水電工程移民安置問題的探討

于訓(xùn)期

摘 要：水電工程在為我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮巨大效益的同時，也不可避免地產(chǎn)生巨大的淹沒損失和大量的移民。對于移民的安置不僅是一個經(jīng)濟補償問題，而且是一個重要而又復(fù)雜的社會問題。文章闡述了移民安置工作主要存在著移民外遷的故土情結(jié)、政策標準不統(tǒng)一、組織實施管理不完善、移民安穩(wěn)致富難等問題，并提出了解決問題的對策。

關(guān)鍵詞：水電工程 移民安置 法律法規(guī) 監(jiān)督

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（a）-0244-02

Study on the Resettlement of Hydropower Projects

Yu Xunqi

（Datang Hengyang Power Genaration Co.Ltd，Hengyang Hunan，421001，China）

Abstract：Hydropower projects are creating an enormous benefit for both our economic development and social progress，however，huge inundation losses and large immigrants are inescapable.How to properly resettle immigrants is not only an economic compensation，but also a vital and complex social issue.The paper discusses the problems during resettlement which mainly include：hometown complex due to immigrantsrelocation， un-unified policies and standards，poor organization and implementation，immigrantsstability and prosperity，and it also put forward the solutions to the above problems.

Key Words：Hydropower Project；Immigrantsresettlement；Laws and Regulations；Supervision

在中國國內(nèi)，由于指導(dǎo)思想、發(fā)展模式、綜合國力以及現(xiàn)行體制等相關(guān)因素的制約，在進行開發(fā)水電資源時，普遍存在著“重工程，輕移民；重安置，輕發(fā)展”的傾向，這些做法實際上就是犧牲了水電資源開發(fā)周邊移民的利益，從而在水電工程建設(shè)方面實現(xiàn)低成本擴張和高速發(fā)展，由此會使得移民的生存和發(fā)展受到嚴重影響，產(chǎn)生“因移而貧”，使移民問題成為影響社會安定、制約水電事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的社會熱點問題。該文將就水電工程移民安置的問題進行探討。

1 移民安置存在的主要問題

1.1 移民外遷的故土情結(jié)

古往今來，多少人都有著一個強烈的故鄉(xiāng)情結(jié)：“月是故鄉(xiāng)明”。而實際上，月亮還是那個月亮，本無差別，但人們主觀上認為故鄉(xiāng)的月亮更明，可見是收到了個人情感的影響。這種心理暗示的產(chǎn)生，是緣于一種故鄉(xiāng)的“情結(jié)”，而這種特殊的“情結(jié)”就讓人也衍生出特殊的情懷。每個人都離不開自己生活的土地，都有自己的故土，或多或少都有自己的故土情結(jié)，都對自己曾經(jīng)出生的故鄉(xiāng)有著一定的印象和感受，因為那里是自己生長的搖籃。

水電工程由于其自身的特殊性，必然會在建設(shè)過程中產(chǎn)生大的移民。移民，就是要轉(zhuǎn)移到一個陌生的地方去生活，這樣勢必會在他們的心理上產(chǎn)生不適，尤其是其在原居住地所形成的生產(chǎn)、生活習(xí)慣，這在短期內(nèi)是無法改變的。轉(zhuǎn)移到新環(huán)境后，移民們需要一個長期的過程來適應(yīng)原居住地與安置地在飲食習(xí)慣、鄰里關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)和氣候環(huán)境等各方面的不同，這種不適甚至要長到移民的下一代成為起來，才有可能稍微從根本上改變下這種不適感。另外生產(chǎn)習(xí)慣的改變，也會讓人情不自禁的產(chǎn)生故土情結(jié)，比如說以前在原住地是種水稻的農(nóng)民，移民后卻由于地域限制只能種植旱作，又要花大量時間精力地去重新學(xué)習(xí)旱作技能，更加強了移民的故土情結(jié)，尤其是那種安置地的環(huán)境、生產(chǎn)生活條件又不如原居住地的移民，他們的遺憾和故土情結(jié)會更強。

1.2 移民安置政策標準不一致

國務(wù)院早在1991年2月頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，該條例進一步從法律上確立了水利水電工程移民的地位，只是因為國內(nèi)的實際情況和移民過程的復(fù)雜性，同時在條例中又未統(tǒng)一規(guī)范補助標準，這就使得國務(wù)院各有關(guān)部門、項目業(yè)主、地方政府的意見難以得到統(tǒng)一。各地區(qū)在制定移民相關(guān)的規(guī)定的時候，由于地區(qū)差異和政策尺度的差異，往往會在不同的水利水電工程中出現(xiàn)不同的補償補助標準，甚至在同一工程中也會由于地區(qū)的差異而出現(xiàn)不同的補償補助標準，使得不同地區(qū)的移民產(chǎn)生攀比心理，加大移民安置工作的難度，進而影響水電工程的順利開展。

另外，相關(guān)行業(yè)在政策法規(guī)的銜接上出現(xiàn)不到位的情況，有時還有矛盾。比如，對園地到底是屬于耕地范疇還是經(jīng)濟林范疇，土地部門和林業(yè)部門的界定不夠明確，有時還相互矛盾，造成土地報批困難，加大工程補償?shù)膱?zhí)行難度。同時部門本位主義和利益關(guān)聯(lián)，使得在辦理征地手續(xù)的過程中，有些業(yè)主在同一塊土地上需要同時繳納耕地占用稅和森林植被恢復(fù)費，產(chǎn)生重復(fù)收費甚至是亂收費現(xiàn)象，這對工程業(yè)主是不公平的，也影響了投資環(huán)境。

1.3 移民安置組織實施管理不完善

首先，個別地方政府由于思想上的不重視，“重工程、輕移民、重搬遷、輕安置”，且事先準備工作不到位，不能有效把握移民安置工作的復(fù)雜性和艱巨性，認識也不到位，包括政府、項目業(yè)主和規(guī)劃設(shè)計單位等，不可避免地在各自的工作中出現(xiàn)譬如角色錯位、職責(zé)不清等現(xiàn)象；其次，移民工程是一個特色的工作，他封閉操作，執(zhí)行者是政府，同時，設(shè)計、審批、實施、建設(shè)、監(jiān)理、驗收等角色也是政府，這就勢必不符合全力監(jiān)督原則；部分項目業(yè)主為了早日使國家相關(guān)部門核準項目，往往從移民安置上打主意，忽視移民權(quán)益、移民安置規(guī)劃滯后、縮短設(shè)計安置周期等，工程建設(shè)亂象疊生，出現(xiàn)了移民們口中所說的“水趕人”和臨時過渡等現(xiàn)象，對移民安置工作管理體制“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”更是沒有認真貫徹落實。

1.4 移民致富難度大

水電工程移民所涉地區(qū)多為經(jīng)濟、文化、教育落后地區(qū)，移民的文化水平不高，思想觀念也比較落后，加之二、三產(chǎn)業(yè)安置移民的風(fēng)險較大，因此，目前移民安置的模式主要以農(nóng)業(yè)安置為主，移民就業(yè)門路不多。

在以農(nóng)業(yè)安置為主的安置模式下，因為安置地的土地熟化不夠、水利設(shè)施滿足不了農(nóng)耕需要等諸多因素，使得移民安置地的土地質(zhì)量相比原住地的土地質(zhì)量要差，導(dǎo)致移民的經(jīng)濟收入下降。同時一些項目業(yè)主、地方政府為了使水電工程項目早日通過國家批準上馬，在移民搬遷的過程中多會采取“對上包干、對下實事求是”的應(yīng)對手段，同時其在項目設(shè)計的初步報告中有關(guān)移民人數(shù)、移民財產(chǎn)損失、移民經(jīng)費等三項的經(jīng)費投入偏少，就會在移民安置的過程中產(chǎn)生支出遠遠不能滿足實際需要，移民能獲得的財產(chǎn)補償有限。此外，沒有為移民建立長效機制的移民補償方案，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的問題突出，使得移民收入增長緩慢，甚至出現(xiàn)了收入相比往年下降的情況，這些都導(dǎo)致了移民的致富難度大。

2 解決移民安置問題的對策

2.1 積極組織移民參與水電工程開發(fā)

國家抗御洪水、減少災(zāi)害損失，實施水電工程的建設(shè)，同時也是為了更有效的開發(fā)利用水能資源，更好的為地方經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造了發(fā)展條件。在移民安置過程中，政府部門一定要重視移民的參與，在安置過程中涉及到實物指標調(diào)查、移民安置計劃編制、補償標準的協(xié)商、移民安置方式和地點的選擇等方面，更要加強與移民的溝通和協(xié)商，使移民在整個安置過程中明確自身定位，由被動接受變成主動參與。

同時，各級政府、項目業(yè)主以及相關(guān)部門要通過多種方式對水電工程建設(shè)的重要作用和意義進行宣傳，并做好庫區(qū)移民的思想動員工作，完善移民與多方的溝通與交流機制，提高政策的透明度，注重移民的參與協(xié)商，并反復(fù)征求和聽取移民的意見，使移民成為移民安置活動的主角，并保障移民搬遷和安置全過程中移民應(yīng)享有的各種權(quán)利等。

2.2 完善相關(guān)法律法規(guī)，消除移民安置政策標準不一致的問題

對現(xiàn)行的移民法律法規(guī)、政策進行補充和完善，建立完整的移民政策法規(guī)體系，實行依法移民，是移民工作成功的保障。制訂或修改相關(guān)的法律法規(guī)，如：《土地管理法》《拆遷法》《工程移民法》《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》等，規(guī)范各類建設(shè)征地、拆遷與移民安置活動；土地、交通、鐵路、電力、城建、水利等行業(yè)主管部門根據(jù)國家有關(guān)法律和行政法規(guī)，組織制定或修訂已有的適用于各行業(yè)的行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)范，形成各行業(yè)建設(shè)征地拆遷和移民安置活動的政策法規(guī)體系，使長期以來存在的移民安置政策標準不一致的問題得到逐步消除，確保移民的利益不受到損害。

2.3 完善制度，加強移民工程的監(jiān)督管理

完善移民工作相關(guān)制度，建立移民表達機制、快速反應(yīng)機制、利益協(xié)調(diào)機制、移民最低收入、就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育保障機制、責(zé)任機制、信息公開機制。在“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的移民安置工作管理體制下，進一步理順水電工程建設(shè)相關(guān)責(zé)任部門之間的關(guān)系，明確各個部門在征地移民方面的職責(zé)范圍，構(gòu)建決策果斷正確、協(xié)調(diào)及時有效、執(zhí)行快速有力的工作機制，從組織上保證水電工程征地移民工作的順利開展。

同時，實行外部監(jiān)督保障體系，各級政府執(zhí)法部門對移民活動進行監(jiān)督，水電行業(yè)聘請外部獨立機構(gòu)進行庫區(qū)移民工作監(jiān)督。通過監(jiān)督，保障移民活動依法、正常、有序地進行，使移民項目及時發(fā)揮功效。

2.4 社會保障是基礎(chǔ)，教育培訓(xùn)是前提，穩(wěn)定就業(yè)是關(guān)鍵

相關(guān)部門可以考慮在國家現(xiàn)行社會保障政策允許的條件下，分別將農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)安置人口依次納入到新農(nóng)保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系范疇內(nèi)，從計劃撥付的生產(chǎn)安置費中，提取部分資金用于移民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險經(jīng)費繳納，這樣可以讓廣大移民享受到安置地的養(yǎng)老、醫(yī)療保險，解決其后顧之憂。另外，政府職能部門還要加強對廣大移民的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高移民的勞動技能，幫助移民加快實現(xiàn)再就業(yè)，保障移民的收入穩(wěn)定與增收，提高移民的生活質(zhì)量，具體方法可以分為以下幾方面。

（1）按照移民的自身實際情況，按安置方式分別加強農(nóng)業(yè)、二三產(chǎn)業(yè)的技能培訓(xùn)。

（2）可以生活補助、獎學(xué)助學(xué)等多種獎勵形式，對移民子弟在9年義務(wù)教育、高中及大中專期間進行補助，鼓勵移民子弟自主創(chuàng)業(yè)。

（3）在土地資源豐富的地區(qū)，或是開發(fā)條件好、土地籌措容易的區(qū)域，實行農(nóng)業(yè)安置，考慮適度分配一定數(shù)量的耕園地給移民。

（4）如果安置地的土地資源比較少，就要少配或不配置土地資源，但需要實施和完善多元化的移民安置，健全社會保障制度和體現(xiàn)，對移民加強技能和就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)，提升移民的勞動技能，幫助他們實現(xiàn)自主就業(yè)。

3 結(jié)語

水電工程建設(shè)是國家重點扶持的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對國民經(jīng)濟發(fā)展具有非常重要的意義，它不僅自身有著較大的經(jīng)濟效益，而且還能創(chuàng)造巨大的社會效益，而移民工作的好壞和成敗直接關(guān)系到移民的生產(chǎn)、生活和社會安定，也關(guān)系到水電工程建設(shè)能否順利進行。要從根本上做好移民安置工作，關(guān)鍵是要按照科學(xué)發(fā)展觀的思路和方法，堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求和統(tǒng)籌兼顧的根本方法，總攬全局，兼顧各方，協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是要正確處理好地方政府、項目業(yè)主和移民的關(guān)系，實現(xiàn)各個方面的良性互動。

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