流轉(zhuǎn)的運行才會健康有序。

4土地流轉(zhuǎn)過程中政府職能的優(yōu)化

對于政府在土地流轉(zhuǎn)中的職能優(yōu)化及對策研究，不少學者都給出了相關意見，完善的公共服務以及健全的制度是眾專家學者對于如何優(yōu)化政府在土地流轉(zhuǎn)中的職能的普遍看法。

4.1加強公共服務首先要加強對土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，將土地流轉(zhuǎn)的觀念植入農(nóng)戶的意識中，可以減少土地流轉(zhuǎn)的阻力。一些學者針對宣傳的意義以及宣傳的方法提出了自己的建議，唐浩等[17]認為宣傳《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是政府的一項非常重要的任務，這樣農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中能夠有法可依；努力宣傳基層政府為鼓勵農(nóng)戶進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策；進行試點典型引導，選定土地流轉(zhuǎn)的示范性試點。當然宣傳不能盲目進行，必須掌握一定的方法，這樣才能取得事半功倍的效果，也不會引起人們的抗拒情緒。梁瀚元[4]認為可以通過樹立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶典型，用真實的例子來調(diào)動對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)積極性，達到對土地流轉(zhuǎn)的宣傳作用。在提供公共服務方面還有一個比較重要的任務就是提供咨詢服務。其可以解答參與者的疑惑，為參與者提供專業(yè)的意見，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。蘭曉紅[18]認為要加強政府土地流轉(zhuǎn)的管理和服務工作，其中最重要的是組建一個土地流轉(zhuǎn)管理與服務組織，通過這個組織來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，并且為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)無償提供資料和免費的咨詢服務，同時為土地流轉(zhuǎn)雙方提供與合同簽訂有關的一系列服務。

4.2完善農(nóng)村社會保障機制沒有健全的保障，開展土地流轉(zhuǎn)就沒有動力，這就需要政府要完善土地流轉(zhuǎn)的保障制度，為土地流轉(zhuǎn)增加動力。郝麗霞[19]認為一是讓社會保障取代土地保障，構(gòu)建惠及所有公民的、能滿足公民最基本需要的最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障、農(nóng)村合作醫(yī)療和公共衛(wèi)生等制度；二是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的機制，讓失地農(nóng)戶在機制下能夠盡快的再就業(yè)。有些學者運用實證分析表明了保障措施對于土地流轉(zhuǎn)的重要性，趙光等[20]基于 2011 年中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查中社區(qū)及微觀個體兩方面的數(shù)據(jù)，采用實證分析研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與養(yǎng)老保險之間的聯(lián)系。分析得出來的結(jié)果表明，采用新農(nóng)?；蚶限r(nóng)保以及對超過65歲的老人發(fā)放補助等養(yǎng)老保障政策的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率較高。李中[21]運用Logistic計量模型分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障之間的關系，在文中其以湖南省邵陽市為例開展研究，認為加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提高農(nóng)村勞動力知識水平，加大政府投入，完善農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保障體系建設等。

4.3健全土地流轉(zhuǎn)制度只有擁有健全的制度，政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用才會發(fā)揮的淋漓盡致，所以首先要建立完善的土地流轉(zhuǎn)工作制度和程序。包婷婷[22]認為土地流轉(zhuǎn)的服務組織必須履行的職責是根據(jù)與土地流轉(zhuǎn)相關的法律法規(guī)及規(guī)定，制定土地流轉(zhuǎn)資料的發(fā)布、合同簽訂、備案登記、檔案保管、流轉(zhuǎn)市場價格指導、經(jīng)營主體資格審查、咨詢服務等工作制度。其次要完善土地流轉(zhuǎn)價格評估機制，李瑋等[23]認為在價格問題上政府優(yōu)化自身職能需要做到以下幾點：一是級差地租的問題，因為土地肥力和位置的區(qū)別，絕不可以統(tǒng)一定價；二是讓獨立的第三方價格評估機構(gòu)參加土地的價格制定過程，讓第三方對價格進行評估；三是開展土地價格信息的收集與評估工作，畫出價格走勢圖，指導農(nóng)戶對土地價格進行定價。當然最主要的還必須要完善監(jiān)督機制，劉紅沙[16]認為要提升法律對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，逐漸的去完善法律監(jiān)管體系，對于法律中一些落后的以及相互矛盾的條文應該及時有效的進行修訂 ；采取措施努力規(guī)避土地流轉(zhuǎn)中的不公正的情況發(fā)生；構(gòu)建流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制；采取一切有力措施來保護耕地；嚴令禁止在流轉(zhuǎn)中改變土地用途。

5結(jié)語

我國土地流轉(zhuǎn)的模式是政府主導下的土地流轉(zhuǎn)，在我國土地流轉(zhuǎn)工作不斷取得進展的同時，理論界從政府的角度對土地流轉(zhuǎn)進行的研究越來越多，研究也不斷的深入，認識也逐漸由感性上升到理性，為我國土地流轉(zhuǎn)的實踐活動提出了很多富有建設性的意見。另一方面，這些研究也存在很多不足，具體表現(xiàn)在對土地流轉(zhuǎn)的原因進行分析時缺少實證分析，說服力不強。現(xiàn)階段對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題分析以及解決問題的措施都只是通過書面查找資料，而在實地考察的基礎上解決土地流轉(zhuǎn)過程中實際問題的較少，還沒有做到很好地與社會現(xiàn)實相結(jié)合，因此一些研究的實用性不強；對于政府職能的優(yōu)化沒有量化指標，無法衡量其績效。

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