政府合作治理霧霾的理論依據(jù)、現(xiàn)存缺陷及模式選擇

汪旻艷

[摘要]災(zāi)害級別的負面影響、立體多維的形成原因、復雜常變的作用機理、較為一致的經(jīng)驗教訓等諸多因子凸顯了政府合作治理霧霾的重要性和迫切性。雖然治理霧霾呈現(xiàn)出良好勢頭，但是政府縱向互動不足，政府合作組織化、規(guī)范化程度低，法律法規(guī)先天不足等成為現(xiàn)實政府合作的主要缺陷。府際關(guān)系理論、公共產(chǎn)品理論和協(xié)同治理理論則是化解上述不足并強化政府合作的學理依據(jù)、思路啟示和方法借鑒。未來政府合作治理霧霾的前提基礎(chǔ)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、協(xié)調(diào)高效的法律體系和政治制度，而中央主導—地方參與型和地方主導—中央輔助型則是兩大模式選擇。

[關(guān)鍵詞]霧霾治理；跨界區(qū)域；政府合作

中圖分類號：D633文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2015）05005207

高度重視霧霾問題并積極防治已成為全國共識和自覺行動，政府采取了多項舉措，也取得了一定成績，但霧霾現(xiàn)象仍呈現(xiàn)持續(xù)時間長、擴散范圍廣、負面影響大、周期性爆發(fā)的狀況。造成如此窘境的原因復雜，但缺乏有效的政府合作是關(guān)鍵，因為霧霾治理不僅是技術(shù)問題，而且是一個大的整體性、系統(tǒng)性工程，需要理順跨界區(qū)域、政府層級、政府部門之間的關(guān)系，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃與合作共治。

一、加強政府合作治理霧霾的

三大理論依據(jù)治理霧霾需要強化政府合作，固然與污染物產(chǎn)生的多地性、流動性、擴散性和跨區(qū)域性相關(guān)，與國際國內(nèi)治理的經(jīng)驗教訓相關(guān)，但更應(yīng)該立足于科學的理論而探尋路徑，即中央和地方政府之間、地方政府之間、各政府部門之間進行合作，從而最大程度提高公共服務(wù)水平和公共利益的理論回應(yīng)和理論預期。

（一）政府間關(guān)系（府際關(guān)系）理論是解釋霧霾治理政府合作共性要求的基礎(chǔ)理論

一般而言，廣義的“政府”區(qū)別于一切單一的社會機構(gòu)，包括制定法律（立法）、實施法律（行政）和解釋法律（司法）的機關(guān)。狹義的“政府”等同于“行政機關(guān)”，即國家意志的執(zhí)行機關(guān)。本文基于“狹義”政府的概念對政府間關(guān)系（IGR，簡稱府際關(guān)系）理論進行簡要描述。美國學者克萊德·F.斯奈德于1937年最早提到了“府際關(guān)系”這個名詞，但是沒有說明其來源，也未進行概念界定。威廉·安德森于1960年進行了周延性定義，認為府際關(guān)系指“美國聯(lián)邦政府系統(tǒng)內(nèi)各類和各層級政府間的一種重要活動與互動作為”[1]（P3）。以上對府際關(guān)系的初步認識，隨著府際關(guān)系表現(xiàn)形式的多樣化，其實際內(nèi)涵日益豐富。我國學者對此也進行了深入的研究和探討。林尚立認為：“雖然政府間行政關(guān)系所包含的內(nèi)容十分廣泛，但從決定政府間關(guān)系的基本格局和性質(zhì)來看，政府間關(guān)系主要由三重關(guān)系構(gòu)成：權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系和公共行政關(guān)系?！盵2]（P7071）謝慶奎認為以上關(guān)系不足以概括府際關(guān)系的全部，利益關(guān)系是大前提，是府際關(guān)系的真內(nèi)涵。府際關(guān)系的特征除了具有普遍意義的“范圍廣、持續(xù)靈活的動態(tài)關(guān)系、人際性、公務(wù)員主體性、政策影響性”[3]（P252254）以外，還體現(xiàn)為“執(zhí)行性、應(yīng)付性、自創(chuàng)性、協(xié)商性”[4]。府際關(guān)系的實質(zhì)是“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。它所關(guān)注的是管理幅度、管理權(quán)力、管理收益的問題”[4]。由此可見，府際關(guān)系實際上是政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系。

20世紀80年代以來，各國在行政改革中形成了較為一致的做法，即注重地方政府間關(guān)系的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，其出發(fā)點主要體現(xiàn)在三個方面：第一，推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施及環(huán)境保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；第二，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡和解決就業(yè)等社會問題的需要；第三，各地方政府整合資源提升競爭力的需要。20世紀90年代以來，中國府際關(guān)系的外在表現(xiàn)發(fā)生了較大變化，特別是地方政府間關(guān)系日趨多樣性，并漸進發(fā)展為以橫向互動為主。針對霧霾污染，跨區(qū)域地方政府之間更應(yīng)進行合作共治，進一步理順府際關(guān)系，在自覺自愿、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)防聯(lián)控、橫向財政合作等方式實現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）區(qū)域公共產(chǎn)品理論是闡釋霧霾治理需要政府合作的個性理論

區(qū)域是多個政治單元在橫向之間形成的特殊空間關(guān)系體系，其突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)界劃分，是一個可界定為社會區(qū)域、行政區(qū)域抑或是自然區(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域的復合概念。因劃分依據(jù)和標準的不同，就我國而言，區(qū)域可以劃分為多種類型（見表1）[5]（P1415）。當前，政府所面臨的公共問題已經(jīng)不是單一、個別、簡單的社會問題，而是相互關(guān)聯(lián)、相互制約、復雜多變的問題，區(qū)域公共問題更具整體性和系統(tǒng)性。有效解決區(qū)域公共問題的關(guān)鍵在于作為供給主體的政府提高區(qū)域公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量，最大程度滿足公眾的公共利益。

按照薩繆爾森的定義：“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品，無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社會里。”[6]（P571）這一經(jīng)典定義從消費的角度出發(fā)，包含了界定公共產(chǎn)品的兩個重要標準：非競爭性和非排他性。以此為標準，可以將物品劃分為四大類：公共資源、純公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品和私人產(chǎn)品（見圖1）?；诠伯a(chǎn)品外溢性范圍的不同，“區(qū)域公共產(chǎn)品是指其利益惠及一個確定的區(qū)域的公共產(chǎn)品” [7]（P12），跨越單個主權(quán)實體、管理主體的管轄范圍是其區(qū)別于其他公共物品的主要依據(jù)。

根據(jù)外溢意義上的劃分，霧霾治理所供給的公共產(chǎn)品即屬于跨越兩個以上相同或不同管理層級或部門之間的區(qū)域公共產(chǎn)品，其超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界，外溢化和無界化的特征非常明顯。這種特殊的公共產(chǎn)品的需求和供給更為復雜。第一，霧霾治理是廣大公民一致而普遍的利益訴求，如何合理表達訴求并達成社會共識，并積極開展集體行動需要有效的利益整合機制為載體。第二，區(qū)域公共產(chǎn)品供給關(guān)涉各管轄主體自身能力的大小以及利益與成本分配問題。各管轄主體存在利益的博弈，很容易出現(xiàn)“囚徒困境”。當霧霾治理的動力不足甚至沒有動力的時候，各管轄主體不愿承擔義務(wù)，導致區(qū)域公共產(chǎn)品供給失效。因此，建立有效、靈活的供給制度安排和區(qū)域間的協(xié)調(diào)共治機制就顯得尤為迫切。endprint

（三）協(xié)同治理理論是指明政府合作治理霧霾的直接理論

作為自然科學中的協(xié)同論和社會科學中的治理理論的交叉理論，協(xié)同治理是探究復雜系統(tǒng)中各種因素或者各子系統(tǒng)之間既相互競爭又相互合作的科學。協(xié)同超脫一般層面的合作，有別于簡單的協(xié)調(diào)，是一種具有較高層次，內(nèi)涵豐富的集體行動。這一理論對于解釋社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強的解釋力。

聯(lián)合國全球治理委員會對協(xié)同治理的定義是：“協(xié)同治理包括公共、個人、私人機構(gòu)全部的管理共同事務(wù)的行動。協(xié)同調(diào)和各種矛盾和利益沖突，在連續(xù)的作用過程中產(chǎn)生合作。協(xié)同過程需要在法律約束框架內(nèi)進行，也需要依托于一定的體制和非正式的協(xié)商?！盵8]（P4546）在霧霾治理這一復雜系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)相互影響、相互依存且關(guān)系復雜，只有各利益主體在協(xié)作、共贏的框架中共同推進，才能實現(xiàn)整體調(diào)和、有序發(fā)展。協(xié)同治理主體的關(guān)系是對等而非單向的，協(xié)同治理的權(quán)威是分散而非集中的，這意味著當出現(xiàn)利益沖突的時候，權(quán)力強勢方并不一定具備說服弱勢方的絕對權(quán)威，參與解決矛盾的各方主體可依托各自的資源優(yōu)勢獲得博弈的資本，這就形成為了實現(xiàn)共同利益而努力的強大動力源。在系統(tǒng)內(nèi)部，各子系統(tǒng)通過信息溝通、反饋和談判達成一致，在自組織的協(xié)調(diào)下，進行系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)再造和機制優(yōu)化，從而實現(xiàn)資源的協(xié)調(diào)增效，最終有效治理霧霾污染。

二、我國政府合作治理霧霾

存在的多維缺陷“建立生態(tài)社會的戰(zhàn)略必須依靠合作型生態(tài)地區(qū)的方式，只有這種方式才能以一種重新喚起的與社群利益休戚相關(guān)的意識去替代對競爭優(yōu)勢的不懈追求?！?[9]（P173）霧霾治理中主體間合作行為的動機不會是主動趨利，而是避害，這就決定了霧霾治理開展政府合作必然面臨著困境，特別是內(nèi)生動機的、自發(fā)的、自下而上的、自組織的協(xié)同行動機制很難出現(xiàn)在政府合作治理中。

（一）政府縱向互動不足

1970年地球日，時任美國總統(tǒng)的尼克松迫于民眾壓力而成立了一個特殊的部門：美國環(huán)境保護署（EPA），目的在于解決因聯(lián)邦政府機構(gòu)缺位而長期困擾美國的環(huán)境污染問題。自1970年以來，EPA一直致力于營造一個更清潔、更健康的環(huán)境，在國家的環(huán)境科學及相關(guān)調(diào)查、教育和評估方面具有領(lǐng)導地位。EPA和其他的聯(lián)邦機構(gòu)、州和地方的政府及印第安保護區(qū)緊密合作，負責調(diào)查各種環(huán)境計劃并制定國家環(huán)境標準。EPA在美國設(shè)立了10個大區(qū)，通過各大區(qū)的區(qū)域環(huán)境辦公室執(zhí)行環(huán)保法規(guī)，進行綜合管理和環(huán)境監(jiān)督，協(xié)調(diào)府際關(guān)系，解決跨界環(huán)境問題。

目前我國在實施霧霾長效治理方面，同樣也面臨區(qū)域性權(quán)威機構(gòu)缺失、政府縱向統(tǒng)籌規(guī)劃力度不足的難題?，F(xiàn)行的空氣污染防治法規(guī)規(guī)定各地方政府對當?shù)氐目諝赓|(zhì)量負有不可推卸的責任。該規(guī)定條塊化色彩非常濃厚，對區(qū)域空氣質(zhì)量防治主體、區(qū)域協(xié)調(diào)治理等核心問題并未進行詳細、明確的界定。在我國單一制的多重行政層級體制下，該規(guī)定對各級政府如何應(yīng)對區(qū)域空氣復合污染問題，如何強化區(qū)域空氣監(jiān)測及評價，如何以區(qū)域協(xié)調(diào)、聯(lián)動防控空氣污染方面顯得解釋力不足、指導性差，加之我國的屬地管理原則賦予地方政府一定的管理權(quán)限，極易滋生地方保護主義。長三角地區(qū)和泛珠三角地區(qū)作為典型的跨界區(qū)域，合作機制相對較為健全，而京津冀地區(qū)的橫向區(qū)域合作體系發(fā)育相對滯后，協(xié)調(diào)程度遠不如以上兩大區(qū)域。此外，北京與天津的直轄情結(jié)嚴重阻礙了高層次合作協(xié)調(diào)機制的建立和大北京地區(qū)的整合發(fā)展。河北省“十二五”規(guī)劃期間制定實施了京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，以落實京津冀城市群大氣污染防治統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的總體要求，但執(zhí)行效果并不是特別理想。綜合來看，以上三個跨省都市圈的合作機制，都是地方政府自發(fā)行為，缺乏中央政府相關(guān)職能部門的指導和參與，這使得現(xiàn)有合作機制在面臨一些重大區(qū)域利益問題時，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，實效性較差。

（二）地方政府集體行動形成困難

單個地方政府的自利行為往往導致對區(qū)域整體的不利甚至是有害結(jié)果，跨區(qū)域的霧霾治理必然涉及制度方案的選擇，即處理以自身利益最大化為目標的理性策略安排與集體非理性的矛盾。奧爾森認為：“即使一個集團中的每一個人都非常具有理性，并且都以追求自我利益為最大目標，即使同處于一個集團，在共同的利益和目標都達到后，他們?nèi)匀徊粫鲃硬扇〈胧﹣碜非笳麄€集團利益的最大化。”[10]（P2）霧霾治理政府集體行動動力不足的主要原因在于兩個方面。

其一，追求各自利益最大化的成員，最終沒有導致整體利益的最優(yōu)化。在霧霾污染區(qū)域的跨界特征和政治體系的碎片化現(xiàn)狀耦合狀態(tài)下，空間差異和多個地方利益主體并存，往往形成政府集體行動的動力性障礙。政府本身也是“經(jīng)濟人”，在“官員政治錦標賽效應(yīng)”指各地官員尤其是各地主要領(lǐng)導干部在上級政府各項考核指標之下為了脫穎而出，成功實現(xiàn)官職晉升所采取的各種行為對其所在行政轄區(qū)帶來的影響。的影響下，各地方政府很大程度上還是以發(fā)展各地經(jīng)濟為目標，在制定政策、規(guī)劃和相關(guān)立法中，沒有充分考慮環(huán)境污染問題，導致經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的割裂。在政府合作方面，地方政府基于經(jīng)濟利益，建立起“強—強”與“強—弱”合作模式，其中又以“強—弱”模式最為穩(wěn)定，然而此模式容易拉大地方政府之間的差距，在缺乏對相對弱勢和利益受損的地方政府利益補償和利益保障的情況下，弱勢一方將會主動撤出合作，使政府合作無法繼續(xù)進行。

其二，即使存在社會共同利益，合作成員也不會主動采取合作性的集體行動來達成共同利益。之所以難以達到集體行動的一致性，主要原因在于理性的個人在實現(xiàn)集體目標時往往具有搭便車的傾向，“除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的利益”[10]（P2）。近年，入冬以后上海、杭州、成都等地空氣質(zhì)量嚴重下降，其主要成因是北方輸入性污染的影響。這就如同河流、湖泊的上游地區(qū)向下游地區(qū)排污，造成下游地區(qū)水質(zhì)下降，損失慘重。全國環(huán)境監(jiān)測總站的實時發(fā)布系統(tǒng)顯示京津冀區(qū)域經(jīng)常出現(xiàn)空氣重度污染，每當冷空氣南下，北方輸入性污染就會導致江南城市PM2.5指數(shù)在短時間飆升，甚至波及華南地區(qū)，這幾乎成為一種常態(tài)?！吧嫌巍钡貐^(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平降低了其治污的意愿，無形中增加了“下游”地區(qū)的霧霾治理成本，政府合作治理較為困難。endprint

（三）政府合作組織化、規(guī)范化程度低

雖然在霧霾治理方面部分省和重點區(qū)域開展了積極有效的政府合作，并形成了一系列合作機制，其中《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》較有代表性，這是由上海、江蘇、浙江、安徽和環(huán)境保護部等于2014年1月7日在上海召開的第一次長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制工作會議上制定的，但應(yīng)當看到，當前霧霾治理的政府合作方式主要以非常設(shè)的集體磋商會議為常態(tài)，沒有形成相對規(guī)范的制度化會議，在觸及實質(zhì)利益的時候往往因分歧而無法達成共識，即使制定了制度性協(xié)議，也因缺乏法律效力使得共識的穩(wěn)定性較差。長三角地區(qū)居民人均可支配收入存在較大差異，三省一市中的上海、浙江和蘇南地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，安徽和蘇北地區(qū)的經(jīng)濟水平相對落后。因此，盡管三省一市的行政領(lǐng)導在霧霾治理方面都表達了合作共治的良好愿望與決心，但在具體執(zhí)行中，各地、市、縣仍會表現(xiàn)出不同的利益訴求。又如京津冀三地高層官員的溝通和合作仍處于初級階段，雖然有領(lǐng)導小組、市長聯(lián)席會議、環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟合作聯(lián)席會議以及各種形式的協(xié)調(diào)會和合作論壇，但是組織形式松散，協(xié)調(diào)力度和效度不佳，合作協(xié)議的執(zhí)行效果也有待加強。

此外，政府合作機制缺乏規(guī)范化，各種機制處于條塊分割的狀態(tài)，合作效率低下。在我國傳統(tǒng)的“條塊分割”政治思維模式的影響下， 地方政府之間缺乏必要的橫向合作與縱向互動，片面依靠中央政府的指揮和指令，從而缺少溝通與信息交流，不能有效地整合與利用優(yōu)勢資源，使霧霾污染不斷擴散逐步形成跨區(qū)域問題。

（四）法律規(guī)范先天不足

就我國已有的立法體系而言，多部法律法規(guī)已涉及霧霾治理問題。（1）《大氣污染防治法》。該法規(guī)對大氣污染防治的監(jiān)督管理體制、主要的法律制度、防治燃燒產(chǎn)生的大氣污染、防治機動車船排放污染以及防治廢氣、塵和惡臭污染的主要措施、法律責任等均做了較為明確、具體的規(guī)定。（2）《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）。為切實改善空氣質(zhì)量，《行動計劃》要求2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度（PM10）比2012年下降10%以上，細顆粒物濃度（PM2.5）也有具體明確要求，例如京津冀地區(qū)是25%、長三角是20%，而珠三角則是15%。到2017年，全國重污染天氣較大幅度減少，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，全國空氣質(zhì)量總體改善。（3）地方性政策法規(guī)。針對霧霾污染問題，我國一些地方政府也采取立法手段，制定了區(qū)域性大氣污染防治條例，如分別于2014年3月1日、2015年3月1日起施行的《北京市大氣污染防治條例》和《江蘇省大氣污染防治條例》。這種自上而下的立法模式，其弊端主要在于立法形式多樣化、層級不規(guī)范，程序制度缺失，糾紛解決機制簡單，容易造成各自為政的現(xiàn)象。

當前我國還未出臺關(guān)于各級政府合作的較為完善的法律法規(guī)，雖然有些法律涉及這方面，也只是對各級政府在各自管轄區(qū)域內(nèi)的管理職權(quán)做出了規(guī)定，對于上級政府在處理跨區(qū)域事務(wù)的職責，以及地方政府在政府合作中的責任與權(quán)力等缺乏具體的規(guī)定[11]。因此，當同級地方政府在合作中遇到具體問題時，由于責任無法厘定容易造成相互推諉、爭權(quán)奪利的局面。而且由于合作機制法律法規(guī)的不健全，無法對政府合作治理過程進行有效監(jiān)督，影響霧霾治理的最終效果。

三、強化我國政府合作治理霧霾的

模式選擇和制度建構(gòu)作為一項系統(tǒng)工程，霧霾治理政府合作需要整體規(guī)劃，必然涉及縱向政府間的壓力傳導，橫向跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)以及完善的政府合作法律規(guī)范。

（一） 建立立體化政府合作治理模式

府際關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)關(guān)涉政府職能轉(zhuǎn)變及國家治理層面，特別是在霧霾治理中，發(fā)揮中央主導作用，超越地方管理權(quán)限，具有重大意義。在跨界區(qū)域組織管理中，要堅持集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、中央政府與地方政府聯(lián)動合作的原則，在中央政府進行精準有效宏觀調(diào)控的大背景下，加強地方政府的橫向合作，發(fā)揮其積極性，從立法和政策上，加快幫助地方性區(qū)域組織的發(fā)育和成長，破解影響區(qū)域合作的體制、機制等瓶頸問題，實現(xiàn)跨界區(qū)域治理的規(guī)范發(fā)展與整合發(fā)展。

首先，構(gòu)建中央主導—地方參與型合作治理模式。可以考慮建立國家級別的管理機構(gòu)，比如國家區(qū)域管理委員會，通過不同部委的跨部門合作實現(xiàn)霧霾區(qū)域合作治理的協(xié)調(diào)管理，以國務(wù)院所屬機構(gòu)，如國家發(fā)改委、工信部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部等作為其成員，統(tǒng)一解決霧霾跨界區(qū)域治理問題。

其次，構(gòu)建地方主導—中央輔助型合作治理模式。中央對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控與資源合理配置固然重要，但屬于區(qū)域公共產(chǎn)品的霧霾治理問題，還需地方政府以平等、互惠的態(tài)度積極進行協(xié)商予以解決。在這方面，可以充分借鑒美國的做法，在協(xié)調(diào)機構(gòu)上，建立若干跨省機構(gòu)和組織履行此項職能；在協(xié)調(diào)方式上，采取跨州的州際協(xié)定和政府橫向合同的方式以保證合作的效果。我國也可因地制宜設(shè)立以地方政府為主導的實體性省際組織或跨省機構(gòu)。一是建立具有一定權(quán)威性的區(qū)域大氣污染治理委員會。其成員由區(qū)域各地方主要行政領(lǐng)導擔任，席位穩(wěn)定，人員流動，且保證會議可以定時召開。主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導作用，共同處理跨區(qū)域霧霾污染問題。二是建立空氣質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)，其主要職責是進行空氣檢測，開展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法合作和情況通報，集中整治違法排污企業(yè)。組織開展對區(qū)域霧霾污染防治重點項目情況和城市空氣質(zhì)量改善情況的評估考核。三是建立區(qū)域霧霾治理的聯(lián)絡(luò)機制，加強各地方政府間的交流與合作。集中國家和區(qū)域內(nèi)各省市在輿論宣傳、環(huán)境監(jiān)測、氣象預報等方面的資源優(yōu)勢，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動一體的應(yīng)急響應(yīng)體系；建立會商交流和信息共享機制，加強污染控制經(jīng)驗的交流，加強監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，運用信息化手段搭建合作交流平臺，共同開發(fā)應(yīng)用系統(tǒng)。

（二）建立跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)機制

利益協(xié)調(diào)是在充分肯定各利益主體利益正當合法的基礎(chǔ)上，通過競爭、協(xié)商、合作、體諒、妥協(xié)等途徑建立制度化的契約，將多元利益訴求保持在合理和理性的限度內(nèi)。好的利益協(xié)調(diào)機制不但能成為霧霾治理政府合作機制發(fā)展的推動力，而且可以跨越合作機制發(fā)展的制度性障礙。美國南加州地區(qū)治理大氣污染的經(jīng)驗值得借鑒。為了實現(xiàn)跨地區(qū)合作應(yīng)對空氣污染，南加州地區(qū)聯(lián)合成立了南海岸空氣質(zhì)量管理局，負責制定區(qū)域空氣質(zhì)量管理規(guī)劃和政策，要求所轄區(qū)域合理分攤治污費用，從而解決了污染源與受害區(qū)域不一致的問題，成為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的典范。在我國，基于多樣化和差異化的地方利益，在霧霾治理中可以考慮建立動態(tài)的關(guān)系模型，從而建立有效的利益協(xié)調(diào)機制（見圖2）。在利益協(xié)調(diào)的具體措施方面，可以將政府橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制應(yīng)用于霧霾污染防治，主要是解決對污染源的治理、監(jiān)督和整改的力度、成效和意愿。排污問題的解決要關(guān)注污染源地區(qū)的問題，因為從源頭上看，治污首先必須控污，限制和減少污染排放，這其中最為關(guān)鍵的是污染源特別是排污地區(qū)的監(jiān)管，必須調(diào)動和提升相關(guān)區(qū)域主管職能部門的積極性和主動性，而利益是解決問題的現(xiàn)實手段。具體就是由受污染地區(qū)政府將財政收入和專項資金有序轉(zhuǎn)移到排污地區(qū)，這種橫向支付能夠改變因為收入差距而形成的治理污染的動機和意愿的不足，并在此基礎(chǔ)上進行卓有成效的監(jiān)督和整改。當然，實施過程也需要特別注意橫向轉(zhuǎn)移支付中可能出現(xiàn)的問題，確保橫向轉(zhuǎn)移支付以專項資金的形式使用。endprint

（三）建立健全政府合作的法律制度

有學者提出中國也應(yīng)該借鑒發(fā)達國家特別是美國的成功經(jīng)驗，諸如統(tǒng)一州法全國委員會和建議性州立法委員會[12]，建立包括政府司法部門領(lǐng)導、律師、法學專家和高校學者等在內(nèi)的特定機構(gòu)來協(xié)調(diào)不同區(qū)域的行政立法工作。區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會通過收集、整理區(qū)域內(nèi)地方政府規(guī)章、各地的立法計劃和立法建議，審查各地規(guī)章草案，協(xié)調(diào)現(xiàn)存地方?jīng)_突的方式促進地方政府在行政立法領(lǐng)域的合作。

以京津冀區(qū)域為例，該地區(qū)的立法協(xié)作機制可以從三方面著手。一是共同協(xié)商起草法律法規(guī)文本。京津冀所轄區(qū)域的地方立法主體共同規(guī)劃區(qū)域內(nèi)立法主題，形成定期聯(lián)絡(luò)制度，成立聯(lián)合工作組就共同問題聯(lián)合調(diào)研，主動互通信息，不僅了解當?shù)仂F霾防治的實際情況，而且了解毗鄰地區(qū)的治理水平和治理條件，發(fā)現(xiàn)立法中的最大相似性，及時協(xié)調(diào)法律法規(guī)中可能出現(xiàn)的沖突。二是采用示范法的形式。所謂示范法的基本操作步驟如下：向不同主體包括官方部門及從業(yè)人員和半官方的法律機構(gòu)及民間人士多渠道收集相關(guān)的規(guī)范性文本，將這些文本提交給不同層級的立法部門，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)法律統(tǒng)一。三是委托起草方式，即委托具有較高法律素養(yǎng)和立法技術(shù)的專家或者研究機構(gòu)起草。關(guān)于聯(lián)合制定的地方性法規(guī)的地位問題，其法律地位應(yīng)該高于各地單獨制定的地方性法規(guī)。當二者發(fā)生沖突時，應(yīng)以聯(lián)合制定的地方性法規(guī)為準。只有如此，才能實現(xiàn)真正意義上的區(qū)域協(xié)作[13]。

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