淺析基本農(nóng)田保護規(guī)劃及意義

楊偉東

【摘要】我國人口多耕地少，耕地后備資源不足，維護國家糧食安全，保持社會穩(wěn)定，始終是我國面臨的大問題。本文進一步分析了基本農(nóng)田保護規(guī)劃及意義，以供同仁參考借鑒。

【關(guān)鍵詞】基本農(nóng)田；保護規(guī)劃；意義

一、基本農(nóng)田保護制度

通常來說，對基本農(nóng)田進行保護，最根本的出發(fā)點應(yīng)該是盡最大限度的保持耕地所具有的糧食生產(chǎn)能力。從這個角度出發(fā)，我國在對基本農(nóng)田進行保護的時候，便可以將其分解為兩個主要層面進行保護。一方面是基本農(nóng)田數(shù)量的保護，另一方則是基本農(nóng)田生產(chǎn)條件及質(zhì)量的保護。一直以來，對耕地進行保護的最根本目的及最基本的要求，就是期待通過對一定數(shù)量的耕地進行保護，能夠達到滿足人類生產(chǎn)生活中對農(nóng)作物總量的要求，從實踐的角度來看，這樣的保護要求可操作性比較強，更有利基本農(nóng)田保護工作的開展。在現(xiàn)實生活中，我們進行基本農(nóng)田保護的時候，一般都會把對基本農(nóng)田數(shù)量的保護作為重點，保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少，幾乎成了對基本農(nóng)田保護的宣傳標志。但是，不可忽視的是，自從人類社會發(fā)展到工業(yè)時代后，由于人類不恰當?shù)纳a(chǎn)和生活方式，耕地完全有可能在數(shù)量還能達標的情況下，質(zhì)量卻發(fā)生巨大的變化，且絕不是好的變化。現(xiàn)在我們常說的我國的基本農(nóng)田保護制度，應(yīng)該指的是以保護我國基本農(nóng)田為

核心目的，在此基礎(chǔ)上建立起來的所有與基本農(nóng)田及耕地保護相關(guān)的政策、法律法規(guī)，以及保護的具體方法、措施等正式制度、非正式制度，以及實施機制的總和。

二、 基本農(nóng)田保護規(guī)劃及意義

（1） 嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。強化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢，嚴格禁止擅自實施生態(tài)退耕，加強對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)，合理引導(dǎo)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。

（2）嚴格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補償制度。切實落實建設(shè)占用補充耕地法人責任制！按照建設(shè)占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省自治區(qū)直轄市補充耕地義務(wù)；支持有條件的地區(qū)在完成補充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補充耕地任務(wù)，確保耕地保護目標實現(xiàn)！對國家重大工程建設(shè)項目的補充耕地任務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準，通過實施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，積極推進土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。

（3）穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標準，參照農(nóng)用地分等定級成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實到地塊和農(nóng)戶，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級。嚴格落實基本農(nóng)田保護制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國務(wù)院批準，并按

照先補后占的原則，補劃數(shù)量"質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。

（4）提高園地利用效益。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢果產(chǎn)品基地，促進品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導(dǎo)新建園地向立地條件適宜的丘陵，臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強對中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益！嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設(shè)工程征占國家重點公益林、天然林自然保護區(qū)。森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。

（5）落實耕地保護和節(jié)約集約用地責任制。按照《綱要》確定目標和任務(wù)，明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護和節(jié)約集約用地責任，建立和完善耕地保護和節(jié)約集約用地責任考核體系，將實際耕地保有量"基本農(nóng)田保護面積"補充耕地面積和質(zhì)量"新增建設(shè)用地面積作為耕地保護責任和節(jié)約集約用地目標考核的重要內(nèi)容。建立土地利用規(guī)劃實施問責制，地方各級政府主要負責人要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護負總責。把嚴格保護耕地，節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關(guān)評價和考核辦法。

三、基本農(nóng)田保護規(guī)劃的完善

（1）嚴格的基本農(nóng)田用途轉(zhuǎn)變審批程序

為確保基本農(nóng)田確實不因城市化建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的需要而大量減少、破壞，甚至浪費。筆者建議，從基本農(nóng)田保護的長期性及用途轉(zhuǎn)變審批程序的嚴格性上來確保土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性。即只要沒有出現(xiàn)按法律規(guī)定應(yīng)該將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變用途的情況，就應(yīng)該一直視之為基本農(nóng)田，獨立于土地利用總體規(guī)劃之外，不隨土地利用總體規(guī)定的修改而調(diào)整。確因公共利益的需要，不得不將基本農(nóng)田用途進行轉(zhuǎn)變的情況下，一律提交國務(wù)院進行審批，由國務(wù)院根據(jù)具體的情況作出可以轉(zhuǎn)變或不得轉(zhuǎn)變的決定。這樣，基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變用途的審批權(quán)將全部集中到國務(wù)院手中，能夠有效防止地方政府及土地主管部門規(guī)避法律，利用土地利用總體規(guī)劃上的一些不足打擦邊球，甚至公然違背法律規(guī)定，破壞基本農(nóng)田的行為發(fā)生。如此一來，基本農(nóng)田的長期性及用途穩(wěn)定性都能夠得到有效的保障。

（2） 制定科學的基本農(nóng)田劃定標準

要對基本農(nóng)田進行分等定級，首先要通過一定的評價方法把基本農(nóng)田從耕地中分離出來。如此，劃定基本農(nóng)田的前提條件應(yīng)該是有一套科學合理的基本農(nóng)田等級評定標準。建議以第二次全國土地調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，在綜合考慮某塊確定面積耕地的生態(tài)環(huán)境、土地生產(chǎn)能力、水利資源環(huán)境、交通便利環(huán)境、土地經(jīng)濟效益產(chǎn)出等條件，系統(tǒng)地完善的評價此塊耕地，以此為據(jù)劃分等級。具體來說，基本農(nóng)田按照上述標準和指標可劃分為三個等級：一級基本農(nóng)田中，土壤層厚度高、質(zhì)地軟硬適中、土地產(chǎn)出能力上等水平，有相對完善的排水河灌溉設(shè)施、旱澇能保收，田塊規(guī)劃整齊，能集中連成片、復(fù)種指數(shù)大于 200%，單產(chǎn)量水平達到中上等水平，糧食單季畝產(chǎn)量超過500 公斤以上，與其他環(huán)境部分共同為環(huán)境保護做貢獻的基本農(nóng)田。二級基本農(nóng)田的標準時：土層厚度高、質(zhì)地軟硬適中、土地產(chǎn)出能力較高，有基本的排水和灌溉設(shè)備、能確?；九潘喔?，土地集中成片、復(fù)種指數(shù)大于 100%以上，糧食單季畝產(chǎn)達大于 400 公斤，同其他環(huán)境組成部分無明顯沖突的基本農(nóng)田土地。三級基本農(nóng)田定義為土地質(zhì)量一般，土地產(chǎn)出能力較差，自然災(zāi)害制約性大，一定程度上存在著輕微環(huán)境污染，容易被城市化建設(shè)所影響，只能產(chǎn)出較低農(nóng)作物糧食的基本農(nóng)田。

（3）明確基本農(nóng)田保護主體及其職責

基本農(nóng)田保護主體的確定 明確各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是順利開展和落實基本農(nóng)田保護工作的前提。只有基本農(nóng)田保護的主體權(quán)責明確了，才能有效對各主體進行角色和功能的定位，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建合理的基本農(nóng)田保護工作機制。具體而言，政府是管理部門，權(quán)責一體，指導(dǎo)和管理基本農(nóng)田保護工作的開展既是其權(quán)力，更是其職責所在；而農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在具體的基本農(nóng)田保護工作中，承擔了具體實踐工作的落實等任務(wù)，因此享有被補償?shù)臋?quán)利；其他社會主體的行為則以不能違反相關(guān)法律法規(guī)為前提，鼓勵其積極參與到保護工作中。

結(jié)束語：

基本農(nóng)田是耕地中的精華，因此實施耕地保護的實質(zhì)就是實施基本農(nóng)田的保護?；巨r(nóng)田規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃中的重要內(nèi)容之一，它是將總體規(guī)劃確定的耕地按照一定的指標優(yōu)選劃為基本農(nóng)田的過程?？茖W合理的基本農(nóng)田規(guī)劃對于保護耕地。

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