淺析農房抵押貸款難在何處

馮云

摘要：十八屆三中全會及2014-2015年中央一號文件均明確提出“慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產(chǎn)性收入渠道。”深入調查全國農房抵押貸款開展情況，研究各地區(qū)在推動農房抵押過程中形成的可推廣、可復制的經(jīng)驗模式，找尋銀行開展農房抵押貸款中面臨的主要困難與制約因素，并為上級部門更好推動農房抵押貸款提供決策參考。

關鍵詞：農村房屋；抵押；貸款；業(yè)務

一、基本情況

在我國，農村房屋所占用的是宅基地，而宅基地屬于農村集體經(jīng)濟組織所有，由于房、地所有權的分離，對農村房屋能否設定抵押，歷來是一個爭議很大的問題。傳統(tǒng)觀點認為，我國無論是制度層面，還是管理層面，均堅持“地隨房走”、“ 房隨地走”，強調房、地權利主體一致，《物權法》第一百八十四條、《擔保法》第三十七條均明確規(guī)定，宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，故農村房屋不能作為抵押財產(chǎn)；另一種觀點則認為，集體土地上的農村房屋能否設定抵押，法律并沒有明確的禁止性規(guī)定，因此，農村房屋可以作為抵押財產(chǎn)，對由于法律、銀行信貸業(yè)務、農民保障、后續(xù)處置變現(xiàn)等一系列問題，農村房屋抵押貸款推進難度較大。

二、可取的做法及經(jīng)驗

（一）農戶產(chǎn)權確認是可抵押的基礎。為加快農村宅基地和集體建設用地土地使用權確權登記發(fā)證工作進度，縣國土資源局要切實發(fā)揮牽頭抓總的作用，加強工作協(xié)調、指導和檢查，強化人員管理，在保證工作質量的前提下狠抓工作計劃任務的推進。

（二）要有經(jīng)抵押權人和抵押房屋所在地村民集體經(jīng)濟組織確認同意的農房抵押處置與處置后安居的方案，并在村民住房抵押合同中專項明確約定。農村合作銀行要求，農房抵押人在抵押農房后仍有安居之所或是抵押人擁有兩套或以上住房。但即便如此，仍舊無法確保抵押人抵押農房后的居住問題，比如可能會出現(xiàn)抵押人將其全部住房均處置償債的現(xiàn)象。因此，建議將農房處置后的安居方案寫入抵押合同并經(jīng)相關人確認，以確保農房抵押既能盤活固定資產(chǎn)、又不影響農戶安居。

（三）農房抵押用途僅用于抵押人的生產(chǎn)或生活所需，不得為他人作抵押擔保，村民住房的抵押權人僅限于金融機構。目前農房抵押仍處于探索階段，控制風險是重中之重，因此開展的范圍、放開的程度都不宜過大。金融機構擁有一套非常專業(yè)、完善、規(guī)范、且已運作非常成熟的不動產(chǎn)抵押操作程序，風險承擔能力相對也較強，理應成為農房抵押起步階段的主要的、且是唯一的抵押權人。

三、制約因素

（一）影響農戶意愿的因素及表現(xiàn)。由于轄內農村信用體系建設取得成效，農戶憑借信用通過農戶小額信用貸款和農戶聯(lián)保貸款就可獲得無需抵押的100萬元以內貸款，辦理農房抵押貸款的意愿缺失。以臨澤農村合作銀行為例，目前農村合作銀行不需要提供抵押的農戶信用貸款額度最高已達8萬元，農戶聯(lián)保貸款最高額度達50萬元，針對農村高端客戶的規(guī)模種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)共同體貸款單個農戶最高授信額度已達100萬元，并且貸款成本低、貸款手續(xù)簡單，基本滿足了不同經(jīng)濟狀況農戶的貸款需求，使得農村居民房屋和土地承包經(jīng)營權抵押貸款失去了市場。

（二）影響銀行意愿的因素及表現(xiàn)。各金融機構推廣業(yè)務積極性不高。據(jù)調查，由于《物權法》第184條第二款規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但是法律規(guī)定可以抵押的除外”。《擔保法》第37條也有類似的規(guī)定，除“四荒”土地使用權，其他集體土地使用權不允許抵押。使農村居民房屋產(chǎn)權和土地承包經(jīng)營權抵押的債權變現(xiàn)面臨的法律風險和操作風險大。同時由于目前農村人口向城鎮(zhèn)集中，導致農村居民房屋變現(xiàn)難

（三）影響地方政府和金融監(jiān)管機構意愿的因素及表現(xiàn)。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府和金融監(jiān)管機構的意愿也不強，處于社會穩(wěn)定問題考慮，在依法治國的大背景下，地方政府和金融監(jiān)管機構也不愿大規(guī)模搞無法律支持的農房抵押貸款。地方政府往往是為了工作需要，喊的多，真正抓落實的少，除非國家給農房貸款抵押試點補助資金的鼓勵。

（四）影響推廣的法律依據(jù)不足，《擔保法》第37條第二項明確規(guī)定，農村宅基地不能抵押?！段餀喾ā访鞔_禁止農村宅基地使用權進行抵押。《土地管理法》也規(guī)定，農村宅基地屬于農民集體所有，農民只有使用權而無處置權。對于農房，雖然現(xiàn)行法律沒有禁止抵押，但農房是宅基地上的附屬物，宅基地限制流轉就從根本上限制了農房這一不動產(chǎn)的抵押特性。正是由于與《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》等有沖突，農房即使確權了也很難以從法律上實現(xiàn)抵押權。

四、建議

（一）加強制度體系建設。成立由政府分管領導、國土、建設（房管）、人民銀行、銀監(jiān)部門、金融機構共同組成的“農戶抵押貸款工作領導小組”，負責領導和監(jiān)管農房抵押信貸工作。出臺涉及農房評估、抵押登記、資產(chǎn)處置等方面一整套的管理辦法，并協(xié)調理順政府與銀行、銀行與農戶的關系。責成國土、房建設（房管）做好宅基地、農房確權發(fā)證和抵押登記工作。金融部門加快出臺《農戶住房抵押貸款管理辦法》、《農戶住房抵押貸款審查、評審、評議及檢查的實施細則》、《農戶住房抵押貸款臺賬管理制度》等涵蓋貸款風險掌握、貸款流程操作等各項內容的制度體系。

（二）健全農房抵押貸款風險分擔機制。盡管從先行地區(qū)的試點情況看，農房的違約率較低，但是降低金融機構貸款風險是推動此項業(yè)務開展的重要前提。因此，一方面可創(chuàng)新資產(chǎn)處置方式，如集體經(jīng)濟組織同意資產(chǎn)處置時集體土地的宅基地征為國有土地，回避了宅基地處置難問題；又如要求同一集體經(jīng)濟組織成員提供第三者擔保，一旦發(fā)生貸款違約，由擔保人償還貸款或購買農房；另一方面，經(jīng)濟發(fā)達的縣（市）政府應建立農房抵押專項貸款風險補償金，列入扶農資金范圍，給予金融機構一定的損失補償，鼓勵金融機構積極開展農房抵押；積極建立村民住房保障體系，對房屋處置后確實生活困難的家庭，由政府提供政策性保障住房，解決村民基本的生存問題，分散社會風險。

（三）加快建立農房交易市場。建立農房抵押業(yè)務的開展，必然要求逐步建立與城市同樣信息公開、規(guī)則透明的農房交易市場。為此，一是要適當擴大農房抵押處置范圍，放寬至房屋所在地縣（市）、區(qū)范圍以內的農戶或集體經(jīng)濟組織，農房處置時優(yōu)先滿足同一集體經(jīng)濟組織成員的需要；若受讓人為非集體經(jīng)濟組織成員的，建議參照國有土地出讓金繳納辦法和比例向集體經(jīng)濟組織繳納一定的土地費用，禁止城鎮(zhèn)居民購買農房。二是引入誠信度較高的房屋中介機構，為農村房屋交易市場的發(fā)展打下良好的基礎。

（作者單位：中國人民銀行張掖市中心支行）