怎樣做好審計法制審理工作

王清利

摘要：審計是國民經(jīng)濟社會監(jiān)督體系的重要組成部分，肩負著經(jīng)濟社會“免疫系統(tǒng)”的職能和作用。法制審理是近年來審計工作改革創(chuàng)新的重要舉措，是對審計的再監(jiān)督，是審計質(zhì)控的關鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。然而，長期以來存在于審計機關內(nèi)部的一些不當思想，如重審計輕管理、重結(jié)果輕過程、重問題輕建議等，干擾和阻礙了審計組審計、業(yè)務復核、法制審理三級管控體系的健康形成，法制審理遲遲難以獲得發(fā)展，嚴重影響了審計成果的質(zhì)量提升。文章將就當前法制審理面臨的困難和問題進行剖析和研究，以期為改進法制審理工作提出一些能供參考的建設性意見。

關鍵詞：審理；審計準則；質(zhì)量控制；免疫系統(tǒng)

一、法制審理是審計質(zhì)量控制體系的重要環(huán)節(jié)

法制審理是完善我國審計質(zhì)量控制體系的創(chuàng)新舉措。在法制審理之前，審計質(zhì)量控制主要采用的是審計復核方式。審計復核發(fā)生在審計調(diào)查完畢、審計結(jié)果初步形成以后，屬于事后控制。而且，審計復核側(cè)重于對審計文書的主要事實描述、法律適用、定性處理等方面進行審核，屬于形式審核或程序?qū)徍?。這種質(zhì)控方式介入時間較晚，介入程度較淺，具有一定的片面性和滯后性，難以及時發(fā)現(xiàn)審計過程中的問題，并采取有效的措施，給審計管理留下了質(zhì)量隱患，不利于審計監(jiān)督職能的發(fā)揮。

鑒于此，2008年4月，國家審計署審計長劉家義在全國審計法制處長培訓班上的講話中首次提出“審理”的概念，他指出：“法制司的‘復核應該改為‘審理。審計質(zhì)量把關應該從實質(zhì)和形式兩個方面進行……”。在2010年頒布施行的《審計準則》中，進一步在規(guī)章制度層面將法制審理確立為審計質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)，明確規(guī)定法制審理應“審計實施方案為基礎，重點關注審計實施的過程及結(jié)果”，并對相關責任進行了界定，為指導法制審理工作開展提供了法律依據(jù)，從制度層面構(gòu)建起審計組、業(yè)務機構(gòu)、法制機構(gòu)三級管控的審計質(zhì)量控制體系，極大增強審計風險抵御防范能力，確保審計“免疫系統(tǒng)”功能的正常運行。

二、當前審計機關法制審理工作面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）法制審理長期陷于被忽視和誤解的尷尬境地

審理是從原來的復核發(fā)展出來的，是通過提前介入、實質(zhì)審查等方式，對審計質(zhì)量施行全面控制。然而，在實際工作中，不少審計機關并沒有分清復核和審理的區(qū)別，以為是“新瓶裝舊酒”、“換湯不換藥”，錯誤地將審計復核和審計審理混為一談，在實踐中將二者合二為一，抹煞了兩者之間的差異，仍用復核代替審理，三級管控削減為兩級管控，增加了審計質(zhì)量控制風險。有的審計機關機構(gòu)小、人員少，在內(nèi)部分工上比較混亂，業(yè)務與法制工作沒有明確分開，業(yè)務、法制一把抓，既上場踢球，也下場吹哨，審理監(jiān)督流于形式；有的審計機關事務繁忙，審理人員也經(jīng)常被抽去從事審計工作，難以專心司職審理，審理工作有名無實；有的法制機構(gòu)獨立性不強，法制人員的原則性不夠，在審理過程中遇到其他部門人員的示好、奉承就徇私放水，想著都是一家人何必那么較真，削弱了審計成果的可靠性和準確性，危害了審計事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）法制審理的發(fā)展成為審計組、業(yè)務機構(gòu)脫責的理由

新制定的《審計準則》中，明確劃分了審計組、業(yè)務機構(gòu)、法制機構(gòu)的權(quán)限職責，其中對于法制機構(gòu)，《審計準則》作出了這樣的規(guī)定：“審計機關審理機構(gòu)的工作職責包括審查修改審計報告、審計決定書，提出審理意見及審計機關規(guī)定的其他職責”，并規(guī)定審理機構(gòu)對審理意見及應當發(fā)現(xiàn)的重要問題負相應責任。這在客觀上擴大了審理機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)限，方便審理機構(gòu)能夠更加全面、深入地審理審計結(jié)果，并作出科學、真實的評價，及時修正錯漏。然而，審理權(quán)責的擴大使得審理機構(gòu)變相成為審計結(jié)果的責任兜底機構(gòu)，而套在審計組、業(yè)務機構(gòu)上的緊箍咒則松弛下來，審計組、業(yè)務機構(gòu)就難免在責任心上出現(xiàn)問題，將審計結(jié)果的問題都推給審理機構(gòu)，從而為自己脫責；或者心想反正有審理機構(gòu)最終把關，前面的審計結(jié)果質(zhì)量如何也無關緊要，敷衍了事，增加了后期審理的工作難度和壓力。

（三）法制審理的施行缺乏科學的制度和管理設計

審理是一項嚴肅、繁瑣的工作，任何一個環(huán)節(jié)出問題、紕漏都會影響審計結(jié)果的質(zhì)量。就當前的實際情況而言，2010年出臺實施的《審計準則》在制度層面對審理工作予以了職責定義和責任明確，為基層審計機關實施和執(zhí)行法制審理指明了方向。但《審計準則》中對審理的內(nèi)容規(guī)定過少、過寬，缺乏具體的操作辦法，導致審理在各地的實踐中出現(xiàn)“百花齊放”的局面，一定程度上導致了審理工作的混亂，使得基層審計機關無從下手或無所適從，有的基層審計機關甚至趁機甩開審理，走上過去僅靠復核來把控審計質(zhì)量的老路，嚴重阻礙了審計工作的創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，審理是對審計成果的審核、監(jiān)督和評價，在經(jīng)濟活動日益復雜的今天，審計活動順應經(jīng)濟發(fā)展的需要也變得更加豐富和復雜。作為監(jiān)督手段的審理，在審計控制的介入時間、介入的程度深淺、介入的方法形式等問題上，必須有科學嚴謹?shù)牟僮髁鞒蹋拍苓_到所需的審理目標，最終確保審計實施方案實現(xiàn)，審計目標達成。而這在當前的審理過程中，都是比較粗糙和隨意的。

（四）法制審理面臨基層審計人才嚴重匱乏的難題

任何工作最后都要靠人來推動和完成，當前審理工作面臨的最大難題和挑戰(zhàn)就是基層審計人才的嚴重匱乏。當前，基層審計機關人才匱乏主要表現(xiàn)在三個方面：一是從總量上講，審計機關人手不足。不少縣級審計機關人員為個位數(shù)，這么少的人手連正常的行政和審計工作都難以保證，更別提審理工作了。二是從崗位上來講，業(yè)務人員不足。審計機關業(yè)務人員和行政人員配比失衡，不少審計機關的業(yè)務人員還不到全體人員的一半。業(yè)務人員的嚴重缺乏，使得審計力量過于纖細，進而導致審理力量過于薄弱。三是從質(zhì)量上來講，能手尖兵不足。一線人員重實踐輕理論，復核、審理人員重理論輕實踐，缺乏既懂理論又善實踐的業(yè)務尖兵，使得審計審理工作始終難以獲得質(zhì)的提升。在人才培養(yǎng)上，由于業(yè)務重、經(jīng)費短缺等問題，使得許多審計人員難以及時得到好的培養(yǎng)，陷入馬太效應的負面循環(huán)悖論中。

三、創(chuàng)新和改善審計法制審理工作的措施和建議

（一）正確認識法制審理，實現(xiàn)審計復核向法制審理轉(zhuǎn)變的跨越式發(fā)展

當前我國經(jīng)濟正在深度調(diào)整，向著“形態(tài)更高級、分工更復雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化”，這種經(jīng)濟的新常態(tài)特征也推動著審計工作順應經(jīng)濟發(fā)展變革的需要作出創(chuàng)新和改變。法制審理正是新時期下審計工作的重大創(chuàng)新和改革，對于審計工作的這種創(chuàng)新和發(fā)展，基層審計機關的主要負責人作為一把手，應當充分認識到法制審理對于審計質(zhì)量管理的重大意義，深入了解法制審理的內(nèi)涵和權(quán)責，科學區(qū)分審計復核和審計審理的區(qū)別，實現(xiàn)從被動質(zhì)控向主動質(zhì)控、事后質(zhì)控向事前質(zhì)控、形式質(zhì)控向?qū)嵸|(zhì)質(zhì)控、區(qū)域質(zhì)控向全面質(zhì)控的思想轉(zhuǎn)變。審計機關應加強法制審理的宣傳工作，切實提高廣大審計工作者的責任意識和質(zhì)控意識。同時，要配合做好審理機構(gòu)的組織建設，建立獨立健全、人員齊備的審理機構(gòu)，并向政府提出預算申請，加強經(jīng)費保障。

（二）健全審計考核機制，夯實三級復核質(zhì)量管控體系的管理基礎

科學合理的激勵約束機制能夠最大限度激發(fā)和調(diào)動審計人員的積極性，使得審計人員的審計責任真正落到實處。審計機關應健全和完善審計質(zhì)量考核機制，科學設計，按照《審計準則》的要求合理劃分三級復核質(zhì)控體系中各環(huán)節(jié)的職責內(nèi)容和相關責任。健全審計報告考核機制，將審計報告質(zhì)量納入審計組、業(yè)務機構(gòu)的年終考核目標之中，由審理機構(gòu)予以考核和評分，促進法制審理意見能夠落實到位。合理設定考核標準，對于審計報告未達到相應標準的審計組或業(yè)務機構(gòu)，扣減考核分值；審計組、業(yè)務機構(gòu)審計報告質(zhì)量水準較高，則給予相應獎勵，雙向刺激和提升審計組、業(yè)務機構(gòu)提高審計質(zhì)量的積極性和能動性。

（三）完善審理制度建設，推進法制審理工作科學化、規(guī)范化發(fā)展

就審理的具體實施和執(zhí)行，國家職能部門還應出臺更為細化的實施辦法，以強化對基層審計機關法制審理的指導。同時，各省市、區(qū)市等也應結(jié)合本地區(qū)的實際情況，依據(jù)《審計準則》的有關規(guī)定，制定符合本地區(qū)審計工作需求的辦法和制度?；鶎訉徲嫏C關則根據(jù)各級政策制度，在加強自身工作調(diào)研的基礎上，制定和完善內(nèi)部審理制度，用以規(guī)范審理工作的實施和執(zhí)行。在推進審理工作科學化、規(guī)范化的過程中，基層審計機關應從理順審計業(yè)務流程的基礎上，針對各個項目審計的特點、重點、難點及問題多發(fā)點，有針對性地進行審理工作預設，制定審理模板，提高審理工作的效率和規(guī)范性。為了提高審理的質(zhì)量和效率，審計機關可以設立審理督查員和建立重大問題聯(lián)席會議制度，在審計實施方案制定之前就由審理督查員介入審理，并加強資料搜集和現(xiàn)場審理，優(yōu)化審理環(huán)節(jié)，提高審理效率。此外，審理機構(gòu)還應加強同審計組、業(yè)務機構(gòu)及其他部門的橫向聯(lián)系，共同研究提高審計質(zhì)量。

（四）加大人才培養(yǎng)力度，努力建設一支優(yōu)質(zhì)、高效的法制審理隊伍

古語云：“得人者興，失人者崩”，人才是事業(yè)致勝的關鍵因素。審計機關應加強對審理人員的建設和培養(yǎng)，努力打造一支優(yōu)質(zhì)、高效的審理隊伍。審計機關應按照“雙向流動、優(yōu)中選優(yōu)”的原則，加強一線人員和辦公室人員的流動，提高審計人員的理論水平和實踐能力，并從中選擇綜合素質(zhì)優(yōu)秀、業(yè)務能力突出的審計尖子進入審理機構(gòu)，增強審理水平并起到引領示范作用。同時，審計機關還應加強對審計人員的再教育和培養(yǎng)，每年編制培養(yǎng)計劃并確保預算保障，通過集中組織學習、選送培養(yǎng)、異地交流、遠程教育等多種方式，提高審計人員的理論修養(yǎng)和業(yè)務水平。

四、結(jié)語

審計組審計、業(yè)務機構(gòu)復核、法制機構(gòu)審理的三級審計質(zhì)控機制是確保審計質(zhì)量的制度保證，審計機關應切實提高責任意識和質(zhì)量意識，從全面質(zhì)量管理的角度，重視和支持法制審理工作的創(chuàng)新和發(fā)展，進而推動審計質(zhì)量控制工作不斷向前進步。

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（作者單位：延川縣審計局）