秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法主體問題淺析

王珂

【摘要】生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護預防和救濟的重要手段，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法中存在環(huán)境行政執(zhí)法主體設置不科學，多頭領導，職責交叉；環(huán)境行政執(zhí)法主體缺乏有效監(jiān)督的問題。為解決上述問題，應當科學設置環(huán)境行政執(zhí)法主體，建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法主體——環(huán)山帶管理特區(qū)，加強對行政執(zhí)法主體的監(jiān)督。

【關鍵詞】秦嶺北麓；環(huán)境保護；行政執(zhí)法主體

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）03-081-02

秦嶺北麓具有豐富的白然資源和獨特的生物多樣性格局，其生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性和過渡性，且受人為影響較大。雖然陜西省和西安市政府均采取各種立法措施加大對該地區(qū)整治和監(jiān)管力度，但事實上這一地帶的生態(tài)環(huán)境保護狀況卻仍令人堪憂。美國法學家龐德認為：“法律的生命在于它的實行”。本文從秦嶺北麓環(huán)保行政執(zhí)法主體的視角，對秦嶺北麓環(huán)保執(zhí)法主體實施環(huán)保法律過程中產生的問題及其對策進行研究。

一、秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法主體設置

環(huán)境行政主體是指參加環(huán)境行政法律關系，依法擁有環(huán)境行政權，能以白己的名義行使行政職權，并能夠獨立地為自己行使行政職權行為產生的后果承擔相應法律責任的國家機關或者社會組織。根據(jù)西安市2013年10月1日施行的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例>的有關規(guī)定，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體系中行政執(zhí)法主體包括以下幾個方而：

（1）市人民政府：全而負責本行政區(qū)域內秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作；

（2）相關區(qū)縣人民政府負責本轄區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作；

（3）相關鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責本轄區(qū)內秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作；

（4）市級秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構負責組織實施《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》；

（5）相關區(qū)縣秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構（如2011年7月成立的西安市長安區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理委員會辦公室）；

（6）市政府和相關區(qū)縣政府的相關職能管理部門在其自身業(yè)務相關的范圍內對環(huán)境保護行使監(jiān)督管理權。

二、秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法主體職責不明

西安市在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護領域實施統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責相結合的原則，多部門、多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制。根據(jù)《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》的規(guī)定，西安市人民政府對負責本行政區(qū)域內秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理，相關區(qū)縣人民政府、相關鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對本轄區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理；市政府和相關區(qū)縣政府的土地、礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利行政主管部門按照資源要素分別對環(huán)境保護實施監(jiān)督和管理。這種環(huán)境行政執(zhí)法體制，在實踐中，由于涉及各部門利益，作為不同的執(zhí)法主體的各職能部門在執(zhí)法權上必然會發(fā)生各種沖突，往往造成環(huán)境行政執(zhí)法混亂。

此外，環(huán)境行政主管部門與其他相關環(huán)境行政執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權限和責任不明，造成各部門互相扯皮、爭權奪利、推卸責任的現(xiàn)象。

最后，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法監(jiān)管的對象是東西長達二、四百公里、縱深幾十公里的山區(qū)，以及散居在這里的十余萬農民和各種屬性的從業(yè)人口。過大的區(qū)域、過多的監(jiān)管對象、過長的戰(zhàn)線，加上山區(qū)交通、通訊的不便，給力量并不充足的監(jiān)管方帶來很高的工作難度。

三、科學設置環(huán)境行政執(zhí)法主體——建立秦嶺北麓管理區(qū)

在秦嶺北麓環(huán)境保護執(zhí)法中，應當統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體，把本應屬于環(huán)保主管部門而又分散于各職能部門的執(zhí)法權限盡量集中到環(huán)保主管部門。應當考慮設立直屬市政府的專門的、單一的、級別較高的“秦嶺北麓管理區(qū)”，它是專事秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護的市政府派出機構，能夠超然于眾多追逐經濟利益的各種行政管理機關及其職能部門之上，以統(tǒng)一行政，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管和經濟開發(fā)。

（一）設置秦嶺北麓管理區(qū)的意義

如前所析，管理上的條塊分割、各白為政是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護的難題之一。建立良好的環(huán)境管理體制是較好實施環(huán)境行政執(zhí)法的重要手段。

1可以改善監(jiān)管不力的狀況。秦嶺北麓生態(tài)環(huán)保工作由于產權不分、職責不清、利益分配不明，最終造成“公地悲劇”①。設立生態(tài)特區(qū)后，統(tǒng)一行政，責任明確，監(jiān)管漏洞更小，監(jiān)管銜接，協(xié)調更密切，消除監(jiān)管分力、阻力，增強監(jiān)管效力，以改善秦嶺北麓一帶在環(huán)保監(jiān)控、管理上因條塊分割、各白為政形成的監(jiān)管不力狀況。

2有利于提高經費使用效率。目前管理的多頭化導致經費的分散化，使有限的經費發(fā)揮的作用更為有限。從表而上看，目前很多地方行政部門都在參與秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)保。但事實上因為每一管理系統(tǒng)各有其主，各方而責任和經費的有限性及監(jiān)管的分散性，實際造成了經費的浪費。設立統(tǒng)一的管理特區(qū)，能有效防止這種情況的發(fā)生，專款專用，專事專管，可以集中財力和管理力量，更好的對秦嶺北麓的環(huán)保執(zhí)法進行監(jiān)管。

3有利于產業(yè)結構調整，增強經濟開發(fā)的科學性。秦嶺北麓地區(qū)必須進行產業(yè)結構調整，使產業(yè)趨于環(huán)保化，方能能從根本上解決該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護問題。然而，產業(yè)結構調整是一個復雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，并進行巨額的經費投入。只有由省政府設立特區(qū)進行專管，方能在經濟開發(fā)和產業(yè)結構調整中統(tǒng)籌安排、合理規(guī)劃、科學布局。管理機構因環(huán)保而設，生態(tài)保護是其主要職責和使命，政績考核亦以此為準繩，兼顧經濟、社會指標。如此，管理層在進行產業(yè)結構調整時，白然會優(yōu)先考慮環(huán)境效益，兼顧經濟效益，通過產業(yè)結構調整來實現(xiàn)地區(qū)經濟質的飛躍，集中精力、財力為本區(qū)經濟與自然環(huán)境的協(xié)調發(fā)展探索出一條“雙贏”的路徑。

（二）健全環(huán)境行政執(zhí)法主體管理體系的具體措施

1設立秦嶺北麓管理區(qū)。秦嶺北麓山線里外各二四十公里的區(qū)域劃其歸屬。山外界線中西段宜以環(huán)山公路為北界，東段以近山公路為北界；山內宜包括林場、景區(qū)、礦區(qū)、園區(qū)、旅游區(qū)、綠色走廊和蓄水工程在內的淺山區(qū)范圍均劃分為秦嶺北麓管理區(qū)的管理范圍。管理區(qū)直接歸屬市政府管轄，行政級別建制定為縣級。

2.秦嶺北麓環(huán)保行政執(zhí)法部門實行垂直領導體制，即下級機構由上一級環(huán)境行政執(zhí)法機構直接管理，從而避免縣級環(huán)保執(zhí)法部門負責人由當?shù)匦姓I導任免的弊病，排除行政干預和地方保護主義影響。針對目前環(huán)保行政不作為以及行政執(zhí)法主體林立，執(zhí)法形不成合力的現(xiàn)狀，應健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制。按照秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)管理方式，理順部門職責分工，增強環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調性、整體性。縣級以上地方人民政府要加強環(huán)保機構建設，落實職能、編制和經費。各級環(huán)保部門要嚴格執(zhí)行各項環(huán)境監(jiān)管制度，責令嚴重污染單位限期治理和停產整治，負責召集有關部門專家和代表提出開發(fā)建設規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查意見。

3.明確中央和地方環(huán)保監(jiān)管職責。對環(huán)境問題實行全而、集中、統(tǒng)一的執(zhí)法是促進環(huán)境執(zhí)法的有效手段和方式，可提高環(huán)境執(zhí)法機構的規(guī)格和權威。每一級政府都要對環(huán)保承擔責任。秦嶺北麓生態(tài)管理區(qū)不是簡單的執(zhí)行國家環(huán)?？偩趾完兾魇〉沫h(huán)保的政策，它有自己獨立的管理事項和相應的責任。

4建立秦嶺北麓環(huán)保行政執(zhí)法責任制。孟德斯鴻說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。所以在建立秦嶺北麓管理區(qū)的同時，如何對其進行監(jiān)督，事關能否對秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境進行有效保護。環(huán)保行政執(zhí)法責任制作為一種行之有效的內部糾錯機制主要內容主要有以下幾個方而：首先，建立政務公開、行政執(zhí)法公示等制度；其次，落實行政處罰聽證制度、環(huán)境稽查制度、責任追究制度；最后，公民及社會監(jiān)督，《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》明確了公民以及社會的監(jiān)督權利，公民的監(jiān)督形式有很多，其中行政復議和行政訴訟即其中重要的手段。

注釋：

①1968年，英國學者哈?。?Hardin）在《科學》雜志上發(fā)表了一篇題為《公地的悲劇》的文章首次提出。公地作為一項資源或財產有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權，但沒有權利阻止其他人使用，而每一個人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。

參考文獻：

[1]龐德法理學（第1卷）[M].1959：353

[2]王書轉“一線兩帶”建設中秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展研究[D]陜西示范大學碩士學位論文，2006：12

[3]孟德斯鴻論法的精神[M].張雁深譯商務印書館，1961：154