新形勢下，社區(qū)“兩委”仍應在城市社區(qū)治理中發(fā)揮主導作用

張卿

摘要：隨著城市化的快速推進，居民小區(qū)逐漸成為人們的主要居住空間，這種改變帶來了社區(qū)治理結構的變遷，也對原有社區(qū)“兩委”主導下的社區(qū)治理秩序帶來了挑戰(zhàn)。本文從對社區(qū)治理主體分析入手，指出社區(qū)治理仍需以社區(qū)“兩委”為主，并進一步提出新形勢下社區(qū)“兩委”構建社區(qū)權力秩序的著力點。

關鍵詞：社區(qū)權力；社區(qū)“兩委”；主導地位

社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社團組織、社區(qū)居民是社區(qū)治理結構中的主要參與者，通常認為居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司在其中發(fā)揮著更突出的作用，稱其為社區(qū)治理中的“三駕馬車”。事實上，在我國的基層政權架構中，黨組織和居委會密不可分，常常融為一體，共同構成了我國基層政權組織。所以，“三駕馬車”實應為：社區(qū)“兩委”（黨政機關通常將社區(qū)黨組織和居委會合并簡稱為“兩委”）、業(yè)委會和物業(yè)公司，且社區(qū)“兩委”應在社區(qū)治理結構中居于主導地位。

一、社區(qū)治理呼喚主導力量

“三駕馬車”分屬三個不同領域，擁有各自資源，按其各自邏輯行動。在權力來源上，社區(qū)“兩委”對應國家政權，業(yè)委會對應房產所有權，物業(yè)公司對應市場經營權。在組織結構上，社區(qū)“兩委”是遵循等級科層制原則的準行政組織，業(yè)委會是遵循認同原則的社會組織，物業(yè)公司是遵循利益最大化原則的經濟組織。三者互不隸屬，在實際運作需要協(xié)調，也就是社區(qū)權力秩序如何建構的問題。在理想狀態(tài)下，三者自覺主動協(xié)作以達成善治，但在實際運作中，為了確保自身社區(qū)權力的獨立和完整，受線性思維模式影響，經常出現(xiàn)排斥其他治理主體介入自己行動領域的現(xiàn)象，普遍導致了社區(qū)權力秩序建構陷入了困境，不是治理主體之間出現(xiàn)零和博弈，導致嚴重沖突；就是權力主體缺位，導致治理失效。這種現(xiàn)狀迫切呼喚一股力量來有效整合其他領域的資源，實現(xiàn)基于市場原則、公共利益和社會認同之上的善治。

二、社區(qū)“兩委”應居于主導地位

認真檢視“三駕馬車”的職能、權責和資源擁有狀況，發(fā)現(xiàn)只有社區(qū)“兩委”具備條件。首先營利性組織物業(yè)公司天然不能成為主導者。其次業(yè)委會自身存在五大缺陷，難以擔起重任。一是缺積極性，由于“搭便車”現(xiàn)象和業(yè)委會不發(fā)放工資津貼的特點，導致許多業(yè)委會成員積極性不高。二是缺人才，有效監(jiān)督物業(yè)公司、協(xié)調其他組織、動員廣大業(yè)主需要較強的專業(yè)知識、組織協(xié)調表達能力以及充裕的時間精力，具備以上條件的精英一般都會依據優(yōu)質優(yōu)價的市場原則追求更高利益而較少關注社區(qū)事務，事實上，正是人才的缺乏導致了大部分業(yè)委會不能發(fā)揮實質性作用。三是缺團結，業(yè)委會要運轉良好，必須要有社區(qū)精英管理，但這往往導致少數(shù)精英壟斷業(yè)委會權力，享有經濟、聲望等隱形利益，進而排斥普通業(yè)主參與，引發(fā)業(yè)委會內部派系斗爭。四是缺監(jiān)督，國家關于業(yè)委會的制度建設相當滯后，缺乏健全的制度體系，普通業(yè)主難以對業(yè)委會負責人進行有效監(jiān)督。五是缺支持，運轉良好的業(yè)委會往往對基層政權的權威和社區(qū)管理工作帶來很大沖擊，進而受到分化和制約，這些外部干預常常使上述弊端進一步惡化。基于上述種種局限，業(yè)委會不僅無法成為社區(qū)治理結構中的主導力量，甚至“不一定能夠擔當起在中國城市中培育良性運轉的公民社會和引領基層社區(qū)實現(xiàn)‘善治的重任”（石發(fā)勇，2010）。

社區(qū)“兩委”具備業(yè)委會和物業(yè)公司不具備的條件。一是社區(qū)“兩委”具有極強的公共色彩，大多數(shù)時候能夠基于公共利益開展工作。雖然居委會過度行政化被廣泛詬病，但其實居委會工作中包含了大量社會事務，如社區(qū)福利、衛(wèi)生、文化、人口服務、文明創(chuàng)建等等，這些工作是很難明確界定孰為行政性孰為自治性。二是社區(qū)“兩委”是國家政權在基層的“腿”，最易于接收來自公權力的資源，最易于協(xié)調公權力的執(zhí)行部門，這使得社區(qū)“兩委”的合法性、組織動員能力明顯強于其他組織。三是社區(qū)“兩委”有比較完善的制度體系，特別是有一套行之有效的監(jiān)督考核辦法，運轉比較平穩(wěn)高效。四是社區(qū)“兩委”有穩(wěn)定的人才補充和提升機制，每隔三年定期換屆，跨區(qū)域遴選任用，經常性的業(yè)務和思想政治學習培訓，不易發(fā)生因為組織領導更換而出現(xiàn)社區(qū)權力真空致使社區(qū)權力秩序發(fā)生混亂。總體而言，雖然社區(qū)“兩委”在治理活動中，出于考核、維穩(wěn)以及完成上級布置的任務等因素有自己的利益，以及行政化色彩濃厚等缺點，但“居委會作為實質上的街道下級仍然處于社區(qū)權力中心。相對于業(yè)委會、物業(yè)、社團等其他組織，居委會仍具有核心影響力。即使對高檔商品社區(qū)來說，居委會也不一定被邊緣化，不一定弱于業(yè)委會”（郭圣莉，2013）。

三、充分發(fā)揮社區(qū)“兩委”主導作用

具備了主導地位，并不意味著就能發(fā)揮主導作用。由于社區(qū)“兩委”、業(yè)委會和物業(yè)公司是一種橫向關系，社區(qū)權力秩序的形態(tài)并不固定，于是三者在依據協(xié)商原則的互動中通過競爭和合作，努力按照自己的意志建構社區(qū)的權力秩序。在這種治理結構中，任何組織的主導地位不僅僅依賴于某個組織或群體的授權，更依賴于社區(qū)居民的認同，所以，整合其他組織的資源為自己所用以高度滿足社區(qū)居民的需要就成為重中之重。社區(qū)“兩委”要積極推進各項創(chuàng)新，努力提高自身整合資源的能力。

一是觀念創(chuàng)新。要摒棄線性思維模式，確立治理理念，充分認識自身優(yōu)勢，切實扛起自身責任，牢固樹立社區(qū)“兩委”在社區(qū)治理結構中主導地位的意識。

二是組織創(chuàng)新?；鶎狱h組織要在業(yè)委會和物業(yè)公司中發(fā)展黨員或建立黨小組，使黨的組織網絡嵌入到小區(qū)的物業(yè)管理領域，并在業(yè)委會候選人產生、業(yè)委會選舉、物業(yè)公司選聘等重大事項中發(fā)揮積極作用，以便有效整合各組織的資源，構建穩(wěn)定的權力秩序。要建立社區(qū)物業(yè)管理聯(lián)席會議制度，定期開會，將聯(lián)席會打造成為社區(qū)中各個治理主體之間互動合作的主要平臺。要建立業(yè)主代表小組，使業(yè)主以及業(yè)主代表可以在業(yè)委會選舉之后，可以繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督業(yè)委會和溝通業(yè)委會與業(yè)主之間的作用。

三是服務創(chuàng)新。服務是社區(qū)“兩委”在社區(qū)中獲得權威和認同的重要來源。要積極發(fā)掘居民的需求，擴展服務內容，及時有效提供服務，不斷積累組織和個人聲望。要找準定位，與物業(yè)公司、文體組織等社團組織相區(qū)別，提供差異化、專業(yè)化服務，努力成為社區(qū)不可或缺的服務提供者。

四是能力創(chuàng)新。區(qū)、街兩級要加大對社區(qū)“兩委”干部的培訓輔導力度，通過脫產進修、集中培訓、赴先進發(fā)達地區(qū)掛職等方式，不斷提高社區(qū)“兩委”干部應對問題的能力水平。

（作者單位：安徽師范大學）

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