我國地方政府間合作的民主附加值

苗婷婷　鞠豪

[摘要]地方政府合作既是經濟全球化的必然趨勢，也是當前政治學研究的熱點。近年來西方地方政府更傾向于府際合作而不是以公共服務外包的形式提供公共產品和服務。然而，蒸蒸日上的地方合作正帶來一些負面效應，相較于現存代議制度安排出現了“民主赤字”。相對于我國目前的民主化水平，地方政府間合作卻創(chuàng)造出經濟效益提升之外的民主附加值，這主要得益于自上而下的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中地方政府的參與、協(xié)商和互動，其民主化功能主要從地方政府合作、社會多元參與、民意表達三個層面反映出來。

[關鍵詞]地方政府間合作；合作的民主理論；民主赤字；民主附加值；南京都市圈

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2015）05007407

一、概述

在西方大都市區(qū)發(fā)展進程中，地方政府職權劃分與管轄權限的限制產生了橫向的地方政府間分割、零碎的狀態(tài)[1]，地方政府的“碎片化”成為20世紀末至21世紀初學者們普遍關心的問題。在這種分割模式下，地方政府間關系暴露出協(xié)調和控制上的諸多問題，比如成本和問題轉嫁、缺乏溝通、重復建設、項目與目標沖突、不能有效回應公共需求等[2]。無論在美國還是歐洲，大都市區(qū)的數量膨脹與規(guī)模集聚都引發(fā)了一定程度的政府碎片化。然而以官僚科層制為標志的傳統(tǒng)公共行政理論與以網絡化為特征的新公共管理模式都未能提出準確的診斷方案，更遑論解決辦法。因此，面對碎片化的政府管理問題，有些學者提出地方政府間合作（Local Intergovernmental Cooperation）的改革路徑，以政府間集體行動的方式提供公共服務，通過溝通協(xié)作的方式跨越分割化的空間組織形式，提升區(qū)域整體利益[3]（P7）。

實際上，相對于網絡治理中與私營部門的合作，在近年來的政治實踐中，地方政府更愿意信任其他的政府單位在公共服務供給中的作用，地方官員之間比起公共部門與私利部門之間似乎感受到更加一致的政策利益，因此能夠減少地方間合作的機會主義傾向[4]。在我國，隨著城市化進程的加快，基于行政區(qū)規(guī)劃的剛性約束而產生的行政區(qū)行政模式也產生了地區(qū)間封鎖、競爭的碎片化狀態(tài)，存在過度競爭與合作不足等問題[5]。為此，學者開始利用地方政府合作的方式打破這種“霍布斯叢林”局面[6]，實現區(qū)域一體化經濟發(fā)展。隨著合作實踐的推廣以及對合作的有效性、制度性研究的深入，地方政府間合作產生的民主效應也逐漸進入學者的視野。

二、西方地方政府間合作的民主赤字

（一）地方政府間合作的民主理論價值

地方政府間合作理論及其民主性研究源起于西方。援引Richard C. Feiock給出的定義，地方政府間合作，廣義上來說，是指不同地方政府之間在一定層面上的所有政策協(xié)調活動，包括地方政府間跨越管轄權所達成的所有正式或非正式的協(xié)議，其中可能需要地方間收益的互換[3]（P7）。

地方政府間合作自提出以來就受到學者的廣泛關注，其中有關合作的科學制度形式設計和效率的提升是研究的兩個主要方向。與此同時，由于西方世界歷來對民主價值的重視，地方政府間合作的民主意義研究也逐漸浮出水面。哈佛大學Gerald Frug提出“Home Rule”和“The Right of Cities”的理念，認為城市間合作（Intercity Cooperation）是有效增強城市權利與守衛(wèi)地方民主和地方公共利益的重要途徑，他通過比較民主的自由選擇理論（Free Choice Theory of Democracy）與參與理論（Participation Theory of Democracy），指出以城市間合作為表現形式的參與理論能更好地體現民主的意圖。他認為，自由選擇理論的缺陷在于城市對國家權力的讓渡，城市作為自利單位，如果要界定城市本身相對于國家和其他城市單位的權利，則必須將這種界定其權利范圍和解決權利糾紛的更高權力讓渡給國家權威，無論國家權威是由立法機關執(zhí)行，還是由最高法院來執(zhí)行，這種讓渡同時給予了國家對其權利進行限制的可能性。因此，該種權利界定方式會最終強化國家控制，原因不是出自國家自身權力的擴張，而是城市自愿對其責任決定權的拱手相讓，源自于自己對決定自身命運的權利的丟失。而參與理論支持城市通過合作結盟（Ally）的形式，自行解決地方間的差異與沖突，由此來實現自身自由權利的維護與強化，并使得每個地方單位都能按照他們自己決定和創(chuàng)造的方式生活。

Frug比較得出，城市間的合作決策（Joint Decision）雖然可能需要某一城市犧牲自己的優(yōu)勢，但依賴這種優(yōu)勢實際上包含自取滅亡的風險，因為在國家權威高高在上的條件下，這種優(yōu)勢的存滅完全取決于國家的批準，相對于城市間的參與合作，國家協(xié)調更有可能忽略地方的利益，并且以區(qū)域和整體為名，在地方政府之間進行權利與優(yōu)勢資源的重新再分配[7]。

根據Frug的邏輯分析，反觀我國河北正在實施的“6643工程”，根據工程規(guī)劃，在未來4年內，河北將減壓6000萬噸鋼鐵、6000萬噸水泥、4000萬噸煤和3000萬噸標準重量箱玻璃，這種悲壯的“不以一地小私損三地之大公”、“給中央一個交代”和服務北京生態(tài)的義氣之舉，在目前卻并未明確觀察到京津地區(qū)的產業(yè)紅利溢出和利益補償機制，貌似河北在京津冀協(xié)同發(fā)展中又扮演了一個犧牲者的角色，其中造成的經濟損失與失業(yè)率社會隱憂無法不讓人擔憂。因此，Frug的地方政府間合作的民主理論分析在我國似乎得到印證，地方合作也亟待高層決策者、民意表達者和理論工作者的關注。

（二）地方政府合作實踐中的民主赤字

地方政府間合作的民主價值理論在西方國家受到許多學者的認可乃至追捧。但在地方政府間合作的實踐過程中，理論與現實的距離逐漸顯現出來，不完善的制度設計使得民主效益并未完全實現，甚至在目前一些西方代議制民主國家實施的地方政府間合作卻帶來了民主赤字，即民主的停滯與失效[8]。民主價值理論和現實之間不能有效耦合，在很大程度上與地方政府間合作的制度安排與地方決策者的主觀行為模式相關。endprint

1.從制度層面分析

以荷蘭為例，荷蘭是一個高度分權化的單一制國家，包括中央、省、市三級政府，相對于市這一層級來說，省級政府擁有十分有限的行政權力，在很多政策領域，省級政府單位往往主要承擔中央政府向地方分配財政資源的媒介責任，在中央和地方關系中主要發(fā)揮調節(jié)的中介作用。特別是1980年初以來，中央政府運行了一系列分權化計劃，借以整頓負擔過重的中央官僚機器，并削減預算，因此，這一舉措更加限制了省級政府的政策規(guī)劃、資源分配和監(jiān)管能力。實際上，自1950年以來，荷蘭政府就通過法律的制定和多次修訂授予城市與其他城市政府、省政府和其他公共部門合作成立新的區(qū)域聯(lián)合組織（包括區(qū)域議會和行政執(zhí)行委員會）的權利。法律（Joint Provisions Act）允許城市轉移地方政府的部分決策權給聯(lián)合組織，比如制定地方法律的權力；城市政府可自愿選擇合作伙伴并任命行政執(zhí)行委員會——只要這個執(zhí)行委員會的成員不完全來自單個城市政府單位即可；參與城市主體還可自行決定聯(lián)合組織的決策程序。其后果是，在這種制度安排下，地方間合作帶來不容忽視的民主赤字[9]（P143144），具體表現在四個方面。

第一，隨著多功能聯(lián)合組織的繁榮，作為附加在原有政府層級秩序上的新一級區(qū)域聯(lián)合機構，其民主規(guī)范上的立法制度安排十分不完善。這一法律漏洞使得城市間聯(lián)合組織缺乏民主合法性，在運作過程中也不能避免有違民意的政策出臺。

第二，區(qū)域聯(lián)合組織之行政執(zhí)行委員會的政策決定缺乏透明度。在實踐過程中，其政策制定過程更多受制于來自地方政府的代表，民選議員在其中起到的作用是十分有限的，因此，地方市民的利益表達往往是斷裂和扭曲的。

第三，地方政府能夠成立私營公司并在私法框架下運作地方間合作，在公共行政視角下，這種通過私法而制度化的地方間合作在民主效應上被認作是效果更差的。這是因為無論是私營商業(yè)公司還是非營利組織一旦成立，他們即擁有幾乎完全相當于地方政府的自主權，即使他們的聯(lián)合行政機構可能包括城市政府的部分代表，但是按照法律規(guī)定，聯(lián)合行政組織必須代表公司或非營利組織的利益，而完全不必向地方議會負責。其決策制定也是躲在“暗箱”操作，不受制于上級政府的監(jiān)管。

第四，每個區(qū)域性議會都包含一部分來自地方議會的代表，這些代表針對區(qū)域議會做出的財政預算向地方議會報備，提供信息和政策建議。原則上，這些制度安排在于保證地方民選的議員能夠對區(qū)域議會的政策制定和輸出掌握足夠的信息，從而影響和控制議會的決策制定和執(zhí)行，然而在實踐中，地方民選代表很少參與到區(qū)域事務中，地方議員幾乎從不運用自己在區(qū)域議會中的權利對區(qū)域預算或賬目提出建議，地方議會中的其他成員也不會對他們的同事提出質詢，地方議員的參與呈現一種隱形狀態(tài)。出現這種現象的原因一方面是部分合作項目的低政治屬性（比如消防合作、污水處理等），另一方面是區(qū)域合作項目的運行經常占去地方政府財政預算的很大份額。

據以上分析，在荷蘭既定國家結構形式與政治體制下，地方政府間合作及其制度形式因為超脫于其原有代議民主的制度能力，就目前的制度安排來講尚缺乏民主的合法性以及決策制定的透明性。另外，區(qū)域合作組織的職能運行還導致了責任從地方議會的轉移，因此責任推諉就成了現在地方與區(qū)域治理中經常出現的問題，對公民意向的回應也因直接聯(lián)系的切斷而導致回饋的不及時。因此，在地方合作領域，西方國家在民主治理機制的制度安排上相對滯后，在該領域出現令人擔憂的民主赤字。

2.從決策者的主觀層面分析

Zeemering通過實證研究發(fā)現地方政府間通過合作提供市政服務的趨勢已遠遠超過公私合作，而其中地方政府間協(xié)議（Interlocal Agreements，簡稱ILAs或Governmenttogovernment Contracts）作為地方間合作的主要工具發(fā)揮了主要作用[4]。Zeemering在密歇根州對來自不同地方的47名民選代表和3位市長進行了半結構訪談，總結歸納了地方政策決策層的12個重點關注的主題，認為決策層的主觀態(tài)度（Concerns）在府間合作中的民主基礎（Democratic Anchorage）提升發(fā)揮著重要作用。12個關注主題按照由高到低的關注程度排列（見表1）。

表1中，與民主基礎關聯(lián)較強的“社區(qū)意見和喜好”關注度位居第三，處于合作成本與就業(yè)政策關注度的次要地位。雖然其民選代表對民意的關注度相對較高，且受訪者表示他們?yōu)楣矃⑴c提供了表達渠道，比如，在公共論壇上界定公眾普遍關心的問題，聽取他們解決問題的提議，并引進專家對問題進行修正等，但他們也承認公眾對他們施加了較大壓力，這種外部壓力強大到能夠左右地方政府，并迫使其參與府間合作時改變其原來的決定。從民主程序設計方面考慮，民選代表應該在地方間合作中發(fā)揮主導作用。但是，Srensen通過對民選代表對其本身在府間合作中的“角色認知”（Role Perception）調查，發(fā)現民選代表對自己在地方間合作中的角色定位并不是十分關注，而是更加關注地方間合作的效率問題，因此，議員普遍放之較少精力在發(fā)揮自身的代議功能以及實現民主效能的制度完善上[10]，相較于地方代議機構中的角色而言，民選代表并未在地方間合作中發(fā)揮其應有的作用。

總體講，由于地方政府間合作帶有很強的功能性和目的指向性，所以在府間協(xié)議的產生過程中，民選議員將很大關注度置于效率層面，地方政府間合作過程更多地體現了理性人假設的交易費用理論的邏輯，較為重視對成本和收益因素的考量。雖然民選代表本著其責任性考慮對民意表達有較高重視，但是他們對府間合作中自己的角色地位卻漠不關心，因而，民選代表似乎對民主的關注僅僅停留在意識層面，并未在爭取提升自己角色地位方面真正下功夫。

三、我國地方政府間合作中的

民主附加值（一）我國地方政府間合作的發(fā)展

進入21世紀以來，我國地方政府間合作有了很多新的進展，呈現出組織類型眾多、合作形式多樣化、合作領域制度化與務實性等諸多特征[11]，而且地方政府間良性互動有不斷上升之勢。以南京都市圈發(fā)展規(guī)劃為例，雖然規(guī)劃是由江蘇省建設廳牽頭制定并在江蘇省政府的批準下得以實施，南京都市圈規(guī)劃在編制過程中體現了圈內城市的充分互動[12]，城市政府的自覺性和主動性都有所提高。比如，在都市圈規(guī)劃框架下，圈內城市自發(fā)成立了南京都市圈發(fā)展論壇，目的在于建立一個圈內城市自由表達自己利益、進行信息溝通并研討發(fā)展戰(zhàn)略的平臺。雖然發(fā)展論壇由地方政府主導，但非政府組織和企業(yè)的積極介入十分難能可貴，其中南京財經大學的南京都市圈發(fā)展研究中心等學術團體、蘇寧電器、蘇果電器等大型企業(yè)都積極參與其中，這種多元的參與過程甚至促成了大企業(yè)的跨界投資。此外，在南京都市圈發(fā)展論壇的框架下，圈內城市中包括旅游、交通、科技等職能部門還達成了合作協(xié)議并取得了重大成果。由此可以看出，南京都市圈發(fā)展規(guī)劃不再是簡單的自上而下的規(guī)劃，而是不斷協(xié)商和互動的自下而上的規(guī)劃[12]，體現了地方政府主體地位的顯著提高。endprint

（二）我國地方政府間合作的民主附加值

從以上我國地方政府間合作的發(fā)展過程來看，這種由地方政府有效參與的過程帶來了意想不到的民主附加值。概括來說，站在中西比較的立場，自20世紀下半葉以來，西方對地方政府間合作的鼓勵和放任造成了合作項目的泛濫，而這種后來居上的區(qū)域管理模式是凌駕于現有的民主制度安排之上的，突出表現為民主設計層面的制度供給不足。在我國，地方政府間合作是為了突破以行政區(qū)劃謀發(fā)展的落后理念而在相對薄弱的制度能力基礎上做出的重大改革，是深化區(qū)域發(fā)展與進行管理創(chuàng)新的制度目標和重要內容。更重要的是，相對于我國當前行政區(qū)行政造成的碎片化管理，大力推行地方政府間合作本身即帶有制度創(chuàng)新的成分。地方間合作打破了囿于封閉管轄范圍內的科層式的管理秩序，用橫向合作、平等協(xié)商處理問題的方式，為我國的區(qū)域管理帶來了民主的新空氣。

在決策參與者層面，西方的地方議員作為從民意到最終決策的中間人，在地方間合作領域呈現出一種角色的弱化甚至缺失，而這一問題又不能通過正式的制度渠道予以補救。從表面看來，我國的地方人民代表大會也存在相同的問題，在民意表達層面呈現“代理者”脫離的常態(tài)。但對于地方政府間合作而言，缺乏從民意到決策的中間環(huán)節(jié)促使地方決策者們對合作過程中社會力量的加入表現出歡迎的態(tài)度，反而更好地推動了合作過程中專業(yè)意見和公民意見的有效整合，使得地方政府間合作更好地體現民意。

從地方政府、社會多元參與和公民意見表達的不同角度，我國地方政府間合作都隱含一種正向的民主附加值。

首先，從地方政府的角度講，按照Frug的觀點，民主的實現與地方權利的有效保證直接相關，而僅有對中央和地方的權利界定是不夠的，因為界定地方政府自身權利、規(guī)定地方間關系和協(xié)調地方間矛盾的權威部門必然由中央機構出任，Frug認為在地方以及地方之間必然存在一些模糊、邊界不清的行政職能，如果權利界定權交給中央，那么中央政府就有可能做出違背地方選民的政策和判決方案，甚至有可能會借機控制和削減地方的權利。上文京津冀都市圈中的河北省所做的妥協(xié)就體現了這種論斷。只有地方政府作為參與主體，通過協(xié)商的方式自行解決矛盾沖突和制定發(fā)展戰(zhàn)略，才能避免上級部門的干涉，最大限度地體現地方公民的利益。假使在協(xié)商過程中個別地方政府可能會做出妥協(xié)和利益犧牲，但由于這種決定是由地方本身做出的，因此這種自由決定的權利仍然體現了民主的內涵。以南京都市圈發(fā)展論壇為例，政府間展開的交流學習在積極互動中加強了交流與溝通，以論壇和黨政領導聯(lián)席會議為平臺，圈內城市與上級政府的平等參與和協(xié)商體現了一種和諧的府際關系，脫離了以前自上而下行政命令式的全面規(guī)劃模式，因此從理論上我們可以斷定，當前這種新的發(fā)展模式是更民主的。

其次，從社會多元參與的角度講，我國人大代表的身份結構相對單一，絕大多數的人大代表由政府官員和企事業(yè)單位領導組成[13]，這種相對單級化的代議結構形式與改革開放以來社會力量的蓬勃發(fā)展并不契合，也無法代表日益多元的社會利益群體。同時，由于我國大多數人大代表在選舉中缺少競選這一環(huán)節(jié)，部分地方人大代表也因兼職而精力有限，不能充分地調研民意、體察民情，真正做到“為民請命”。因此在地方人大代表的參政過程中，人民的利益訴求并不能得到充分的表達，許多富有建設性的意見也因此流失。而地方政府間合作的特點之一是很強的務實性，很多項目的出臺多是針對社會中某一具體問題，因此在合作項目的制定與執(zhí)行中往往具有較強的針對性和指向性，而且社會問題的復雜性必然涉及利益相關者的參與，也需要他們提出相應的意見以備參考。南京都市圈的發(fā)展體現了“去政府化”的過程，政府不再是唯一的政策決定者，許多非政府部門和私營部門大量涌現，并參與到南京都市圈發(fā)展論壇中，積極研討和參與都市圈發(fā)展戰(zhàn)略的制定，參與南京都市圈的建設發(fā)展。南京財經大學的南京都市圈發(fā)展研究中心發(fā)揮其學術資源優(yōu)勢，負責每一年度發(fā)展論壇的召集、主題的選定；在南京都市圈農委成立之際，政府決策者即認識到城市發(fā)展不能僅依賴行政領導，而應關注圈內領軍企業(yè)的帶動作用，雨潤集團的參與和投資為都市圈農業(yè)物資供應平臺的建立起到了基礎作用[14]。此外，企業(yè)商會也積極融入南京都市圈合作，2000年到2012年，在寧異地商會企業(yè)在南京都市圈城市投資項目112個，投資總額累計達到350億元[15]。因此，從這個意義講，我國地方政府間合作落實到項目執(zhí)行中多涵蓋多元參與，這種社會利益集團的參與過程相對于我國目前人大的代議體制起到一定的補充和輔助作用，體現了網絡治理的內涵。

最后，從民意有效表達的角度講，地方政府間合作因其務實性將市場因素不斷涵蓋進來，而以自由、平等、獨立、多元和法治為特征的市場經濟是民主政治的前提，市場力量的發(fā)揮對我國民主化進程起到實質性的推動作用[16]。以南京都市圈旅游合作為例，南京、鎮(zhèn)江、揚州和馬鞍山通過整合市場力量的方式最終落實于公民意志。2005年和2006年，四個城市在大連、山西和內蒙古等地進行聯(lián)合旅游推介和宣傳，以“博愛之旅”為名進行聯(lián)合促銷，打造四地一體化區(qū)域性旅游品牌。其中，由于旅游市場中市場力量的重要地位，多家旅行社也被邀請到此次旅游推薦宣傳中。這就建立了一個在公民旅游偏好的基礎上，假由旅行社表達偏好和提供服務，最后由政府落實政策的過程。在這個過程中體現了市場和公民的基礎作用。再比如，宣城在加入南京都市圈后，為開拓南京都市圈地區(qū)客源市場，更加注重市場規(guī)律，以廣大公民為導向。市旅游局除了積極發(fā)放宣傳資料為南京市民提供詳細的旅游咨詢服務之外，還利用媒體力量，如西祠胡同旅游板塊、龍虎網、南京電視臺、金陵晚報等重要平臺，與自駕游、房車游團隊對接，發(fā)揮了體現以民意為核心的公共服務作用[17]。地方政府正在努力當好“大服務員”，在常規(guī)協(xié)作工作之外，積極支持社會力量參與到旅游產業(yè)發(fā)展甚至城市節(jié)慶活動、市場推介等工作中來。可以說，在南京都市圈旅游產業(yè)的探索過程中，充分體現出地方政府間合作、市場規(guī)律和公民民主相輔相成的關系模式。endprint

四、總結與思考

我國地方政府間合作近年來有勃發(fā)之勢，但既存研究的重點多集中于合作的有效性層面，很少涉及政府間合作對我國民主化帶來的影響，因此，憑借西方學者對政府間合作的民主思考，將民主變量提早設計到我國地方政府間合作的制度框架中可以少走彎路，也對合作中經濟效應和社會效應的提升起到一定的促進作用。

本文通過對西方地方政府間合作的民主經驗分析得出，在西方國家現有的民主化水平和當前代議制度安排下，地方政府間合作的出現因為超脫于以前民主設計的制度框架，因此，在這種社會變化還沒有相應的制度補充加以完善的條件下，地方間合作帶來了民主停滯和赤字，其中主要原因即地方政府相較于地方議會在地方間合作中起到更加重要的作用，地方民選代表無法像在地方議會中一樣，在區(qū)域合作組織中起到舉足輕重的代議作用，民選代表的主觀行動意志也對民主效能的發(fā)揮起到消極抵觸作用。

但就我國目前的民主化水平來說，原本旨在通過區(qū)域戰(zhàn)略來提升區(qū)域經濟競爭力和可持續(xù)發(fā)展水平的地方政府間合作卻產生了經濟效益之外的民主附加值，這種政治實踐體現了Frug的地方參與的民主理論。在我國地方政府間合作的過程中，隨著中央和上級部門對地方政府干預的減少，地方政府能夠通過自主決定的方式決定自身與鄰近地方政府的發(fā)展方向，協(xié)調邊界糾紛與經濟發(fā)展沖突，這種模式比中央的計劃干預體制更加民主。其中私營部門和其他非政府組織的參與更體現了我國地方間合作正在向多元化的社會利益表達模式發(fā)展，其中多元表達機制中暗含的“市場主導”作用則能夠有效整合公民利益，也從微觀層面帶來以公民利益為導向的民主增益。

總而言之，事實上我們不得不承認我國的民主化水平較之西方國家還有一些差距，但是站在地方間合作的立場，分權化和加強地方間合作能夠從遏制上級政府部門干涉的層面形成地方間更加平等和主動的互動關系，具有促進民主化的積極意義。因此在當前新型城鎮(zhèn)化建設過程中，地方政府間合作的價值應得到更多鼓勵和關注，地方間合作方式的設計也應該更加多元化和平等化。

最后我們還應認識到，地方政府間合作的民主效應因政治體制而異，伯明翰大學Skelcher以英國、荷蘭、瑞士和丹麥為例，提出在不同的代議制形式與不同程度的聯(lián)盟主義（Associationalism）下，民主參與的程度不同，議員與行政官員的權利不同，協(xié)商的過程設計不同，因此，地方政府間合作的民主效應也不同[18]。雖然，我國地方政府間合作與西方地方政府間合作的對比平臺有較大差距，即在西方代議制民主下，權力由下而上產生，所謂對民主的討論甚至侵蝕都著眼于是否有效表達權利委托方的利益；而我國實行人民代表大會制度，政治權威集中于中央，實行一種實際上自上而下的權力分配體制，因此，這就決定了我國民主化發(fā)展進程似乎是與“分權化”捆綁在一起的，是權力下放的衍生物。

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