淺議土地規(guī)劃利用存在問題及對策

高彥平

【摘要】本文作者就對城市化進程中土地規(guī)劃利用相關(guān)問題進行了研究，探討了完善城市化進程中土地規(guī)劃利用的措施。

【關(guān)鍵詞】城市化；土地；規(guī)劃

1、城市化進程帶給土地規(guī)劃利用的問題

1.1 造成土地產(chǎn)權(quán)主體界定不明晰，利益和風(fēng)險主體缺位。長期以來，對于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體究竟應(yīng)該是誰，許多人不清楚。在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排中。事實上的產(chǎn)權(quán)主體并不是農(nóng)民或村集體，而是各級基層政府。有人把這樣的制度安排稱為“準(zhǔn)國家所有制”。既然現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排事實上賦予了基層政府以農(nóng)地處分權(quán)，基層政府就當(dāng)仁不讓地行使起農(nóng)民代理人的職能，按照自己的意愿處分土地，形成一種雖然不是出于農(nóng)民本意，但事實上存在的農(nóng)民和基層政府之間的委托-代理關(guān)系。政府是由若干個人組成的，其目標(biāo)是自身利益最大化，加上信息不對稱和監(jiān)督成本過高等原因，必然導(dǎo)致代理人在行使土地產(chǎn)權(quán)過程中機會主義尋租行為，損害了農(nóng)民的利益?；鶎诱谡鞯刂芯哂袎艛鄼?quán)力，農(nóng)民不能有效約束基層政府的征地權(quán)力，致使基層政府可以隨意地制定征地范圍、用途以及補償費發(fā)放方法等。

1.2 農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保護，土地產(chǎn)權(quán)糾紛不斷發(fā)生。依照國家現(xiàn)行法律規(guī)定。農(nóng)村土地實行農(nóng)民集體所有制，農(nóng)民“集體”享有土地處分權(quán)。但事實上法律并沒有規(guī)定村集體或農(nóng)民作為所有權(quán)者應(yīng)有的權(quán)利，農(nóng)地處分權(quán)實際掌握在基層政府手中。比如現(xiàn)行的土地征用法規(guī)定，村集體所有的土地不能夠直接賣給土地開發(fā)商或者其它用地單位，只能首先由國家買進，然后再由國家拍賣給土地開發(fā)商或者其它使用單位。在市場機制作用下。影響土地利用決策的各利益主體應(yīng)該包括政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、失地農(nóng)民和開發(fā)商等若干博弈方，但是，由于利益主體和收益主體不對稱，政府處于強勢地位，政府可以征用城郊農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性用地和經(jīng)營性用地，而農(nóng)民集體所有土地只能作為農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)民只能在土地上經(jīng)營農(nóng)林牧副漁。加之政府利益涉入太深，導(dǎo)致有些基層政府熱衷于以地生財，將土地收益視為“第二財政”，出現(xiàn)了許多侵害農(nóng)民權(quán)益的機會主義尋租行為。使得農(nóng)民無法享受到自有土地的價值增值。而廣大農(nóng)民對城郊土地的管理缺乏有效的參與機制，處于無法監(jiān)督、無力監(jiān)督的地位，利益訴求渠道不暢通。

1.3 城郊土地產(chǎn)權(quán)交易制度不完善，無法實現(xiàn)土地征用的公平、公正。農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的途徑有兩種：一是國家征用；二是通過土地產(chǎn)權(quán)市場進行市場化的交易。國家征用只用于“公共利益需要”領(lǐng)域；市場化的土地產(chǎn)權(quán)交易用于“非公共利益需要”領(lǐng)域。我國目前的現(xiàn)狀是，“非公共利益需要”領(lǐng)域的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)交易制度缺位，而城市化又必須進行。因此，基層政府只能是應(yīng)用現(xiàn)有國家征用制度，進行“非公共利益需要”領(lǐng)域的農(nóng)村集體土地征用。而“國家征用”的補償標(biāo)準(zhǔn)大大低于土地資源的真實價格，無法體現(xiàn)我國土地資源的稀缺性，因而進一步促使基層政府無序、超規(guī)模征用土地。一些以盈利為目的的土地開發(fā)利用項目也采取低價征用方式，一些地方隨意批租土地，有的甚至還實行減免地價或“零地價”招商引資的優(yōu)惠政策，損害了農(nóng)民利益。在這種情況下，基層政府作為一方利益主體與民爭利，農(nóng)村集體土地的級差收益被基層政府所壟斷，失地農(nóng)民無法通過土地權(quán)益參與工業(yè)化獲得致富的機會。所以，現(xiàn)行城郊土地產(chǎn)權(quán)交易制度和運行現(xiàn)狀無法實現(xiàn)土地征用的公平、公正。

2、完善城市化進程中土地規(guī)劃利用措施實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長

2.1 科學(xué)規(guī)劃與開發(fā)土地，保護耕地。我國在新修訂的“十一五”規(guī)劃中就對長三角和京津冀進行統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃。即使同一個區(qū)域，隨著時間的推移和條件的變化，也要重新修訂或設(shè)計同類規(guī)劃。要提高土地規(guī)劃的質(zhì)量和效率就要對規(guī)劃程序和方法進行總結(jié)，提煉出有代表性的模式，以減少規(guī)劃工作中的重復(fù)勞動，并增強規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)化。

2.2 控制人口增長，提高人口素質(zhì)。不斷增長的人口數(shù)量對于社會經(jīng)濟發(fā)展的影響和環(huán)境資源的需求將是持久的，新世紀(jì)中國能否獲得一個相對寬松的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)人口控制是一個關(guān)鍵的因素；嚴(yán)格控制人口的增長，可以說是我國實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略最基本的措施，因此“計劃生育”這項基本國策不能有任何松懈。同時要大力發(fā)展教育，不斷提高人口素質(zhì)，以增強開發(fā)利用土地資源的能力。嚴(yán)格控制人口增長，提高人口素質(zhì)，確保糧食安全將是解決世紀(jì)中國人口吃飯問題的關(guān)鍵。

2.3 完善土地產(chǎn)權(quán)制度，強化對耕地的保護。我國經(jīng)濟社會問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是土地問題，土地問題的核心是產(chǎn)權(quán)問題。保護耕地是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、糧食生產(chǎn)能力提高、實現(xiàn)經(jīng)濟和社會長期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而保護耕地，從根本上依賴于有效的土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置和安排。這種設(shè)置和安排要以國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)存在為前提，以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，建立起較為完善的土地產(chǎn)權(quán)體系。其中，國家擁有土地的發(fā)展權(quán)和管理權(quán)，按照農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)有的原則，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化，加強對耕地的保護。為此，要改革現(xiàn)行土地管理體制，鞏固完善城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理，強化縱向監(jiān)督機制。當(dāng)前，要進一步強化中央和省級政府的用地計劃調(diào)配權(quán)，確保國家宏觀調(diào)控措施落到實處。同時要強化土地執(zhí)法監(jiān)督機制，土地監(jiān)察體制改革要先行一步，要有步驟地試行市對市轄區(qū)、縣對鎮(zhèn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)及垂直管理體制。繼續(xù)探索和完善土地與司法的監(jiān)督機制和有效性。還要相應(yīng)完善對地方政府的激勵和考評機制，將農(nóng)地保護作為評價地方政府績效的重要指標(biāo)之一，從而有效地減少以犧牲農(nóng)地?fù)Q取地方經(jīng)濟增長的誘因。

2.4 改革土地利用制度，實現(xiàn)城郊土地價值的最大化。積極開展城市土地集約利用潛力的評價，查明城郊土地集約利用的總體程度。加強城郊土地利用規(guī)劃并使之與城市整體發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，合理調(diào)整土地用途和空間布局，提高土地利用集約度和多樣化、均勻化。城郊區(qū)域要不斷創(chuàng)新發(fā)展思路，著力發(fā)展與城區(qū)發(fā)展配套和為城市居民生活服務(wù)的城郊型經(jīng)濟。使城郊建設(shè)與城市中心區(qū)的空間發(fā)展有機地結(jié)合在一起，形成農(nóng)村一農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)一城市的市場鏈條和固農(nóng)、興商、強工的發(fā)展模式，使經(jīng)濟、社會和環(huán)境的組合效益達到最大。一是城郊型農(nóng)業(yè)要不斷優(yōu)化升級，打造城市“菜籃子、米袋子、后花園”?？芍匕l(fā)展特種養(yǎng)殖、無公害蔬菜、高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光休閑農(nóng)業(yè)等，培育蔬菜、花卉苗木、特種水產(chǎn)、林果、畜禽等種養(yǎng)基地。二是城郊型工業(yè)的發(fā)展，要依托開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)來進行，走循環(huán)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)集群之路。新建園區(qū)要注重產(chǎn)業(yè)定位，依托區(qū)域經(jīng)濟背景和核心資源優(yōu)勢進行前期策劃，立足已有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進城郊工業(yè)向“專、精、特、新”的方向發(fā)展。在嚴(yán)格遵守國家土地管理法律、法規(guī)的前提下，打破傳統(tǒng)開發(fā)思路和流程，變城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)田保護之間的固有矛盾為協(xié)作共贏，實現(xiàn)土地的二元性質(zhì)、多種用途共存以及人與自然、多種產(chǎn)業(yè)、多種城市功能的和諧共生。三是城郊型服務(wù)業(yè)發(fā)展要大力推進。充分利用交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的優(yōu)勢，引商興工，重點發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)、物流、餐飲、運輸、建筑、信息服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。

結(jié)束語

總之，隨著城市化進程的加快，城市發(fā)展對土地的需求將不斷增加。因此，合理、合法對土地資源進行規(guī)劃利用成為我國城市的可持續(xù)發(fā)展提供新的動力。

參考文獻：

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