我國慈善組織信息公開制度研究

張曉冉　蔡凱強　王龍芝

摘要：2011年6月的“郭美美事件”在網上引起了軒然大波，引發(fā)了人們對慈善組織公信力的質疑。近年來，類似的事件屢見不鮮，章子怡的“詐捐門”、農夫山泉“一分錢”事件等，這些事件使得慈善組織公信力一再下滑，引發(fā)了公眾對慈善組織的信任危機。今年8月天津新港發(fā)生爆炸事故，天津市紅十字會向公眾公布了數種捐贈渠道，卻遭到了公眾的一片抵制和罵聲。本文抓住問題的關鍵，通過與英國等慈善信息公開制度比較完善的發(fā)達國家相對比深入分析了我國慈善組織信息公開制度的現狀及問題，并為完善我國慈善組織信息公開制度提出了具有針對性的建議，對提高我國慈善組織的整體水平大有裨益。

關鍵詞：慈善組織；信息公開制度；公信力

一、我國慈善組織信息公開制度的現狀

我國慈善組織信息公開制度分散公布在如下法律法規(guī)中：《紅十字會法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》以及《基金會信息公布辦法》。需要指出的是，上述法律法規(guī)對慈善組織信息公開制度的規(guī)定不盡相同，具體到慈善組織信息公開的方式、范圍以及監(jiān)督方面均有不同之處。

二、我國慈善組織信息公開制度存在的問題

（一）慈善組織信息公開制度規(guī)定較分散。我國目前沒有形成統(tǒng)一的慈善信息公開制度，不同的慈善組織往往在慈善信息公開方面有不同的規(guī)定，這就導致我國慈善機構在慈善信息公開方面較為混亂，我國慈善機構雖由民政部門統(tǒng)一管理，但卻沒有形成統(tǒng)一的慈善信息公開制度，各種慈善組織各自為政，不利于對其進行統(tǒng)一的規(guī)制。

（二）慈善組織信息公開制度缺乏程序性規(guī)定。目前我國慈善信息公開的程序性規(guī)定較少，僅籠統(tǒng)規(guī)定慈善組織應向主管部門報送捐贈情況，但沒有具體規(guī)定公開的程序。一旦出現類似“郭美美”這樣的事件，就會引發(fā)公眾對慈善組織的不信任，這直接阻礙了慈善組織及時有效地向公眾公布慈善信息。同時慈善組織的主管部門也沒有規(guī)范化的程序以及時獲取慈善信息，進而無法采取有效措施監(jiān)督慈善組織的運行，無法起到監(jiān)督和幫助慈善事業(yè)進步的作用。

（三）慈善組織信息公開制度缺乏配套性規(guī)定。解決公眾對慈善組織所從事慈善事業(yè)的信任問題，這是慈善組織信息公開制度的關鍵所在。筆者認為慈善組織信息公開規(guī)范的確立和實施，離不開國家的大力支持，為此國家首先要在制度方面有所改進，主動提供并完善制度條件，為公眾了解慈善組織相關信息提供便利，其次，我國在慈善組織信息公開方面缺乏必要的配套制度支撐，我國在慈善組織應該將慈善信息以適當方式向捐贈人和其他公眾公開的規(guī)定不夠具體細致。

三、慈善組織信息公開制度存在的缺陷分析

公信力被視為慈善組織的生命線，而信息公開透明則是慈善組織贏得公信力的前提。審視中國目前的慈善組織信息公開制度，在以下幾方面存在的缺陷，影響了該目的的實現。

（一）缺乏統(tǒng)一的信息公開標準。在我國，關于慈善組織的立法模式屬于分別立法模式，社會團體、基金會分別單獨實施立法。這種立法上的各自為政、互不干涉的狀態(tài)導致慈善組織在怎樣公開信息、公開到何種程度、是否有義務公開、不公開的責任如何等問題上，沒有統(tǒng)一的規(guī)定和標準，引起慈善信息的公開混亂、無序，而且會進一步加劇捐贈者、社會公眾以及接受捐贈組織在信息上的不對稱。

（二）缺乏權威的信息公開平臺。真實、及時的信息只有通過合適的渠道公布，并且被社會公眾所接受才能自產生公信力。自郭美美事件后，各慈善組織都意識到了信息公開的重要性，加大了信息公開的力度。搜索引擎中隨處可見的 “慈善信息”，并不代表信息的高質量和平臺的權威與專業(yè)。沒有統(tǒng)一的權威性的專業(yè)慈善信息公開平臺，那么面對海量的信息，社會大眾會往往陷入選擇困境，或干脆選擇放棄。因而，無法達到廣泛的社會影響力并提升慈善組織的公信力。

（三）缺乏否定性法律后果的承擔機制。在英國和美國，慈善組織不履行信息公開義務或者披露虛假信息等都會構成犯罪，接受相應懲罰。但在我們國家，只有《基金會管理條例》和《基金會信息公布辦法》對基金會不履行信息公開義務所承擔的法律責任作了相對明確的規(guī)定。但是對于不履行信息公布義務或者公布虛假信息的主體，應該承擔何種法律責任，卻沒有明確的法律規(guī)定。慈善組織息公開法律責任的缺失，一方面會導致慈善組織信息公開違法行為的損害結果無法消除，受害人的利益得不到救濟。另一方面縱容了嚴重違法行為的發(fā)生，成為慈善組織財務違法事件頻發(fā)的制度性根源。

四、慈善組織信息公開制度的完善

（一）加快出臺相關法律法規(guī)，統(tǒng)一慈善信息公開標準

1.公開信息注意區(qū)分類別。統(tǒng)一的慈善法應該建立分類的信息公開制度，根據慈善組織的性質、規(guī)模等對公開信息的內容進行區(qū)分。比如對互異性的慈善組織其公開的信息可以相對簡單，但是對公益性的慈善組織其公開的項目要求則要高，不但要向有關部門提交年度工作報告，還要公布開展募捐活動的信息、開展公益資助項目的信息等。這樣既可以實現對大型公益事業(yè)活動進行有效的監(jiān)管，又可以避免對小型公益組織施加無意義或繁重的報告要求。

2.統(tǒng)一管理機構。從國外經驗看，專業(yè)機構的統(tǒng)一管理會提高多慈善組織信息公開的監(jiān)管效率與水平，統(tǒng)一的慈善法下應該明確民政部慈善組織業(yè)務主管部門的地位，同時賦予其進行統(tǒng)一管理的所需的權力。以此改變目前慈善組織分頭管理的混亂現狀。

3.信息的臨時公開制度。慈善組織的信息公開方式主要有主動公開和被動公開兩種方式。被動公開主要是由公眾的申請引起，而主動公開則主要是以年度報告、中期報告為主的定期報批。但基于信息公開的及時性原則，還需要建立臨時信息公開制度。即慈善組織發(fā)生財產的收、支和重大變動時，均應以適當的方式向社會公布。

（二）打造權威的慈善信息公開平臺

建立國家級慈善組織信息公開平臺，并通過立法確定該平臺為法定信息公布渠道之一。公共信息平臺可以改變分散而不規(guī)范的慈善信息網絡公示制度，使社會公眾能夠快捷的進行信息查詢和監(jiān)督。成為社會公眾和捐贈者監(jiān)督慈善捐款使用的透明窗口。

（三）完善慈善組織信息公開的支持性制度

對于激勵性機制，筆者建議在制定的統(tǒng)一慈善法中明確，慈善機構的主管部門應設計合理的信息公開考核制度，并將信息公開納入年度考核，對信息公開優(yōu)秀的慈善組織進行表彰和獎勵。

對于否定性法律后果的承擔機制，應該建立包含民事責任、行政責任以及刑事責任在內的完整的法律責任體系。因此，我國慈善組織信息公開制度重點應為補充民事責任和刑事責任。一方面，當慈善組織提供報告中的文件因缺乏真實性、完整性、準確性或者及時性，而給國家、捐助人、受益人等主體利益造成損失的，慈善組織及其主管、直接負責人員應當承擔連帶賠償責任。另一方面，對信息造假者尤其是非營利組織直接負責人施以刑事責任，以打擊和遏制惡意發(fā)布、傳播虛假信息等犯罪行為，維護非營利組織信息公開秩序。

（作者單位：煙臺大學）

參考文獻：

[1]劉亞莉.信息披露：慈善組織獲得公信力的保障——英國慈善組織財務信息披露制度解讀[J].中國非營利評論，2012，02.

[2]陳東利.論中國慈善組織的公信力危機及路徑選擇[J].河北師范大學學報，2012（1）：26.

[3]楊彥.中國紅十字會信息披露問題的法律對策研究[J].湖北警官學院學報，2014（3）：150.

[4]石國亮.慈善組織公信力塑造過程中第三方評估機制研究[J]，中國行政管理，2012（9）：64.

[5]王圣禮，金福海.我國慈善組織信息公開法律制度完善研究[J]，經濟法論壇，2014（2）：121.