農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題淺探

吉紅霞

【摘要】隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，特別是中共中央一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益前景看好的形式下，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的享有就尤為重要，以前隱藏在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的糾紛逐漸凸現(xiàn)出來，向人民法院起訴要求解決的案件逐年增多。作者結(jié)合實(shí)際對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題作了詳細(xì)分析，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；存在問題；糾紛處理；對(duì)策

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（中發(fā)〔2009〕1號(hào)）提出的"穩(wěn)步開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)"的要求，通過開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書等落實(shí)到戶，為健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度探索經(jīng)驗(yàn)。 筆者就當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記存在的問題、原因及其解決辦法進(jìn)行探討。

一：存在的問題

如何明確依據(jù)。是以二輪承包合同、證書為依據(jù)，還是以現(xiàn)有土地承包狀況為依據(jù)。

如何明確承包地面積。是以二輪承包面積確權(quán)登記還是按照實(shí)測(cè)面積確權(quán)登記。一是當(dāng)年分地時(shí)為保證農(nóng)戶承包地塊集中連片，將該集體經(jīng)濟(jì)組織全部耕地按照等級(jí)計(jì)量，等級(jí)高的土地以少頂多、等級(jí)低的土地以多頂少，造成實(shí)際耕種面積與賬證面積不符。二是實(shí)測(cè)后因承包戶"拱地頭"或"擴(kuò)邊"導(dǎo)致面積增加。

如何明確共有人。是以農(nóng)戶家庭人口登記，還是以參加承包的人口登記。一是承包戶內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)共有人發(fā)生變化。二是出嫁女（入贅男）、離婚女、大學(xué)生、公職人員、士兵等特殊群體的登記。

如何妥善解決歷史遺留問題。特別是二輪承包時(shí)有資格但沒有獲得承包地、現(xiàn)要求承包土地的，如何解決。

二：?jiǎn)栴}原因分析

1 政策本身原因

政策原因包括以下幾方面：一是我區(qū)有些地方第二輪土地承包時(shí)，只是簡(jiǎn)單地以續(xù)包方式采用在第一輪基礎(chǔ)上向二輪承包直接過渡，出現(xiàn)了農(nóng)戶承包土地的相對(duì)不公平；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間，第二輪土地承包辦法不統(tǒng)一。有的采用一輪基礎(chǔ)上直接延長(zhǎng)，有的采用"小調(diào)整"后延長(zhǎng)，而且對(duì)承包對(duì)象的人口截止期又不一致，導(dǎo)致個(gè)別對(duì)象的土地承包權(quán)得不到保障。

2 基層干部素質(zhì)原因

一些村干部對(duì)法律、法規(guī)、政策學(xué)習(xí)不多，理解不透，辦事、解決問題憑主觀意志，隨意性較大，過多地考慮眼前利益、自身利益。如偏親向友，土地調(diào)整時(shí)隨意性較大；村里的機(jī)動(dòng)地發(fā)包不民主，進(jìn)行暗箱操作；一些地方在"兩證"發(fā)放時(shí)由于工作不細(xì)，存在錯(cuò)發(fā)和他人代簽現(xiàn)象。少數(shù)鄉(xiāng)村由于辦公地點(diǎn)、人員變動(dòng)頻繁，土地承包檔案保管不當(dāng)、丟失、損毀現(xiàn)象嚴(yán)重，給土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作帶來一定的難度。

3 農(nóng)民自身原因

主要是農(nóng)民的法律、政策意識(shí)不強(qiáng)，表現(xiàn)在：一是合同觀念淡漠。隨意代簽承包合同、變更合同，土地流轉(zhuǎn)不簽訂合同。二是隨意放棄土地承包權(quán)。由于過去種地效益低，承包費(fèi)用高，農(nóng)民對(duì)土地并不重視，認(rèn)為承包土地是一種包袱。因此，第二輪土地承包時(shí)，放棄了部分土地承包權(quán)。但隨著中央惠農(nóng)政策的出臺(tái)，種地效益日益顯現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，農(nóng)業(yè)稅減免，糧食直補(bǔ)和種子補(bǔ)貼，那些放棄土地承包權(quán)的農(nóng)民又以多種理由索要土地。

三、完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策

1 健全我國農(nóng)村土地經(jīng)營管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作的指導(dǎo)

各相關(guān)管理部門要盡快建立健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)制和相關(guān)機(jī)構(gòu)，由基層農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)服務(wù)工作。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營土地管理機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷強(qiáng)化農(nóng)村經(jīng)營部門工作職能，建立職能明確、權(quán)責(zé)一致的農(nóng)經(jīng)行政管理體制，充分發(fā)揮農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法、行政管理和行政監(jiān)督的各項(xiàng)職能，從而不斷提升服務(wù)水平。

2 建立相關(guān)服務(wù)中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造有利條件

隨著我國科技文化的不斷提高，農(nóng)業(yè)技術(shù)也在很大程度上得到了提高。而相對(duì)的廣大農(nóng)戶的知識(shí)水平卻顯得越來越薄弱，在城市的工作機(jī)會(huì)變得越來越少。因此，為使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，政府部門必須促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并以此為平臺(tái)為廣大農(nóng)戶增加再就業(yè)的工作機(jī)會(huì)，同時(shí)，政府部門要加大對(duì)農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)技能的培訓(xùn)力度，必要時(shí)實(shí)行免費(fèi)的培訓(xùn)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民積極進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，與此同時(shí)，要建立專門的職位介紹的相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶就業(yè)提供及時(shí)的就業(yè)信息和合適的工作崗位。

3規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，確保土地流轉(zhuǎn)過程合法有序

相關(guān)部門要以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為工作重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的示范樣本，同時(shí)結(jié)合該地區(qū)的實(shí)際情況，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范性合同文本，并及時(shí)報(bào)發(fā)給包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案。與此同時(shí)，要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同以及相關(guān)資料歸檔并進(jìn)行妥善保管。此外，要建立土地流轉(zhuǎn)情況的登記冊(cè)，及時(shí)記載和反映管轄地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況，對(duì)已經(jīng)轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的土地要及時(shí)辦理相關(guān)備案登記手續(xù)，對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)讓或者互換方式流轉(zhuǎn)的土地要及時(shí)辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證變更手續(xù)，確保土地流轉(zhuǎn)過程的合法有序進(jìn)行。

4加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，不僅需要改革農(nóng)村土地制度，也需要完善農(nóng)民的社會(huì)保障制度。我國城鄉(xiāng)分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)尚未從根本破除，農(nóng)村沒有完善的社會(huì)保障體系。而我們也一再強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地不僅是單純意義上的生產(chǎn)資料，也是生活資料，擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。也就是農(nóng)民的社會(huì)保障基本還停留在土地保障階段，土地依舊是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，這就阻礙了承包土地向利潤(rùn)最大化方向流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在物權(quán)基礎(chǔ)上土地市場(chǎng)化進(jìn)程。所以我們必須加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。其實(shí)這不僅僅是完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的需要，也是在新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。

總之，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收，農(nóng)村穩(wěn)定的重要途徑。土地搞不活，農(nóng)民難致富。健全和完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，正確引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大局。在今后，我們還必須認(rèn)真調(diào)查研究總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，努力探索建立有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

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