淺析村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策關(guān)系

吳水柱

羅平縣規(guī)劃局

摘要：近年來，社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，村鎮(zhèn)改革的步伐不斷推進(jìn)，隨著“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”戰(zhàn)略的實(shí)施，對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理也提出更加嚴(yán)格的要求。通過調(diào)查研究表明，村鎮(zhèn)規(guī)劃的主要矛盾就是行政屬性和行政級別之間的差異，而其管理中面臨的問題包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村發(fā)展之間的權(quán)限和土地利用的矛盾等。本文主要針對現(xiàn)行城鄉(xiāng)管理中的現(xiàn)狀進(jìn)行簡要分析，并探討了村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的主要問題，希望對相關(guān)部分能提供一些積極意見。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)規(guī)劃；規(guī)劃管理；政策關(guān)系

隨著國家政策的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化逐步推進(jìn)落實(shí)，為此，在政策指導(dǎo)和實(shí)踐工作中，建立起相對完善的管理體系，以及關(guān)聯(lián)的法律制度，這些措施對城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理起到重要的作用。但是社會的進(jìn)步和制度自身的缺陷，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃管理越來越不適應(yīng)時代的要求，并出現(xiàn)一系列難以解決的問題，嚴(yán)重阻礙了村鎮(zhèn)發(fā)展的進(jìn)程，為此，對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行探討是非常有必要的。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

在我國，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要措施就是把城市和農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)一的管理，取消兩者之間的差別對待，進(jìn)行整體統(tǒng)籌。這種戰(zhàn)略方針與政府職能的要求和市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是一致的，并且它直接受市場導(dǎo)向和政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)，具體規(guī)章制度是，把可持續(xù)發(fā)展作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提供支持。但是該舉措造成城市和村鎮(zhèn)的沖突，主要表現(xiàn)在利益矛盾方面，致使城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象依舊嚴(yán)重[1]，雖然采取城市帶動農(nóng)村的發(fā)展舉措一定程度上背離了城鄉(xiāng)一體化的道路，可是村鎮(zhèn)是行政單位的底層，若僅是通過城鄉(xiāng)一體化的方法，很難維持其實(shí)際利益，對存在的問題也無法有效的解決。另一方面，就體制而言，村鎮(zhèn)規(guī)劃起到的作用是紐帶和傳接，它對各部分的利益關(guān)系進(jìn)行整合規(guī)劃，比如，市和城鎮(zhèn)、省和市的分離空間和重疊部分。值得注意的是，著重解決規(guī)劃管理的主體同各級別單位的矛盾，充分重視城市和農(nóng)村的作用，以此，才能更好的確保城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的進(jìn)行。

二、村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的問題

（一）城市農(nóng)村的發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的矛盾

在我國，城市農(nóng)村發(fā)展的導(dǎo)向，主要指的是在分離、重疊及領(lǐng)導(dǎo)的形態(tài)變化中，大部分都是由城市直接領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村完成的。所以城市帶動農(nóng)村和城鄉(xiāng)一體化的矛盾不言而喻，具體表現(xiàn)在兩方面，第一，一體化是城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，第二，一體化是城鄉(xiāng)發(fā)展的措施，而在實(shí)際操作中，卻是城市決定農(nóng)村[2]。

針對上述問題，究其根本原因是城市擴(kuò)張建設(shè)對村鎮(zhèn)規(guī)劃造成嚴(yán)重影響，城市進(jìn)行擴(kuò)建的理由是城鎮(zhèn)空間發(fā)展的需求和城市化方針的推進(jìn)。由于城市的主導(dǎo)地位，使得村鎮(zhèn)的管理設(shè)計(jì)都發(fā)生相應(yīng)的變化，一是功能的變化，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、服務(wù)區(qū)劃分；二是結(jié)構(gòu)的變化，如設(shè)施建設(shè)、工程拆遷。這些變化是由城鄉(xiāng)關(guān)系、村鎮(zhèn)化形態(tài)以及管理規(guī)劃的矛盾共同誘發(fā)的，現(xiàn)在實(shí)行的體制雖然考慮到這一問題，但是在實(shí)際執(zhí)行時，必須解決以上難題，才能夠保證管理的真實(shí)。

（二）土地利用管理對規(guī)劃的影響

廣義上，城市規(guī)劃屬于政府行為，狹義上也可以說它是社會運(yùn)動，因?yàn)槠鋮⑴c要素的不同和領(lǐng)域范圍的廣闊，然而不論哪種行為，城市規(guī)劃的載體只有土地，所謂規(guī)劃也不過是一種利用土地的手段方法。在這一層面上講，規(guī)劃管理的土地都是以用途功能為主要前提的，土地用途主要分為三種類型，分別是建設(shè)地、農(nóng)用地和沒被開發(fā)利用的土地[3]。然而在村鎮(zhèn)規(guī)劃中，涉及到最多的是農(nóng)用地，因此，制約土地利用在村鎮(zhèn)規(guī)劃中的因素也隨之而來。第一，因?yàn)檎咭笫菄?yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)建的土地?cái)?shù)量，并采取保護(hù)耕地面積的措施，對于土地性質(zhì)的改變，不過是村鎮(zhèn)自身的行為，這一要求很難實(shí)現(xiàn)。第二，根據(jù)規(guī)定，土地的審批，要經(jīng)過省市批準(zhǔn)，這就讓土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)存在很大的未知空間。第三，政府實(shí)際上掌握了土地的最終用途，忽視了技術(shù)操作和規(guī)劃要求，在村鎮(zhèn)而言依舊需要建立完善的制度和政策規(guī)定，才能使人們心服口服。

（三）具體規(guī)劃內(nèi)容的矛盾

城鄉(xiāng)規(guī)劃受到行政單位和整體建筑的限制，具有很強(qiáng)的從屬性，但是村鎮(zhèn)規(guī)劃也有自己的特性，這就要求根據(jù)建設(shè)中的實(shí)際情況，做到具體問題具體分析。其主要面臨的矛盾是在管理體系中缺乏可控制的自由空間[4]，造成村鎮(zhèn)規(guī)劃更加困難，表現(xiàn)在以下幾方面：第一，刨除純粹的農(nóng)村地域，村鎮(zhèn)也屬于城市中的個體，必須服從主體的設(shè)計(jì)要求。第二，村鎮(zhèn)規(guī)劃沒有按照實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃，而且在審批環(huán)節(jié)也存在諸多問題。第三，村鎮(zhèn)規(guī)劃服從上級部門指令，但是缺乏相應(yīng)的依據(jù)，政策和制度保障不到位，在理論上這種方法是可行的，具體操作卻困難頗多，導(dǎo)致許多項(xiàng)目的審批不合格，耽誤了建筑時間，甚至被放棄。第四，在村鎮(zhèn)規(guī)劃中，面對的大部分是無需變更的土地[5]，實(shí)際上也非農(nóng)業(yè)用地，這樣會出現(xiàn)兩種結(jié)果，一是難以通過村鎮(zhèn)規(guī)劃的規(guī)定，二是擅自實(shí)行建設(shè)。

（四）缺乏科學(xué)有效的措施

村鎮(zhèn)規(guī)劃并沒有直接管理的上級部分，使得在規(guī)劃功能方面無法發(fā)揮更大的作用。第一，現(xiàn)行的村鎮(zhèn)管理缺乏相互調(diào)節(jié)的部分，在職能方面出現(xiàn)許多重疊的部分。第二，各級管理機(jī)構(gòu)的組成作用各不相同，影響到功能的發(fā)揮。比如省級單位，在法規(guī)運(yùn)行時，由于缺乏空間實(shí)體，容易造成職能部分不足的情況，市和縣就全然不同，實(shí)體利益的作用下，制約了各部門之間的發(fā)展，最終威脅到整體的規(guī)劃管理。第三，村鎮(zhèn)規(guī)劃在制約其他機(jī)構(gòu)的行為時，自身的難以作為主體進(jìn)行管理，致使出現(xiàn)規(guī)劃管理混亂不堪，出現(xiàn)各種突發(fā)問題。第四，管理的功能作用是以于規(guī)劃實(shí)施為前提的，實(shí)際情況卻是，規(guī)劃工作的結(jié)束也意味著管理的終結(jié)，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督控制部分，這樣的管理發(fā)揮的作用并不大，若出現(xiàn)調(diào)整方案或者維護(hù)規(guī)劃的措施時，職能部門束手無策[6]，只能重新進(jìn)行修編。

結(jié)語：

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)合當(dāng)前的政策要求，對城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行了的研究分析，并從四個方面闡述了村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的主要問題，希望以此能引起相關(guān)單位的重視，以此不斷改善制度體系，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)管理取得進(jìn)一步的成效。

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