土地維權(quán)中的效用與制度創(chuàng)造

何躍軍

關(guān)鍵詞： 土地維權(quán)；制度創(chuàng)造；效用；浙江

摘要： 國(guó)家正式維權(quán)制度效用不足是農(nóng)村土地維權(quán)中農(nóng)民制度創(chuàng)造的正當(dāng)理由。司法制度作為不完善程序正義效用不足，傳統(tǒng)調(diào)解制度因基層干部權(quán)威崩解和農(nóng)戶與村鎮(zhèn)干部的矛盾導(dǎo)致效用不斷下降，行政制度在維穩(wěn)壓力下效用不足。為應(yīng)對(duì)國(guó)家正式維權(quán)制度效用不足問題，農(nóng)民以參與權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行制度創(chuàng)造，設(shè)計(jì)出以建議征集、民主懇談、民主協(xié)商的參與制度并獲得成功。對(duì)農(nóng)民制度創(chuàng)造的正確認(rèn)識(shí)可以從農(nóng)村制度創(chuàng)造之所以可能的原因、制度創(chuàng)造的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、主體作用和實(shí)現(xiàn)方式四方面進(jìn)行法理反思。

中圖分類號(hào)： D90

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 10012435（2015）05059608

Utility and System Creation in Land Rights： Based on Empirical Analysis of Zhejiang Province

HE Yuejun （School of Law， Ningbo University， Ningbo 315211， China）

Key words： land rights； system creation； utility； Zhejiang

Abstract： It is appropriate for the farmers to create systems for lacking utility to protect the land rights. The first is the utility of judicial system that the imperfect procedural justice is insufficient. The second is the utility of the traditional mediation system continues to decline because of the breakdown of grassroots cadre's authority and the contradiction between the farmers and grassroots cadres. The last is that the utility of administrative system is insufficient because of the pressure from maintaining stability. For the above problems， the farmers take the right of participation as the basis for system creation and design the methods of solicit proposals， democratic talkfest， and democratic consultation successfully. It is necessary to understand the farmers' system creation from four aspects： the reasons why system creation is possible， realistic basis of system creation， subject function and realization of system creation.

問題與進(jìn)路：效用概念的引入

“全部土地史可以概括為農(nóng)民爭(zhēng)取完全占有土地、擺脫領(lǐng)主稅和集體束縛的斗爭(zhēng)史?！盵1]622012-2013年我們

以多階段分層次抽樣調(diào)查方法，對(duì)浙江省東部、中部、西部2000戶農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研，以明確浙江省農(nóng)村土地維權(quán)狀況。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的爭(zhēng)奪突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地維權(quán)，這已經(jīng)成為影響浙江省農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

因此我們特別關(guān)注農(nóng)戶們對(duì)國(guó)家提供的正式維權(quán)制度（主要是司法制度、行政制度、調(diào)解制度）的效用是否滿意的問題。收集到的479件（涉及農(nóng)戶917戶）土地維權(quán)事件中，農(nóng)戶們對(duì)上述三大維權(quán)制度的效用滿意度都不高，其中對(duì)調(diào)解制度的滿意度最高為50.3%，對(duì)司法制度的滿意度較低為39.2%，而對(duì)行政制度的滿意度最低為32.8%（表1）。

雖然實(shí)踐中農(nóng)村土地維權(quán)十分突出且重要，但學(xué)界對(duì)此問題的研究略顯不足。既有研究更多

關(guān)注農(nóng)戶在土地權(quán)利上的顯性對(duì)抗與激烈沖突上，較少關(guān)注農(nóng)村日常生活中以非激烈方式表現(xiàn)出來的土地維權(quán)問題，過多關(guān)注和積累農(nóng)

村土地維權(quán)的個(gè)案研究，忙于經(jīng)驗(yàn)和實(shí)地調(diào)查，相對(duì)缺乏理論關(guān)懷，調(diào)查最多可能只是量的增加，對(duì)理

論進(jìn)步和發(fā)展貢獻(xiàn)不大。尤其缺乏對(duì)已有農(nóng)村土地維權(quán)制度效用的考察，

既導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村土地維權(quán)所提供的制度變革理論基礎(chǔ)不足，同時(shí)也使政府的土地維穩(wěn)主要偏向于臨時(shí)型和運(yùn)動(dòng)型，偏向于技術(shù)型和對(duì)策型，并且往往將政策聚焦于“草根英雄”或“維權(quán)領(lǐng)袖”，致使農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)缺乏長(zhǎng)效制度。

為有效分析上述問題，本文引入了一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念——效用。一般而言，人們?cè)趧?dòng)機(jī)與結(jié)果兩個(gè)層面上使用這一概念，即行為動(dòng)機(jī)與福利衡量尺度，并且這兩個(gè)層面經(jīng)常被混用。[2]效用概念經(jīng)常被用作個(gè)體行為的分析范式，并發(fā)展出期望效用理論：“風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下最終效用水平是由決策主體對(duì)各種可能出現(xiàn)的結(jié)果的加權(quán)估價(jià)后獲得的，決策者謀求的是加權(quán)估價(jià)后形成的預(yù)期效用最大化。”[3]效用概念同樣可用于分析農(nóng)民的日常行為。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯科特指出，從農(nóng)民日常行動(dòng)可看出，農(nóng)民為了生計(jì)和消費(fèi)的可持續(xù)性，對(duì)安全和風(fēng)險(xiǎn)十分看重，追求安全和避免風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)民最主要的行為原則。至少在經(jīng)濟(jì)行為方面，農(nóng)民會(huì)遵循著安全第一的邏輯，只要選擇的內(nèi)容對(duì)他們及其家庭成員的生活是最安全的，他們就會(huì)去選擇。[4]那么，農(nóng)戶們?cè)谕恋鼐S權(quán)行動(dòng)上的效用究竟是什么？這可從調(diào)研中農(nóng)戶們對(duì)國(guó)家提供的正式維權(quán)制度不滿的原因中進(jìn)行總結(jié)。endprint

從表2可知，農(nóng)戶們對(duì)三大正式制度不滿意的最重要原因是這些制度效用不足，

一是三大維權(quán)制度的事前效用不足，它們無法有效防止糾紛的發(fā)生，減少農(nóng)戶們的損失，這不符合農(nóng)民行動(dòng)的第一邏輯——安全性的考量。農(nóng)民希望在土地矛盾糾紛發(fā)生前就有保障制度，而不是糾紛發(fā)生后再耗費(fèi)成本辛苦維權(quán)。二是三大維權(quán)制度的事中

效用不足，

三大正式制度都是不完善程序正義的體現(xiàn)。這些制度都有相對(duì)穩(wěn)定的公平正義標(biāo)準(zhǔn)，法律上的實(shí)現(xiàn)形式是“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，但要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶們所認(rèn)可的公平正義存在諸多困難。一方面，農(nóng)戶們所認(rèn)知的客觀事實(shí)未必能被完全納入三大程序成為法律事實(shí)，他們對(duì)證據(jù)的不理解以及舉證不力，使其對(duì)三大正式制度存在“天然恐懼和厭惡心理”；另一方面，即便農(nóng)戶們能夠舉證，也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)其想要的公平正義。因?yàn)椤凹幢惴杀蛔屑?xì)地遵守，過程被公正恰當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)，還是有可能達(dá)到錯(cuò)誤的結(jié)果……在這類案件中我們看到這樣一種錯(cuò)判：不正義并非來自人的過程，而是因?yàn)槟承┣闆r的偶然結(jié)合挫敗了我們法律規(guī)范的目的。”[5]

因此，在面臨國(guó)家正式制度效用難以確定且難以改變的情況下，精于實(shí)用主義的農(nóng)戶們對(duì)維護(hù)自身土地權(quán)益的主要思路就是考慮如何從事前效用角度有效預(yù)防糾紛發(fā)生和減少損失。因此其制度創(chuàng)造的主要目的就在于提供事前效用。本文從實(shí)證調(diào)研出發(fā)，以效用概念為基礎(chǔ)說明國(guó)家正式維權(quán)制度的效用問題，以此說明農(nóng)戶們土地維權(quán)制度創(chuàng)造的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與正當(dāng)理由，并對(duì)其進(jìn)行法理反思，以期對(duì)實(shí)踐有所助益。

司法制度：作為不完善的程序正義存在效用不足問題

羅爾斯程序正義理論認(rèn)為，司法制度是一種不完善的程序正義。[5]不完善程序正義是一種預(yù)設(shè)結(jié)果判斷標(biāo)準(zhǔn)卻沒有保證達(dá)到理想結(jié)果程序的正義形態(tài)，司法制度雖然預(yù)設(shè)了所要達(dá)到的公平正義標(biāo)準(zhǔn)，卻無法確保達(dá)到公平正義。但無論如何，司法制度對(duì)解決矛盾糾紛始終具有最終效力和最強(qiáng)權(quán)威，應(yīng)當(dāng)是解決矛盾糾紛的最有效保障。在法治意識(shí)不強(qiáng)的農(nóng)村，農(nóng)民是否會(huì)選擇司法制度解決土地糾紛？學(xué)界對(duì)農(nóng)民“信訪不信法”早有研究，此種狀況在浙江省是否同樣存在？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省農(nóng)民在選擇司法制度進(jìn)行土地維權(quán)上有三個(gè)典型特點(diǎn)。

第一，在土地維權(quán)的行動(dòng)策略上，對(duì)司法與行政等制度的選擇往往是“雙選”“多選”而不只是“單選”（表3）。在收集到的479件沖突樣本中，同時(shí)選擇司法、行政和調(diào)解的占53.7%，在未發(fā)生沖突的1083戶農(nóng)戶中，愿意同時(shí)選擇三種維權(quán)制度占60.3%。在農(nóng)戶們看來，三大制度并不沖突，“信訪不信法”問題的本質(zhì)不在于對(duì)法律不信任，而在于尋求最快速最有效解決土地糾紛的方式。這是農(nóng)戶們的“效用”追求，如果司法制度能實(shí)現(xiàn)上述效用，那么“信訪不信法”就不會(huì)成為問題。只要有利于矛盾糾紛順利解決，同時(shí)利用這三種制度都是合理的行動(dòng)策略。這是農(nóng)戶們最樸素的效用主義考量，反映出農(nóng)戶們同樣是理性人，農(nóng)戶們?cè)跊Q策時(shí)，同樣會(huì)做出利益最大化選擇。[6]

第二，以沖突發(fā)生前后為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，農(nóng)戶對(duì)土地維權(quán)途徑的選擇并不相同（表3）。未發(fā)生沖突的農(nóng)戶對(duì)于司法途徑信任度較高，司法荷載公正的觀念在這些農(nóng)戶的信任中獲得體現(xiàn)。而發(fā)生沖突的農(nóng)戶對(duì)司法途徑選擇度較低，理想與現(xiàn)實(shí)的差距在此體現(xiàn)明顯。為何出現(xiàn)此種差距？這或許可以從司法制度的經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行考量。過高的司法成本往往阻礙農(nóng)戶效用的實(shí)現(xiàn)。

第三，沖突發(fā)生前，農(nóng)戶對(duì)司法制度接受程度比行政制度高，而沖突發(fā)生后實(shí)際行動(dòng)與之相反（表4）。這或受益于近年來的普法宣傳使農(nóng)戶們對(duì)國(guó)家法律有所認(rèn)可。但普法只是告訴農(nóng)戶們何謂法，卻沒有告訴農(nóng)戶們?nèi)绾巍坝煤谩狈ㄅc如何用“好法”，這一宣傳也沒有真正消除農(nóng)戶們對(duì)訴訟的傳統(tǒng)認(rèn)知和心理疑慮。所以一旦遭遇現(xiàn)實(shí)難題，農(nóng)戶們很容易拋棄并不熟悉的司法制度轉(zhuǎn)而回歸傳統(tǒng)，選擇較為熟悉的調(diào)解和行政制度（含上訪途徑）展開維權(quán)行動(dòng)。[7]

由此可知，在土地維權(quán)糾紛的解決過程中，農(nóng)戶們從自身最為樸素的效用主義考慮，對(duì)于司法制度的選擇在沖突發(fā)生前后具有較為明顯的反差，反差的原因在于司法制度無法滿足農(nóng)戶們期望的效用。作為不完善程序正義，司法制度本身設(shè)定了公平正義標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶們所想象的公平正義標(biāo)準(zhǔn)存在差異可能，但司法制度并無法確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶們所想要的公平正義標(biāo)準(zhǔn)，因此農(nóng)戶們對(duì)使用司法制度存在較多疑慮。一旦通過司法制度無法獲得農(nóng)戶們所想要的實(shí)質(zhì)公平，他們?yōu)榇撕馁M(fèi)的成本難以收回，司法制度在農(nóng)民的實(shí)用主義效用考量中就很容易被拋棄。

傳統(tǒng)調(diào)解制度：農(nóng)戶與村鎮(zhèn)干部的矛盾導(dǎo)致效用下降

矛盾糾紛的調(diào)解一直被視為“東方經(jīng)驗(yàn)”，被賦予“眾望”與“重望”，有較多學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者認(rèn)為調(diào)解是解決矛盾糾紛的有效武器。農(nóng)村已經(jīng)建立起村鎮(zhèn)主導(dǎo)的人民調(diào)解委員會(huì)，以調(diào)解農(nóng)村矛盾糾紛，那么當(dāng)土地沖突發(fā)生時(shí)，農(nóng)民對(duì)村委會(huì)調(diào)解的選擇狀況究竟如何？

從表3和表4看出，未發(fā)生沖突的1083戶農(nóng)戶中，選擇調(diào)解制度占87%，比發(fā)生沖突的農(nóng)戶選擇高出33%。在479件沖突樣本中，未發(fā)生沖突時(shí)，選擇村委會(huì)調(diào)解的有61%，這意味著有39%不愿意村委會(huì)調(diào)解，而在實(shí)際發(fā)生沖突的農(nóng)民中，選擇村委會(huì)調(diào)解的有54%，比前者下降了7%，而選擇有威望人的調(diào)解有42%，上升了8.6%。這表明，原來較為信任基層政府與村委會(huì)正式調(diào)解組織的農(nóng)戶們，在遭遇現(xiàn)實(shí)沖突，尤其是與村鎮(zhèn)干部沖突后，逐漸不再信任基層政府與村委會(huì)的調(diào)解活動(dòng)。與此同時(shí)，農(nóng)戶們對(duì)村集體中“精英人物”“草根領(lǐng)袖”越來越信任，并愿意將土地問題交由這些農(nóng)村中的“重要且有威望的人”調(diào)解。

在農(nóng)戶們逐漸不信任村鎮(zhèn)正式調(diào)解制度的同時(shí)，他們對(duì)村委會(huì)調(diào)解作用的認(rèn)識(shí)也在變化，61%的農(nóng)戶認(rèn)為村委會(huì)能夠起到一定作用，其中認(rèn)為有重要作用的占28%；18%的農(nóng)戶認(rèn)為新時(shí)期村委會(huì)調(diào)解作用不大，12%認(rèn)為可有可無；9%的農(nóng)戶甚至認(rèn)為可以創(chuàng)設(shè)新的組織（如股份公司等）代替村委會(huì)（表5）。endprint

從當(dāng)前農(nóng)村調(diào)解制度實(shí)際運(yùn)行看，由村鎮(zhèn)所主導(dǎo)的正式調(diào)解制度并未獲得農(nóng)戶充分信任。一是基層村鎮(zhèn)干部的傳統(tǒng)權(quán)威被市場(chǎng)化和現(xiàn)代化不斷沖擊和瓦解，逐漸喪失解決農(nóng)村土地維權(quán)問題的權(quán)威和能力。尤其是現(xiàn)階段的浙江農(nóng)村，不再是傳統(tǒng)的單一均質(zhì)性社會(huì)，而是復(fù)雜多元社會(huì)，農(nóng)村治理模式已經(jīng)出現(xiàn)了一種獨(dú)特的多元精英治理結(jié)構(gòu)，不僅是對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治理的超越，也是對(duì)現(xiàn)代村民自治的超越。[8]127-129因此調(diào)解制度的運(yùn)行不可避免地受到這一治理結(jié)構(gòu)影響，在基層干部傳統(tǒng)權(quán)威崩解情況下，農(nóng)戶逐漸不再信任正式調(diào)解制度。二是隨著基層干部對(duì)農(nóng)戶及所在村民小組利益的侵犯，導(dǎo)致農(nóng)戶與基層干部的矛盾日益增多，成為農(nóng)村土地維權(quán)的主要沖突主體（表6）。因此由基層干部所主導(dǎo)的正式調(diào)解制度更難以獲得信任。傳統(tǒng)調(diào)解制度效用日益降低，因此，我們有必要對(duì)其加以法治改造和民間化調(diào)適，使之既具有鄉(xiāng)土特性，又具有法治特性，從而能夠有效地解決農(nóng)村矛盾糾紛。

土地維權(quán)的行政制度包含行政調(diào)解、行政裁決和信訪制度等。在479件沖突樣本中，采用行政（包含信訪）制度解決的有62.4%（299件），其中采用行政調(diào)解等非信訪方式解決糾紛的有174件，占58.2%，采用信訪的有125件，占41.8%。農(nóng)戶為何信訪，是其他救濟(jì)途徑效用不足還是農(nóng)戶希望通過信訪尋求快速實(shí)現(xiàn)效用的途徑？從299件沖突樣本看，即便是未采取信訪解決的174件沖突樣本中，也有35%的農(nóng)戶曾經(jīng)考慮過信訪的效用，而在125件采取信訪解決維權(quán)問題的沖突樣本中，在糾紛發(fā)生時(shí)就已經(jīng)開始考慮信訪尋求快速實(shí)現(xiàn)效用的占22.4%，其中有12戶農(nóng)戶只愿意選擇信訪，占沖突樣本總量的2.5%，而有77.6%的農(nóng)戶一開始并未考慮信訪（表7）。

采用信訪維權(quán)，并不像農(nóng)戶所想象的那樣容易實(shí)現(xiàn)效用，因?yàn)樾旁L很容易進(jìn)入基層政府維穩(wěn)工作范圍。各級(jí)政府為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在維穩(wěn)問題上一度采取“一票否決”考核機(jī)制，倒逼基層政府出現(xiàn)截訪等不當(dāng)維穩(wěn)方式。當(dāng)我們?cè)儐栟r(nóng)戶在解決沖突時(shí)是否遭遇基層政府維穩(wěn)壓力與不當(dāng)維穩(wěn)，125件沖突樣本均表示遭遇過（表8）。但為了解決問題和實(shí)現(xiàn)效用，農(nóng)戶們同時(shí)表示還是必須依賴信訪，只有引起基層政府重視，問題才能得到有效解決。

調(diào)查顯示，各種不恰當(dāng)“維穩(wěn)”行為，并未能實(shí)現(xiàn)基層政府所期待的社會(huì)穩(wěn)定效用。因?yàn)樗粌H未能阻止農(nóng)戶繼續(xù)信訪，反而可能促使其采取更激烈手段維護(hù)自身權(quán)益。事實(shí)上，在采取上訪解決沖突的農(nóng)戶中，97.5%的農(nóng)戶都曾經(jīng)試圖通過正式制度解決問題，而非一開始就直接信訪。但正式制度對(duì)土地維權(quán)問題的“效用不足”逼迫農(nóng)戶們選擇信訪。在我們對(duì)那些表現(xiàn)形式較激烈的沖突樣本中的農(nóng)戶訪談得知，在正式制度中得不到救濟(jì)，通過信訪途徑又遭遇到維穩(wěn)措施，導(dǎo)致他們對(duì)問題的解決喪失信心，從而采取極端行為來解決土地沖突（表9）?？梢?，基層政府目前的維穩(wěn)措施只能實(shí)現(xiàn)短期穩(wěn)定和有限穩(wěn)定，它潛藏著再次爆發(fā)沖突導(dǎo)致更大不穩(wěn)定的可能，這種

“剛性維穩(wěn)”最終可能因不能承受不斷遞增的巨大社會(huì)政治成本而導(dǎo)致政治系統(tǒng)的斷裂和社會(huì)管治秩序的失范，[9]引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件。

農(nóng)戶們?cè)诰S穩(wěn)壓力下期待并尋求自身效用的實(shí)現(xiàn)，但因?yàn)橥恋貑栴}的復(fù)雜性，農(nóng)戶們很難快速實(shí)現(xiàn)效用，因此即便他們對(duì)上訪有諸多經(jīng)驗(yàn)，也僅僅是在現(xiàn)存制度框架內(nèi)的一種無奈抗?fàn)?，信訪并未完全解決他們的土地維權(quán)問題，125件沖突樣本中仍有13件未獲得解決。

事前效用的制度創(chuàng)造：農(nóng)戶參與權(quán)及其制度化

國(guó)家提供的正式維權(quán)制度均是一種事后維權(quán)制度，農(nóng)戶們對(duì)其事后效用并不滿意，尤其對(duì)國(guó)家維權(quán)制度無法實(shí)現(xiàn)其事前效用不滿意，因此，農(nóng)戶們?cè)趯?shí)踐中就會(huì)不斷朝著實(shí)現(xiàn)事前效用的目的進(jìn)行制度探索。

為分析上述問題，課題組首先分析浙江省農(nóng)村發(fā)展水平和農(nóng)戶們的法治意識(shí)。從農(nóng)村發(fā)展水平而言，浙江省農(nóng)村逐漸走向城鎮(zhèn)化，開放程度較高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，對(duì)農(nóng)村土地的利用方式日益多元復(fù)雜，集體土地收益也日漸增多，成為集體收益的重要來源。從農(nóng)民群體而言，因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)村中從事商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)戶增多，出現(xiàn)了較多的“商業(yè)精英”，對(duì)村務(wù)具有較高的參與要求，對(duì)農(nóng)村自治具有較強(qiáng)期待。從法治意識(shí)而言，經(jīng)過商業(yè)化活動(dòng)帶來更多權(quán)利意識(shí)和平等意識(shí)，經(jīng)過普法活動(dòng)帶來更多法治意識(shí)，因此農(nóng)戶的維權(quán)意識(shí)比較濃厚和理性化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述環(huán)境下的農(nóng)戶們，更加關(guān)注四項(xiàng)民主權(quán)利：選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)（表10）。但農(nóng)戶們對(duì)這四項(xiàng)最重要民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)情況并不滿意（表11），只有191%的農(nóng)戶認(rèn)為自身享有這四項(xiàng)民主權(quán)利，而高達(dá)644%的農(nóng)戶認(rèn)為自己不完全享有上述四項(xiàng)權(quán)利。

因此，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，農(nóng)戶們?yōu)榱司S護(hù)自身的土地權(quán)利，維護(hù)自身從集體土地應(yīng)獲得的收益，就必然會(huì)從上述四項(xiàng)最重要的民主權(quán)利出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。對(duì)于選舉權(quán)和被選舉權(quán)，農(nóng)戶們十分重視并積極參與，但受限于選舉的法律規(guī)定，對(duì)此的創(chuàng)造力度較弱；對(duì)于知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，既是程序性權(quán)利，也是結(jié)果性權(quán)利，農(nóng)戶們選舉、參與的目的就是知情并監(jiān)督。從四項(xiàng)權(quán)利的聯(lián)系而言，只有通過具體參與，如參與選舉、討論、接觸活動(dòng)、投訴活動(dòng)或抗議活動(dòng)等才能實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，也即農(nóng)戶們“通過參與村里的公共生活從而影響村級(jí)權(quán)力運(yùn)作，這種參與是一種特殊意義上的政治參與?！盵8]145通過參與式治理，能夠有效實(shí)現(xiàn)公共管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。[10]

參與權(quán)是一項(xiàng)程序性權(quán)利，通過參與權(quán)所構(gòu)建的程序制度符合程序正義的要求。程序正義在羅爾斯《正義論》中被視為介于實(shí)質(zhì)正義和形式正義之間的正義形態(tài)，[5]17是規(guī)則在制定和適用中程序的正當(dāng)性。而實(shí)質(zhì)上，通過積極推廣公民參與，一是通過更多公民參與，可以促使政府組織從自身意志轉(zhuǎn)向?qū)で蠊娭С?，因此?yīng)該能夠促進(jìn)強(qiáng)有力公民社會(huì)的形成，二是通過政府不斷釋放更多公民參與機(jī)會(huì)，保證政府行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)中，獲得更多公眾支持，由此更加促成政府正當(dāng)性和合法性。[11]5

農(nóng)戶們對(duì)參與的重要性早有認(rèn)識(shí)，并在實(shí)踐中直接展現(xiàn)出來。這種參與，更強(qiáng)調(diào)直接參與，表達(dá)自身意志、參與重大問題討論、監(jiān)督村級(jí)權(quán)力運(yùn)作等，這里以A村為例說明。endprint

案例：A村位于浙江義烏，有531戶農(nóng)戶，從事小商品生產(chǎn)412戶，私人企業(yè)91家。集體財(cái)富因?yàn)樾∩唐飞a(chǎn)和土地收益不斷增加，A村決定進(jìn)行舊村改造，舊村改造涉及集體土地分配、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地權(quán)利等農(nóng)戶們非常看重的土地權(quán)利，因此改造方案一直難以確定。村兩委為了緩解阻力，召開村民小組座談會(huì)和村中商業(yè)精英座談會(huì)，決定征集村民意見，讓村民直接參與舊村改造方案的設(shè)定。

直接參與主要體現(xiàn)為三種方式。首先是建議征集。A村以戶為單位，發(fā)動(dòng)村民以書面或口頭方式直接提出舊村改造的意見和建議，無論是書面還是口頭意見或建議都將獲得村兩委的正式回執(zhí)和答復(fù)，因?yàn)橐庖娊ㄗh受到重視并得到實(shí)現(xiàn)，農(nóng)戶們直接參與的積極性獲得提升，因此約有1/2農(nóng)戶通過書面和口頭方式提出意見和建議。

其次是民主懇談。對(duì)于未提出意見和建議的農(nóng)戶，村干部采用更深入的直接民主方式，分別以戶為單位、以黨員會(huì)議為單位、以村民小組為單位、以村民代表會(huì)議為單位進(jìn)行懇談，促使村民關(guān)注舊村改造方案并提出意見和建議，由此獲得村民們對(duì)舊村改造方案的極大認(rèn)同和支持，減少了舊村改造的現(xiàn)實(shí)壓力。

最后是民主協(xié)商。A村鼓勵(lì)村中精英更直接地參與舊村改造。A村出現(xiàn)明顯的村民分層現(xiàn)象，即“社會(huì)成員、社會(huì)群體因社會(huì)資源占有不同而產(chǎn)生的層化或差異現(xiàn)象?！盵12]2A村村中精英，集黨員、村民小組代表、村民代表、企業(yè)家、企業(yè)管理者等身份為一體，見多識(shí)廣，具有較強(qiáng)管理能力和較多社會(huì)資本。因此在每次村兩委會(huì)議時(shí)，都會(huì)邀請(qǐng)部分村中精英列席討論，民主協(xié)商改造方案，既能夠吸收到建設(shè)性意見，同時(shí)也通過這些村民精英說服村民，減少舊村改造壓力。

A村所實(shí)踐的以參與權(quán)為基礎(chǔ)的程序制度，其基本邏輯是通過事前參與實(shí)現(xiàn)事前效用，這在我們所調(diào)研的80個(gè)行政村中90%以上均有以農(nóng)戶參與為基礎(chǔ)的制度實(shí)踐，因此我們特別關(guān)注農(nóng)戶們對(duì)此項(xiàng)制度效用的滿意度（表12）。對(duì)農(nóng)戶參與制度表示滿意的占625%，表示不滿意的占121%，滿意的原因在于農(nóng)戶們認(rèn)為有參與就能夠?qū)崿F(xiàn)土地維權(quán)的公平，不滿意的原因在于農(nóng)戶們認(rèn)為參與制度的具體設(shè)計(jì)還有待改進(jìn)。

通過參與制度的設(shè)計(jì)，農(nóng)戶們?cè)谛в脝栴}上實(shí)現(xiàn)了事前效用和事后效用的結(jié)合。并且，農(nóng)戶們更關(guān)注以事前效用為主實(shí)現(xiàn)其防損減損的安全目的，而以三大維權(quán)制度的事后效用作為安全保障有效補(bǔ)充的制度安排。

制度創(chuàng)造的法理反思：理想與現(xiàn)實(shí)

浙江省通過尊重農(nóng)戶們的參與權(quán)，以此為基礎(chǔ)探索具體實(shí)現(xiàn)方式，并在此后的村務(wù)管理活動(dòng)中予以制度化，由此緩和了干群關(guān)系，避免了激烈的利益沖突（尤其是宅基地利益沖突），同時(shí)提升了村務(wù)管理的民主性和村民自治的有效性，兼顧了發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效果與社會(huì)效果。[13]本文在肯定的同時(shí)，也將對(duì)此展開法理反思。很多時(shí)候，人們認(rèn)為，“運(yùn)動(dòng)、革命和進(jìn)步都在別處發(fā)生：在城市里，它們吸引著所有期望變化的人們”[1]6。但在廣大農(nóng)村，是否始終遵守著田野的永恒秩序？農(nóng)村的制度創(chuàng)造又是如何發(fā)生的？

首先，要理解農(nóng)村制度創(chuàng)造之所以可能和被允許的原因。農(nóng)村制度創(chuàng)造一開始可能只是一種探索，是先行先試的創(chuàng)新舉動(dòng)，并沒有法律法規(guī)或政策的明確規(guī)定，這種創(chuàng)新可能具有合法性基礎(chǔ)，也可能在現(xiàn)有法律框架內(nèi)難以找到法律依據(jù)，但變革都可從村民自治這一根本目的尋求法理支撐，因此對(duì)農(nóng)村制度變革，只要不違反法律強(qiáng)行性規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)允許而非禁止，這些地方創(chuàng)新是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重要方式。[8]172另一個(gè)更為深刻的原因是目前農(nóng)村自治范圍內(nèi)的基本單位都是一些較為初級(jí)的行動(dòng)主體，如村兩委、村中精英、農(nóng)戶等，其權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)容易改變，制度變革也都是建立在行為主體自愿配合基礎(chǔ)上，不至于發(fā)生根本性或顛覆性變革，“制度的安排不至于影響政府的控制” [14]39，只要在這個(gè)限度內(nèi)，農(nóng)村社會(huì)規(guī)范可以被重新整合，并因此決定了制度創(chuàng)新方式。[15]270-274

其次，要反思農(nóng)村制度創(chuàng)造的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——實(shí)踐倒逼制度創(chuàng)造。目前法律框架內(nèi)的農(nóng)村為集體組織，農(nóng)村集體組織進(jìn)行自治需要一定的集體財(cái)富支撐，但從法律安排上，并未提供農(nóng)村集體財(cái)富增長(zhǎng)的法律機(jī)制，相反肯定了諸多“去集體化”的制度安排，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村鎮(zhèn)集體企業(yè)改制，嚴(yán)重削弱了集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與此同時(shí)，新生的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)如私人企業(yè)、家庭作坊等表現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)上的“去社區(qū)化”和經(jīng)營(yíng)上的“去政治化”特點(diǎn)，[16]96因此更無法提供那些集體并不富裕的農(nóng)村進(jìn)行制度變革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。只有在經(jīng)過商品化和市場(chǎng)化改造的農(nóng)村，集體財(cái)富因?yàn)橥恋卣魇?、土地?jīng)營(yíng)與商品活動(dòng)急劇增長(zhǎng)，提供了農(nóng)村制度變革的堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也帶來了村民參與意識(shí)的覺醒和參與能力的提升，與之相對(duì)應(yīng)的是傳統(tǒng)基層干部權(quán)威不斷消解，因此必須提供有效方案回應(yīng)村民日益高漲的參與意識(shí)。

第三，要關(guān)注農(nóng)村制度創(chuàng)造中三支重要力量的作用。當(dāng)前浙江省農(nóng)村基層民主建設(shè)不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)日益完善，[17]248村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)在村莊管理者（村鎮(zhèn)干部）、村莊精英（非管理者）、普通村民之間不斷變遷，目前大致形成管理者控制型、村莊精英主導(dǎo)型和群眾自治型三種權(quán)力結(jié)構(gòu)。[18]19-21因此在農(nóng)村制度創(chuàng)造中必須特別關(guān)注三支力量：一是引領(lǐng)農(nóng)村制度創(chuàng)造的核心人物，如黨政領(lǐng)導(dǎo)等，他們作為制度創(chuàng)造核心人物角色似乎順理成章，但也存在不確定性，因?yàn)樘幱陬I(lǐng)導(dǎo)地位的他們，更加關(guān)注農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題，可能認(rèn)為一切新事物、無論是技術(shù)的、社會(huì)的還是政治的，都是危險(xiǎn)的。在這種情況下，那些想獲得一部分權(quán)力的人，即“上升的階級(jí)”，自然會(huì)成為促進(jìn)變化的帶頭人，并把變化稱之為“進(jìn)步”。[1]35二是村中精英的力量。在A村考慮村民參與方式之時(shí)，不得不提及村中精英的力量。因?yàn)檎憬〗?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，村民中出現(xiàn)精英群體與一般群體的分化，而這些精英群體更愿意參與村務(wù)管理，更愿意在村務(wù)中發(fā)出更多聲音。因此對(duì)于村民參與，村中精英極為支持，除了自身積極參與村務(wù)管理之外，還對(duì)一般村民的參與方式進(jìn)行多元化思考。村中精英或許在參與之時(shí)并未考慮過村民自治問題，甚至更多是為自身利益考量。但此種參與，確實(shí)在很大程度上提升了村民自治。三是村民的力量。自20世紀(jì)80年代構(gòu)建的村民自治制度是以均質(zhì)性農(nóng)村社會(huì)成員結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的，[19]它具有理想化色彩，即以村民作為變革的主導(dǎo)力量，不分層次的人人參與，不計(jì)成本的群眾決策，不講效率的事事民主。[18]7理論上，村民自治對(duì)于每一個(gè)村民而言都應(yīng)當(dāng)是平等的，但此種平等只是一種資格和可能性，它的實(shí)現(xiàn)需要具備一定條件。因此，對(duì)于現(xiàn)階段的村民自治而言，形式上開放平等機(jī)會(huì)給村民，實(shí)質(zhì)上從技術(shù)角度要實(shí)現(xiàn)全體村民的完全平等參與尚有困難，因此更多注重發(fā)揮村中精英的力量，看似與村民平等不相符合，但從長(zhǎng)期而言，恰有助于實(shí)現(xiàn)村民平等。endprint

第四，制度的實(shí)現(xiàn)方式可以多元化。在當(dāng)前民主制度的實(shí)際運(yùn)作中，直接民主和間接民主的實(shí)現(xiàn)方式很難一言而定。A村在設(shè)計(jì)村民參與的具體方式時(shí)，所面臨的情況相對(duì)復(fù)雜，有愿意參與和不愿意參與的，有村民參與積極性很高和很低的，有固執(zhí)保守和開放寬容的，有理解和不理解的，如何才能有效實(shí)現(xiàn)村民參與并真正落實(shí)村民參與？通過村兩委和村中精英座談，A村并沒有急躁地推進(jìn)直接參與的方式，一是村民尚不完全具備此種直接參與的意識(shí)和能力，二是過快地推進(jìn)直接參與方式，很可能會(huì)導(dǎo)致村務(wù)管理的失控，導(dǎo)致村莊治理的危機(jī)。在村務(wù)管理中，A村同時(shí)提供直接參與和間接參與相結(jié)合的較為靈活的參與方式，既對(duì)農(nóng)戶的平等參與有所考慮，也照顧部分參與積極性更高的農(nóng)戶。可見，在制度實(shí)現(xiàn)方式上，并不一定是統(tǒng)一化的，而是具體而微的，只要有助于實(shí)現(xiàn)村民參與和村民自治的目的，都可以作為制度的實(shí)現(xiàn)方式。對(duì)此，未來法律修改時(shí)應(yīng)當(dāng)吸收民間經(jīng)驗(yàn)，可以規(guī)定基本的參與方式，也可以規(guī)定較為靈活的參與方式。在一體化的村民自治制度安排下，可以探索村民自治的具體實(shí)現(xiàn)方式。兩者并不矛盾。

值得一提的是，當(dāng)農(nóng)民通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探索出上述制度后，如何加以推廣是一個(gè)重要的問題，比如農(nóng)戶參與制度，目前尚未獲得立法認(rèn)同，不僅需要進(jìn)一步的實(shí)踐探索，同時(shí)也需要更多推廣力量的參與。

本文對(duì)農(nóng)村制度創(chuàng)造的理想是：通過時(shí)間的推移，村民自治自下而上的沖力會(huì)不斷擴(kuò)大而日漸顯示，這種不可逆的特點(diǎn)會(huì)使我國(guó)農(nóng)村政治體制出現(xiàn)一種超越。[20]并且這種超越將在未來某一天實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：汪效駟endprint