城投集團(tuán)財(cái)務(wù)管控體系構(gòu)建

錢源達(dá)

摘要：城投公司作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程建設(shè)、區(qū)域開發(fā)、城市資源綜合運(yùn)營(yíng)的主體，擔(dān)當(dāng)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、美化城市環(huán)境、創(chuàng)造和諧社會(huì)的重要使命，其發(fā)展越來越受到地方政府的高度重視。隨著城投集團(tuán)子公司數(shù)目增長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)張，如何對(duì)子公司施行有效管控，是當(dāng)前迫切需要解決的問題，而財(cái)務(wù)管控作為管控體系中的核心子體系，其有效構(gòu)建更是受到諸多城投集團(tuán)的高度重視。

關(guān)鍵詞：城投集團(tuán)；財(cái)務(wù)管控；子公司分類

一、子公司形成分類

城投公司是我國(guó)城市化發(fā)展中形成的特有產(chǎn)物，其產(chǎn)生和發(fā)展有其歷史特殊性和中國(guó)特色社會(huì)背景。它不同于普通企業(yè)，也與一般公益性組織有很大區(qū)別。核心原因在于：地方政府與城投公司有著千絲萬縷的聯(lián)系，城投公司往往都由地方政府組建而成，大部分高管有著政府工作背景，有些是政府直接委派擔(dān)任中高層管理人員，甚至很多城投公司的高管由政府官員兼任，這必然決定了城投公司兼具行政和市場(chǎng)的雙重角色。

城投集團(tuán)子公司按照是否為政府行政指令劃入，可分為被動(dòng)劃撥和主動(dòng)成立兩類；根據(jù)子公司形成原因，在被動(dòng)劃撥類別中，又可細(xì)分為純粹融資、資源整合兩類，在主動(dòng)成立類別中，又可細(xì)分為兼并收購(gòu)、自然成立、業(yè)務(wù)下沉三類。具體見表1：

二、子公司分類財(cái)務(wù)管控

對(duì)于不同歷史原因和現(xiàn)實(shí)狀況形成的子公司，需要根據(jù)其實(shí)際情況實(shí)施分類管控，杜絕“一刀切”，這樣才能做到有的放矢，建立起與實(shí)際情況相符的財(cái)務(wù)管控體系。

（一）被動(dòng)劃撥（純粹融資）

被動(dòng)劃撥（純粹融資）：純粹為了融資而由地方政府以行政指令劃撥到城投集團(tuán)名下的子公司。無論是銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債，還是其他方式融資，國(guó)家政策或金融機(jī)構(gòu)都會(huì)對(duì)集團(tuán)總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)及資產(chǎn)債務(wù)狀況有硬性標(biāo)準(zhǔn)。為了保證順利融得建設(shè)所需資金，政府這一有形之手就會(huì)把土地或是其他國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、股權(quán)注入到城投公司。對(duì)于該類以政府指令劃撥入城投集團(tuán)的子公司，政府并未賦予城投公司對(duì)其的管理權(quán)限，對(duì)于該類子公司，本文建議不對(duì)其進(jìn)行財(cái)務(wù)管控。

（二）被動(dòng)劃撥（資源整合）和主動(dòng)成立（兼并收購(gòu)）

1、被動(dòng)劃撥（資源整合）：在城市發(fā)展進(jìn)程中，地方政府為了整合利用優(yōu)質(zhì)資源，提高運(yùn)作效率，把部分具有業(yè)務(wù)同質(zhì)性或能形成穩(wěn)定現(xiàn)金流的國(guó)有企業(yè)整合到城投公司，希望通過整合形成規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，同時(shí)聚集城市資源，便于整體管轄。

2、主動(dòng)成立（兼并收購(gòu)）：城投集團(tuán)為了擴(kuò)大現(xiàn)有業(yè)務(wù)規(guī)模，對(duì)業(yè)務(wù)范圍相同或類似的其他公司進(jìn)行并購(gòu)；或?yàn)榱搜由飚a(chǎn)業(yè)鏈，并購(gòu)上下游相關(guān)行業(yè)企業(yè)。例如上海城投收購(gòu)陽晨股權(quán)，陽晨公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)是污水處理，而上海城投本身也運(yùn)作該類業(yè)務(wù)，之間又有較密切的業(yè)務(wù)往來，且兩者都位于上海市，并購(gòu)后，上海市的污水處理行業(yè)規(guī)模效應(yīng)能得以發(fā)揮，同時(shí)也便于地方政府管理。

對(duì)于這兩類方式形成的子公司，因集團(tuán)對(duì)新納入進(jìn)來的子公司內(nèi)部狀況及人員不甚了解，溝通存在一定壁壘，因此在剛接手該子公司后，需首先保證其平穩(wěn)過度、穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，宜采取相對(duì)分權(quán)的財(cái)務(wù)管控模式，由于此類公司一般具備一定經(jīng)營(yíng)性，能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流，或是與集團(tuán)下屬某子公司業(yè)務(wù)類別相似，因而可根據(jù)該子公司往年的業(yè)績(jī)情況或集團(tuán)類似子公司考核指標(biāo)，設(shè)定年度考核指標(biāo)，簽訂經(jīng)營(yíng)責(zé)任書，以財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)指標(biāo)的考核為主對(duì)其進(jìn)行管控。發(fā)展到一定階段之后，再把集團(tuán)的戰(zhàn)略構(gòu)想和企業(yè)文化逐步而緩和地滲透到該類子公司中去，使得子公司戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃與集團(tuán)保持一致。

具體來說，首先，要把資金、資產(chǎn)和投融資的管控權(quán)限高度集中于集團(tuán)，通過集團(tuán)內(nèi)部信息系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)時(shí)監(jiān)控該子公司重大資金往來；其次，由于該類子公司所有人員都不是“自家人”，因而需要集團(tuán)向子公司的關(guān)鍵崗位派駐中高層管理人員，對(duì)于重大事項(xiàng)，都需經(jīng)過外派人員參與審核審批，對(duì)于限額以上的，還需經(jīng)集團(tuán)進(jìn)一步審批。

（三）主動(dòng)成立（自然成立）和主動(dòng)成立（業(yè)務(wù)下沉）

1、主動(dòng)成立（自然成立）：城投集團(tuán)根據(jù)自身發(fā)展需要，在發(fā)展過程中逐步自發(fā)設(shè)立的子公司。該類子公司伴隨著集團(tuán)發(fā)展，從無到有，從小到大。成立之初一般都是通過委派或調(diào)動(dòng)母公司和其他子公司管理人員到新公司中去，再通過社會(huì)招聘填補(bǔ)相應(yīng)中基層員工。

2、主動(dòng)成立（業(yè)務(wù)下沉）：城投集團(tuán)發(fā)展到一定階段，把母公司部分業(yè)務(wù)或職能下沉到子公司，母公司將不再承擔(dān)具體項(xiàng)目管理和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)職能，而把更多精力轉(zhuǎn)向?qū)ψ庸具M(jìn)行監(jiān)督和管理，以及協(xié)助子公司之間及子公司對(duì)外的協(xié)調(diào)溝通。

對(duì)于這兩類方式形成的子公司，都是由于部分業(yè)務(wù)或職能從母公司剝離出來形成的，母公司對(duì)子公司的管控必然會(huì)從高度集權(quán)走向適度分權(quán)，把原歸屬于集團(tuán)的部分財(cái)權(quán)下放給子公司，那么，哪些財(cái)權(quán)可以下放，哪些財(cái)權(quán)必須仍然集權(quán)于母公司？進(jìn)一步而言，對(duì)于下放的財(cái)權(quán)，母公司如何對(duì)其進(jìn)行有效管控？這兩個(gè)問題是管控這兩類方式形成的子公司所面臨的核心問題，也就是對(duì)子公司財(cái)務(wù)管控的寬度和深度的問題，對(duì)于涉及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要權(quán)利應(yīng)在高度集權(quán)于母公司的前提下，進(jìn)行適度分權(quán)，若把這些權(quán)力完全下放到子公司，將有可能造成財(cái)務(wù)管控失控，主要包括融資決策權(quán)、投資決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、資本運(yùn)營(yíng)權(quán)、資金管理權(quán)、收益分配權(quán)。

三、小結(jié)

本文對(duì)城投集團(tuán)子公司不同形成機(jī)制進(jìn)行分類，并按各類別分別構(gòu)建適應(yīng)集團(tuán)發(fā)展的財(cái)務(wù)管控體系，及時(shí)堵住各種財(cái)務(wù)失控的漏洞，通過母子公司財(cái)務(wù)管控體系的構(gòu)建，達(dá)到有效防范母公司對(duì)子公司管理失控的目的，保證城投集團(tuán)平穩(wěn)高效地運(yùn)營(yíng)。

（作者單位：南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司）

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