行政性立法過(guò)程中的協(xié)商機(jī)制探討

曲廣娣

[摘要]行政性立法與民眾生活關(guān)系密切，立法中民眾參與的愿望也更強(qiáng)烈，立法協(xié)商的開(kāi)展也相對(duì)活躍。就我國(guó)現(xiàn)有行政性立法中協(xié)商因素的法律規(guī)定及其實(shí)施效果看，還存在協(xié)商視角不夠全面，公眾立法參與的權(quán)利賦予不實(shí)、保障不盡充分，以及公眾參與的程序規(guī)則簡(jiǎn)陋、隨意性太大等問(wèn)題。對(duì)此，還需要妥善分配部門(mén)立法權(quán)，加強(qiáng)部門(mén)之間的立法協(xié)商；加強(qiáng)公眾立法參與權(quán)的法律保障，明晰其在立法協(xié)商中的法律地位；細(xì)化立法聽(tīng)取意見(jiàn)程序規(guī)則，完善反饋機(jī)制；完善和精進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，為立法參與活動(dòng)創(chuàng)建更廣泛和便捷的平臺(tái)，由此才能使協(xié)商機(jī)制更好地發(fā)揮作用，也才能更真確地在立法中反映民意。

[關(guān)鍵詞]行政性立法；社會(huì)協(xié)商；協(xié)商機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）05010206

行政性立法的功能是在不違背法律之規(guī)定的前提下，彌補(bǔ)法律規(guī)范不盡詳細(xì)之處，織補(bǔ)法律漏洞，細(xì)化法律規(guī)則，使法律實(shí)施起來(lái)更具可操作性。由此，行政性立法作為對(duì)憲法和法律以及憲法法律背后的民意的進(jìn)一步落實(shí)活動(dòng)，在制定過(guò)程中，一方面要以憲法和法律為依據(jù)，另一方面也需要展開(kāi)盡可能廣泛的協(xié)商活動(dòng)，以確保行政法規(guī)可以最大可能體現(xiàn)社會(huì)生活實(shí)際，貼合民眾意愿，并提高所立法規(guī)的實(shí)效。行政性立法涉及的協(xié)商事項(xiàng)，具體地看，既有法律正式程序內(nèi)的協(xié)商機(jī)制，也有用以補(bǔ)充正式程序之不足的社會(huì)協(xié)商機(jī)制。本文意在綜合考察這些協(xié)商機(jī)制，梳理現(xiàn)有協(xié)商機(jī)制的設(shè)置情況，進(jìn)而找出其中有待改進(jìn)之處，以期為行政性立法中協(xié)商機(jī)制的完善提供可能的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)行政性立法過(guò)程中協(xié)商因素的更好發(fā)揮。

一、行政性立法中協(xié)商機(jī)制的設(shè)置和開(kāi)展現(xiàn)狀

行政性立法因?yàn)樯婕笆马?xiàng)具體，與群眾利益和現(xiàn)實(shí)生活關(guān)系更為具體直接，引起的社會(huì)關(guān)注也更高一些。相應(yīng)地，群眾出于對(duì)自身利益的關(guān)切，也往往會(huì)結(jié)合自身利益對(duì)相關(guān)立法的利益走向有更準(zhǔn)確清晰的認(rèn)識(shí)和預(yù)判，因而對(duì)行政立法的參與熱情也相對(duì)更高一些。這推動(dòng)著行政性立法中的參與、協(xié)商活動(dòng)開(kāi)展得相對(duì)較為積極。

2000年的《立法法》第58條為進(jìn)一步在立法過(guò)程中發(fā)揚(yáng)民主，走群眾路線(xiàn)，規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”2015年最新修改的《立法法》第67條除在聽(tīng)取意見(jiàn)的對(duì)象中增加了“人民代表大會(huì)”之外，還增加了行政法規(guī)草案需社會(huì)公示的規(guī)定，也即規(guī)定：“行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院規(guī)定不予公布的除外?！痹?000年《立法法》規(guī)定了立法聽(tīng)取意見(jiàn)的義務(wù)和形式之后，國(guó)務(wù)院也在相應(yīng)條例中確認(rèn)了立法聽(tīng)取意見(jiàn)的義務(wù)和形式。2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》第12條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！?002年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》第4條規(guī)定：“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！钡?5條規(guī)定了社會(huì)公示的聽(tīng)取意見(jiàn)方式：“起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)?！钡?5條還簡(jiǎn)要規(guī)定了聽(tīng)證會(huì)的大致程序：“起草單位也可以舉行聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)依照下列程序組織：（一）聽(tīng)證會(huì)公開(kāi)舉行，起草單位應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證會(huì)的30日前公布聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容；（二）參加聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)起草的規(guī)章，有權(quán)提問(wèn)和發(fā)表意見(jiàn)；（三）聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實(shí)記錄發(fā)言人的主要觀點(diǎn)和理由；（四）起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽(tīng)證會(huì)反映的各種意見(jiàn)，起草的規(guī)章在報(bào)送審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的處理情況及其理由?！贝送?，2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》進(jìn)一步把規(guī)范性文件的起草一并納入立法聽(tīng)取意見(jiàn)的范圍，并要求“建立健全公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策”，且規(guī)定：“除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱。涉及全國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專(zhuān)家進(jìn)行必要性和可行性論證。社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，或者通過(guò)舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證。”這就把公開(kāi)事項(xiàng)的范圍從行政法規(guī)的制定擴(kuò)大到行政決策上，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了協(xié)商事項(xiàng)的范圍。同時(shí)，該綱要還設(shè)立決策負(fù)責(zé)制，實(shí)行“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，增加了意見(jiàn)反饋的剛性機(jī)制，從而使這種立法的社會(huì)公開(kāi)具有了實(shí)質(zhì)意義。

制度引導(dǎo)實(shí)踐，行政性立法聽(tīng)取意見(jiàn)法律程序的明確，也推動(dòng)著實(shí)踐中行政立法聽(tīng)取意見(jiàn)活動(dòng)逐漸廣泛開(kāi)展?！白?007年6月起，除涉及國(guó)家秘密、國(guó)家安全以外，我國(guó)行政法規(guī)草案原則上都在網(wǎng)上公開(kāi)，向社會(huì)征求意見(jiàn)。社會(huì)公眾只要登錄國(guó)務(wù)院法制辦的官方網(wǎng)站，點(diǎn)擊進(jìn)入‘行政立法草案意見(jiàn)征集管理信息系統(tǒng)，就可以對(duì)任何正在征集意見(jiàn)的行政立法草案發(fā)表意見(jiàn)”[1]。一些省市也依據(jù)國(guó)務(wù)院上述相關(guān)規(guī)定，積極嘗試在立法中運(yùn)用社會(huì)協(xié)商機(jī)制，制定規(guī)范，出臺(tái)決定，為立法聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)提供規(guī)范性引導(dǎo)。2013年國(guó)務(wù)院法制辦還專(zhuān)門(mén)發(fā)出公告，面向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議，由此，立法項(xiàng)目也成為公開(kāi)征集意見(jiàn)的范圍[2]。上海市也于2013年首次向全體市民公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議，以“夯實(shí)民意基礎(chǔ)”，“達(dá)到科學(xué)立法、民主立法的要求”[3]。

在有了對(duì)立法聽(tīng)取意見(jiàn)的原則化承認(rèn)，以及簡(jiǎn)要的程序引導(dǎo)之后，行政性立法中的社會(huì)協(xié)商活動(dòng)得以穩(wěn)步開(kāi)展。如廣西壯族自治區(qū)人民政府、廣州市、杭州市、哈爾濱市等還頒布了專(zhuān)門(mén)的立法參與、立法聽(tīng)證實(shí)施辦法，為立法聽(tīng)證細(xì)化程序規(guī)則。立法參與的廣泛開(kāi)展，推動(dòng)著立法參與形式的創(chuàng)新?！澳壳埃覈?guó)政府立法的公眾參與方式，已從召開(kāi)座談會(huì)、調(diào)研會(huì)、論證會(huì)延伸到利用互聯(lián)網(wǎng)在線(xiàn)互動(dòng)。在參與環(huán)節(jié)上，河北、江蘇、四川等省已擴(kuò)大到立法動(dòng)議階段，在編制政府立法計(jì)劃時(shí)，就向社會(huì)公開(kāi)征集立法建議。隨后的起草、審查等階段，更是全程聽(tīng)取意見(jiàn)?！盵1]行政立法“開(kāi)門(mén)立法”的舉措，也得到了社會(huì)的廣泛響應(yīng)。相關(guān)資料顯示，在國(guó)務(wù)院法制辦的“法律行政法規(guī)草案意見(jiàn)征集系統(tǒng)”中，《職工帶薪年休假條例（草案）》公布11天，就收到1.5萬(wàn)余條意見(jiàn)；《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例（草案）》的公開(kāi)，收到意見(jiàn)高達(dá)8.2萬(wàn)條、電子郵件超過(guò)2000件；《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》網(wǎng)上征求意見(jiàn)，瞬時(shí)點(diǎn)擊量超過(guò)1000次/秒，草案公布當(dāng)天網(wǎng)站流量超過(guò)40000人次，是平日流量的10倍[4]。endprint

行政立法由于涉及社會(huì)生活細(xì)務(wù)，既關(guān)乎公共利益，又直接牽涉公民個(gè)人利益，只有廣泛聽(tīng)取民意，才能確保所立之法科學(xué)、合理，切合民眾需求，也才能為立法的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良性空間。行政立法廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)活動(dòng)因而基于這種必然性和必要性，活躍開(kāi)展，效果日漸突出。

二、行政性立法中現(xiàn)有協(xié)商機(jī)制存在的不足

在現(xiàn)代社會(huì)中，行政的宗旨應(yīng)在于服務(wù)而非單一的管理，行政應(yīng)基于公益而非自利與自便，行政過(guò)程應(yīng)體現(xiàn)更多的文明與和諧而非粗暴與對(duì)立，公眾參與行政即是實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在[5]。但從現(xiàn)階段來(lái)看，我國(guó)的公眾參與協(xié)商機(jī)制在其發(fā)展過(guò)程中，由于固有的政治、社會(huì)文化以及制度安排等諸多因素的影響，在實(shí)踐中仍然存在長(zhǎng)官或精英意志壓倒民眾意志等一些問(wèn)題。

（一）協(xié)商視角不夠全面

行政立法中協(xié)商的開(kāi)展雖然與以往相比要更為常見(jiàn)，但基于固有的政治生活習(xí)慣，協(xié)商視角還不夠全面，存在一些協(xié)商中的視覺(jué)盲區(qū)，阻礙著某些協(xié)商活動(dòng)的充分開(kāi)展。這種視角的偏漏，一方面體現(xiàn)在正式程序的協(xié)商機(jī)制設(shè)置上，表現(xiàn)為輕橫向協(xié)商偏重于縱向協(xié)商。現(xiàn)行的行政立法中的協(xié)商活動(dòng)，更注重與其他政府部門(mén)及行政立法送審稿的審查機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商，而對(duì)于與立法事項(xiàng)相關(guān)的部門(mén)、單位之間，以及與立法部門(mén)的上級(jí)政府和人大之間，協(xié)商開(kāi)展得不夠充分。這就造成公權(quán)的分配和處置難免片面，公共利益處分不盡客觀、恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題。更主要的是，因?yàn)楸匾獪贤ê蛥f(xié)商的缺乏，也導(dǎo)致部門(mén)立法相互抵觸，上下級(jí)法律法規(guī)相互抵觸的現(xiàn)象，不僅帶來(lái)法律執(zhí)行和民眾守法的不便，也會(huì)在一定程度上損害法律的權(quán)威。另一方面，對(duì)正式程序協(xié)商的重視高于非正式程序的協(xié)商。政府權(quán)力縱向行使、單方處置、慣于決斷的慣性，影響著政府在立法時(shí)容易從其對(duì)全局的主觀構(gòu)想出發(fā)，自主對(duì)利益做出處分，而忽略對(duì)群眾和社會(huì)各方意見(jiàn)的傾聽(tīng)。雖然近些年隨著立法參與途徑的開(kāi)放，公眾參與的熱情對(duì)公權(quán)決斷的傾向多少有所沖抵，但積習(xí)非一朝一夕可以改變。在改變的內(nèi)在動(dòng)機(jī)不夠深入，外在民意覺(jué)醒還有欠火候的情形下，當(dāng)前主導(dǎo)的局面還是“官意”強(qiáng)過(guò)“民意”的格局。協(xié)商姿態(tài)的不盡徹底，也影響了立法聽(tīng)取意見(jiàn)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)價(jià)值，影響了科學(xué)立法、民主立法的實(shí)現(xiàn)程度。

（二）公眾立法參與的權(quán)利賦予不實(shí)，保障不盡充分

行政立法雖然賦予了公眾立法參與權(quán)，但是欠缺保障權(quán)利的配套規(guī)定，使該權(quán)利在實(shí)質(zhì)上流于空設(shè)。

一是義務(wù)表述的內(nèi)在支離。雖然2000年的《立法法》、2015年的《立法法》以及國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定都表明，起草行政法規(guī)和政府規(guī)章時(shí)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)是“應(yīng)當(dāng)”性義務(wù)，但是這些法律在聽(tīng)取意見(jiàn)方式上做的是“可以”規(guī)定，也即行政法規(guī)或政府規(guī)章起草部門(mén)對(duì)采用哪種協(xié)商方式有選擇權(quán)，這樣就導(dǎo)致有些部門(mén)避繁就簡(jiǎn)，選擇最好操作、吸收公眾參與范圍也較小的座談會(huì)等作為公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)的方式，從而使公眾的參與權(quán)得不到充分實(shí)現(xiàn)。

二是立法參與程序規(guī)則的統(tǒng)一和更新不夠及時(shí)。雖然2000年的《立法法》和2002年國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩個(gè)《條例》）就已經(jīng)規(guī)定了立法應(yīng)聽(tīng)取意見(jiàn)，但在部委和地方政府的立法中并沒(méi)有得到充分落實(shí)。目前，除少數(shù)部門(mén)和地區(qū)制定了專(zhuān)門(mén)的實(shí)施辦法外，在絕大多數(shù)部門(mén)和省市的立法程序規(guī)定中，依然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)明確甚至沒(méi)有言明立法要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的字樣。雖然這不妨礙各行政性立法部門(mén)依據(jù)國(guó)務(wù)院的兩個(gè)《條例》，在其立法活動(dòng)中公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，但是部門(mén)或地方政府舊有的立法程序規(guī)定對(duì)立法聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)不置可否的態(tài)度，不僅會(huì)造成上下級(jí)法規(guī)效力的沖突，而且會(huì)迷惑公眾，令不知法的公眾誤以為他并沒(méi)有立法參與意見(jiàn)的權(quán)利。

三是對(duì)立法參與權(quán)在權(quán)利表述上有含糊之處。有些部門(mén)和省市在其制定的立法聽(tīng)取意見(jiàn)的專(zhuān)門(mén)程序和辦法中，把聽(tīng)取意見(jiàn)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等表述為“可以”字樣，這樣就給了授權(quán)立法的機(jī)關(guān)太多自由裁量權(quán)，妨礙了公眾的知情權(quán)和社會(huì)參與權(quán)的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。并且，有些地方即便規(guī)定立法聽(tīng)取意見(jiàn)為“應(yīng)當(dāng)”程序，也在其所要公開(kāi)的立法項(xiàng)目上設(shè)置內(nèi)容的障礙，僅列出幾項(xiàng)應(yīng)聽(tīng)證或公開(kāi)事項(xiàng)，并且字眼含糊，而把容易引起爭(zhēng)議的事項(xiàng)排除在公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)的范圍之外，這就為授權(quán)立法部門(mén)的自我掌控創(chuàng)設(shè)了便利，使立法聽(tīng)取意見(jiàn)可能徒有其名，不能真正發(fā)揮協(xié)商功能。

四是協(xié)商雙方的地位不對(duì)等。公眾在具體的立法參與活動(dòng)中往往居于被動(dòng)次要角色，被授權(quán)進(jìn)行立法的部門(mén)大多居高臨下，單方確定相關(guān)會(huì)議的議題、參加人范圍、意見(jiàn)的處理方式等內(nèi)容。且意見(jiàn)聽(tīng)取部門(mén)在意見(jiàn)溝通中記錄較多，解釋說(shuō)明較少。這就使得參與立法公開(kāi)活動(dòng)的公眾，在被動(dòng)參與而又背景知識(shí)缺乏的情形下，不能和相關(guān)立法部門(mén)達(dá)成對(duì)等的溝通，不能真正構(gòu)成平等的協(xié)商。

五是反饋機(jī)制欠缺剛性。與全國(guó)人大立法聽(tīng)取意見(jiàn)活動(dòng)一樣，意見(jiàn)的處理大多都表明只是作為參考，對(duì)于參考與否以及不予參考的理由缺乏認(rèn)真負(fù)責(zé)的說(shuō)明。這種意見(jiàn)聽(tīng)取部門(mén)選擇性處理意見(jiàn)的權(quán)力過(guò)大，導(dǎo)致之前的意見(jiàn)聽(tīng)取活動(dòng)淪為一場(chǎng)表演，不僅使透過(guò)協(xié)商密切聯(lián)系群眾、客觀反映民意的協(xié)商目的和功效無(wú)從實(shí)現(xiàn)，而且反過(guò)來(lái)加大了群眾對(duì)政府的不信任甚至負(fù)面情緒。

（三）公眾參與的程序規(guī)則簡(jiǎn)陋，隨意性太大

如前所述，雖然國(guó)務(wù)院兩個(gè)《條例》明確規(guī)定了行政法規(guī)和政府規(guī)章制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取意見(jiàn)，并列舉了聽(tīng)取意見(jiàn)的形式，彌補(bǔ)了行政立法聽(tīng)取意見(jiàn)法律依據(jù)不足的缺憾，但是相比《立法法》的原則性規(guī)定，并未細(xì)化多少，相當(dāng)于無(wú)用的重復(fù)，并沒(méi)有起到這兩個(gè)《條例》本應(yīng)負(fù)起的為立法法相關(guān)規(guī)定提供實(shí)施細(xì)則的作用。另外，國(guó)務(wù)院這兩個(gè)《條例》較為原則、沒(méi)做實(shí)施程序之細(xì)化的問(wèn)題，不僅導(dǎo)致部門(mén)和政府在立法過(guò)程中權(quán)力行使的不規(guī)范，也因?yàn)檫@種行為方式的差異性和多樣性，給人造成相關(guān)部門(mén)可以依照意愿自主裁量的錯(cuò)覺(jué)。程序不具體，導(dǎo)致權(quán)力行使臆斷性大，難免讓群眾懷疑立法在處分公共利益過(guò)程中能否秉持公平和正義。同時(shí)國(guó)務(wù)院的兩個(gè)《條例》僅是對(duì)幾種聽(tīng)取意見(jiàn)形式做選擇性列舉，這也同樣使得意見(jiàn)聽(tīng)取部門(mén)會(huì)投機(jī)取巧，僅選擇最簡(jiǎn)便省事的意見(jiàn)聽(tīng)取方式應(yīng)付了事?？傊?，程序不細(xì)，導(dǎo)致行為隨意，最終使公眾參與的權(quán)利不能依此得到有效保障。endprint

三、完善行政性立法中的協(xié)商機(jī)制的幾點(diǎn)建議

總體上，行政性立法參與正朝著一個(gè)積極明朗的方向發(fā)展，但是觀念環(huán)境、制度整體構(gòu)造以及制度微觀設(shè)計(jì)上的一些問(wèn)題，也影響著民眾當(dāng)前的立法參與愿望和熱情的真正實(shí)現(xiàn)，因而需要相應(yīng)改進(jìn)，才能最大可能在立法中真確反映民意。

（一）妥善調(diào)配部門(mén)立法權(quán)，加強(qiáng)部門(mén)之間的立法協(xié)商

事實(shí)上，為避免法律沖突和法律管轄競(jìng)合的情形，現(xiàn)有制度已有相應(yīng)的防范處理。國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定了立項(xiàng)報(bào)批和法規(guī)送審稿上報(bào)審查制度，也即國(guó)務(wù)院各法制機(jī)構(gòu)對(duì)各部門(mén)報(bào)送的行政法規(guī)立項(xiàng)申請(qǐng)進(jìn)行匯總并加以研究，再擬定年度立法工作計(jì)劃，從一開(kāi)始便防止重復(fù)立項(xiàng)。同時(shí)，為防止具體的法規(guī)條款出現(xiàn)與已有規(guī)定重復(fù)或不相符情形，規(guī)定法規(guī)送審稿審查時(shí)要專(zhuān)門(mén)審查“是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接”；對(duì)于“有關(guān)部門(mén)對(duì)送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議，起草部門(mén)未與有關(guān)部門(mén)協(xié)商的”，規(guī)定“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以緩辦或者退回起草部門(mén)”。此外，對(duì)爭(zhēng)執(zhí)不決的立法意向，還規(guī)定需報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定，即第23條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)行政法規(guī)送審稿涉及的主要制度、方針政策、管理體制、權(quán)限分工等有不同意見(jiàn)的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，力求達(dá)成一致意見(jiàn)；不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)將爭(zhēng)議的主要問(wèn)題、有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)以及國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定?！眹?guó)務(wù)院《政府規(guī)章制定條例》也同樣規(guī)定了這一套立項(xiàng)、審查、爭(zhēng)議上報(bào)等程序，以免部門(mén)之間因?yàn)閰f(xié)商不好而導(dǎo)致規(guī)章之間不協(xié)調(diào)、難以銜接的問(wèn)題。同時(shí)，《政府規(guī)章制定條例》第24條也規(guī)定：“有關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門(mén)對(duì)規(guī)章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工等問(wèn)題有不同意見(jiàn)的，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成一致意見(jiàn)；不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)將主要問(wèn)題、有關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門(mén)的意見(jiàn)和法制機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)上報(bào)本部門(mén)或者本級(jí)人民政府決定?！辈贿^(guò)這些協(xié)商都是國(guó)務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)商，不能兼顧行政法規(guī)或政府規(guī)章與其他地方性法規(guī)、司法解釋、法律等的內(nèi)容銜接問(wèn)題。也就是，雖有以報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)和法規(guī)送審稿審查方式開(kāi)展的權(quán)屬協(xié)商，但因協(xié)商范圍局限，仍然難以避免此外的法律沖突或管轄競(jìng)合現(xiàn)象。其實(shí)，對(duì)這一問(wèn)題還有另一制度上的可能解決渠道。也就是2004年全國(guó)人大法工委的新設(shè)機(jī)構(gòu)“法規(guī)審查備案室”，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法規(guī)備案，同時(shí)也負(fù)責(zé)審查各項(xiàng)法規(guī)政策是否與法律和憲法相沖突。不過(guò)我國(guó)的這一備案審查更多只是形式意義上的，也就是僅備案，了解下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定了哪些法規(guī)，并不對(duì)法規(guī)的內(nèi)容展開(kāi)積極的合法和合憲性審查，即便審查也要經(jīng)相關(guān)利害主體提請(qǐng)才酌情開(kāi)展。這種備案審查因?yàn)槿狈?duì)法律內(nèi)容的常規(guī)審查，所以不能有效避免法律沖突問(wèn)題的產(chǎn)生。不過(guò)，這一備案審查制度還是蘊(yùn)含著防范和補(bǔ)正部門(mén)協(xié)商缺陷的可能。如果能把這里的形式審查通過(guò)相關(guān)規(guī)定改為實(shí)質(zhì)審查，這種備案審查就可以發(fā)揮督促部門(mén)立法協(xié)商的作用當(dāng)然這一機(jī)構(gòu)的審查實(shí)質(zhì)化還會(huì)碰上違憲審查等諸多爭(zhēng)議話(huà)題，但爭(zhēng)議問(wèn)題暫且避開(kāi)，只從立法備案審查角度，還是可以嘗試令其敦促部門(mén)立法加強(qiáng)協(xié)商，以驗(yàn)實(shí)效的。。

（二）加強(qiáng)公眾立法參與權(quán)的法律保障，明晰其在立法協(xié)商中的法律地位

公眾的立法參與權(quán)其權(quán)利依據(jù)當(dāng)然在于《憲法》。就行政法規(guī)和政府規(guī)章制定層面來(lái)講，公眾立法參與權(quán)的法律依據(jù)主要是《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，其中規(guī)定的立法應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取意見(jiàn)條款，公眾作為意見(jiàn)提出方，可推定為立法部門(mén)的聽(tīng)取意見(jiàn)義務(wù)所對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體。又由于意見(jiàn)的提出其實(shí)質(zhì)是對(duì)立法事務(wù)的參與，所以這種權(quán)利其實(shí)就是立法參與權(quán)。這是根據(jù)規(guī)范中有關(guān)權(quán)利和義務(wù)體現(xiàn)方式的基本原理所明確的公眾立法參與權(quán)的法律依據(jù)。不過(guò)這種權(quán)利依據(jù)的默示推定之表現(xiàn)形式，對(duì)于公眾參與權(quán)的保障有許多不便。因?yàn)?，此種權(quán)利的表達(dá)并不是每一個(gè)人都能解讀清楚，甚至立法部門(mén)的相關(guān)人員，如果沒(méi)有一定的法學(xué)理論根底做支撐，也領(lǐng)會(huì)不到法律對(duì)于公眾參與權(quán)的這種隱晦表達(dá)。這樣造成的結(jié)果，很可能是公眾和立法部門(mén)都認(rèn)識(shí)不到這種參與權(quán)的明文存在，因而在權(quán)利主張和行使上就有很多不便。并且，由于立法程序規(guī)則是通過(guò)為立法機(jī)關(guān)（或授權(quán)立法機(jī)關(guān)）設(shè)定義務(wù)的方式來(lái)規(guī)范這一事情的，就導(dǎo)致其規(guī)范的表述和配套設(shè)計(jì)都圍繞著這些機(jī)關(guān)進(jìn)行，雖然是在為這些機(jī)關(guān)增加義務(wù)，但以它們?yōu)橹鲗?dǎo)而展開(kāi)的規(guī)范設(shè)計(jì)思路，也容易讓法律規(guī)范更多考慮義務(wù)主體義務(wù)履行的可能性，而疏于關(guān)注公眾作為權(quán)利主體所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，以及為保障這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)所應(yīng)創(chuàng)設(shè)的輔助條件，從而導(dǎo)致公眾參與權(quán)行使上的消極弱勢(shì)情態(tài)。要扭轉(zhuǎn)這一局面，或可對(duì)公眾的立法參與權(quán)作明示宣告，并圍繞公眾作為立法參與權(quán)主體，為立法機(jī)關(guān)（或授權(quán)立法機(jī)關(guān)）設(shè)定保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的相應(yīng)義務(wù)，這樣，在立法部門(mén)作為立法參與法律關(guān)系中優(yōu)勢(shì)一方的現(xiàn)實(shí)局面下，從義務(wù)服務(wù)并保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的權(quán)利本位視角，公眾的立法參與權(quán)才能和立法部門(mén)的聽(tīng)取意見(jiàn)義務(wù)達(dá)成平衡，改變立法參與權(quán)被動(dòng)弱勢(shì)、規(guī)定不實(shí)、保障不力的局面。

（三）細(xì)化立法聽(tīng)取意見(jiàn)程序規(guī)則，完善反饋機(jī)制

目前，從立法聽(tīng)取意見(jiàn)的程序規(guī)則規(guī)定看，中央層面規(guī)定都較為原則，《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》與《立法法》相比，只是意思甚至語(yǔ)句的重復(fù)，并沒(méi)有做細(xì)化的努力。相比之下，地方政府立法中對(duì)此程序規(guī)定的細(xì)化努力已走在前面。有些省市出臺(tái)了立法聽(tīng)證的程序細(xì)則。這種地方先試點(diǎn)，經(jīng)驗(yàn)成熟再逐步推廣，出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范的漸進(jìn)式做法，有其合理性，自上而下做建構(gòu)式推行更見(jiàn)執(zhí)行力和成效。所以，立法聽(tīng)取意見(jiàn)在如今公眾參與熱情日漸熱切的情勢(shì)下，在《立法法》的原則性規(guī)定已經(jīng)出臺(tái)十余年的情形下，自上而下，出臺(tái)統(tǒng)一的立法聽(tīng)取意見(jiàn)或者公眾立法參與程序規(guī)則也是大勢(shì)所趨。由此，建議制定中央層面統(tǒng)一的“公眾立法參與實(shí)施辦法”或者“立法聽(tīng)取意見(jiàn)程序規(guī)則”，并響應(yīng)公眾參與需求來(lái)推進(jìn)立法協(xié)商。同時(shí)，這個(gè)辦法或規(guī)則在內(nèi)容設(shè)計(jì)上，各聽(tīng)證形式的采用要做階段性的義務(wù)規(guī)定，以盡可能減少立法機(jī)關(guān)自主決定的空間，力爭(zhēng)在各項(xiàng)協(xié)商議程中公眾都有均等的磋商機(jī)會(huì)。同時(shí)，為改變公眾一方的信息劣勢(shì)，還可以考慮針對(duì)立法機(jī)關(guān)一方設(shè)置前情通報(bào)制度等?？傊褪且Ｕ瞎妳⑴c權(quán)的平等展開(kāi)，保障對(duì)話(huà)溝通的對(duì)等進(jìn)行。此外，為保障意見(jiàn)的聽(tīng)取具有實(shí)質(zhì)意義，還需要加強(qiáng)反饋機(jī)制的剛性設(shè)定，增加意見(jiàn)聽(tīng)取方對(duì)意見(jiàn)處理結(jié)果的通報(bào)制度。《行政法規(guī)制定程序條例》第17條在規(guī)定行政法規(guī)送審稿審查事項(xiàng)時(shí)，其中有一項(xiàng)內(nèi)容是要審查“是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)”，這可以算是對(duì)意見(jiàn)處理的一個(gè)義務(wù)性要求，需要嚴(yán)格執(zhí)行，以增強(qiáng)聽(tīng)取意見(jiàn)活動(dòng)之目的的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然更主要的是，這種參與程序規(guī)則還應(yīng)該有對(duì)意見(jiàn)如何處理的具體規(guī)定，比如，是公示意見(jiàn)處理情況，還是書(shū)面告知，以及是否要求說(shuō)明意見(jiàn)不予采用的理由等。只有這些規(guī)則都明確了，前述第17條中所說(shuō)的“正確”處理才有了衡量的依據(jù)。endprint

（四）完善和精進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，為立法參與活動(dòng)創(chuàng)建更廣泛和便捷的平臺(tái)

在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)越發(fā)成為人民閱讀、了解信息最主要的媒介的今天，立法參與借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，可以拉近政府和公眾的距離，有效達(dá)成雙方的直接溝通。網(wǎng)絡(luò)使每個(gè)人都擁有一個(gè)私媒體，如果說(shuō)政治權(quán)力的爭(zhēng)取究其實(shí)質(zhì)爭(zhēng)取的是政治話(huà)語(yǔ)權(quán)，從而媒體的占有對(duì)于政治權(quán)力的得失至關(guān)重要，那么，在微博、微信、博客等客戶(hù)端令每個(gè)人都擁有一個(gè)自媒體，可以借此發(fā)表言論、表達(dá)意見(jiàn)，通過(guò)贏得話(huà)語(yǔ)權(quán)而贏得更多自主權(quán)的情形下，政府和公民個(gè)體之間的平等溝通已越發(fā)接近可能。畢竟協(xié)商只能在實(shí)力均衡的雙方之間展開(kāi)，舍此，則或?yàn)槊?，或?yàn)橥{，或?yàn)閺?qiáng)迫，都構(gòu)不成協(xié)商。在網(wǎng)絡(luò)因其媒介優(yōu)勢(shì)而提供給我們一個(gè)與政府均等溝通的話(huà)語(yǔ)平臺(tái)的條件下，協(xié)商借助網(wǎng)絡(luò)可能會(huì)更具有協(xié)商的真意和效果。所以，對(duì)于立法協(xié)商甚至其他民主協(xié)商而言，網(wǎng)絡(luò)都是如今最可大力發(fā)掘并利用的工具。而就公眾立法參與問(wèn)題而言，現(xiàn)今的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)主要存在不統(tǒng)一的問(wèn)題，各層級(jí)、各部門(mén)大多采用的是在自己官網(wǎng)上設(shè)立自己的意見(jiàn)采集系統(tǒng)的方式，由于這些官網(wǎng)知名度不高，信息周知度小，一定程度上影響了公民對(duì)信息的及時(shí)獲取，往往貽誤了參與的時(shí)機(jī)。由此，建議設(shè)立統(tǒng)一的法律法規(guī)意見(jiàn)征集系統(tǒng)，然后廣為公示地址，并將新草案信息在大眾傳媒上予以時(shí)時(shí)更新。這樣，既便于公眾了解信息，也便于征集意見(jiàn)信息的處理。對(duì)于法律法規(guī)的備案審查，也可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)吸取更多公眾的參與，通過(guò)獲取更多信息來(lái)幫助審查的全面性，這也可以促成更多民意的真切表達(dá)。

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