當(dāng)前土地規(guī)劃管理存在的問題及對策分析

摘要：當(dāng)前的土地規(guī)劃存在著與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際相矛盾、方法滯后、沒能有效保護(hù)耕地、對農(nóng)村居民點(diǎn)和道路網(wǎng)布局重視不夠、缺乏嚴(yán)肅性等五個(gè)問題。針對這些問題，文章提出了改進(jìn)規(guī)劃方法、完善規(guī)劃內(nèi)容、堅(jiān)持保護(hù)基本農(nóng)田、實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度、實(shí)施規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、樹立規(guī)劃管理意識等六項(xiàng)對策。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）06-0035-01

一、存在的問題與矛盾

（一）動態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與靜態(tài)的規(guī)劃之間的問題。土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)帶有戰(zhàn)略性的長期規(guī)劃，其年限少則5年，多則10年、20年。在這期間，一切事物都在不斷地發(fā)生變化，而規(guī)劃制定的各項(xiàng)內(nèi)容和重要指標(biāo)是指進(jìn)行收集資料和可行性論證，當(dāng)?shù)V產(chǎn)地有了較好開采前景，可以進(jìn)行第二級的審批。第一級審批可以適當(dāng)放開、二級審批嚴(yán)格把關(guān)，也就是奉行引進(jìn)FDI的“寬進(jìn)嚴(yán)出”的原則。另外一方面根據(jù)我國礦業(yè)部門內(nèi)部管理體制改革的原則減少行政審批、簡化辦事程序，或者比照國土資發(fā)[2001]244號文件精神，成立相應(yīng)的FDI礦產(chǎn)資源勘查開采登記代理機(jī)構(gòu)，也可以單純成立機(jī)構(gòu)附屬于一直接相關(guān)的部委，總之為了更好的服務(wù)于FDI 。

（二）規(guī)劃方法滯后。土地利用總體規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經(jīng)驗(yàn)判斷為基礎(chǔ)，在對客觀事物觀察的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合分析，制定出規(guī)劃指標(biāo)，然后進(jìn)行各種數(shù)據(jù)推算，最后達(dá)到綜合平衡?？陀^事物是十分復(fù)雜的，土地問題既是經(jīng)濟(jì)問題，又是社會問題，加上自然屬性上的特點(diǎn)，所以研究土地問題必然涉及到方方面面。由于傳統(tǒng)規(guī)劃方法本身所具有的靜態(tài)性特點(diǎn)，所以規(guī)劃年限越長，這種判斷與現(xiàn)實(shí)之間的誤差也就越大，規(guī)劃也就越遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢的時(shí)期，傳統(tǒng)規(guī)劃方法的這個(gè)缺陷表現(xiàn)得還不明顯，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，局限性就越來越明顯，越來越顯得不能適應(yīng)客觀實(shí)際發(fā)展的需要。一個(gè)由缺乏預(yù)見性的指令性指標(biāo)為重要內(nèi)容、并被作為硬性任。務(wù)采用行政手段層層分解下達(dá)而完成的規(guī)劃，在客觀現(xiàn)實(shí)面前不僅顯得蒼白無力，而且其科學(xué)性受到質(zhì)疑。規(guī)劃方法的革新是目前制定起宏觀指導(dǎo)作用的土地利用總體規(guī)劃之前必須解決的首要問題。

（三）沒能有效保護(hù)耕地。在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃制定過程中，把交通方便、條件好的耕地留作一般農(nóng)田，把條件差的、位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)田劃作基本農(nóng)田，即人們常說的“保劣不保優(yōu)、保遠(yuǎn)不保近”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。地方上這樣作的目的在于，待以后進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)時(shí)，可以比較方便地辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的審批手續(xù)，減少麻煩。但這樣作完全背離了土地利用總體規(guī)劃保護(hù)耕地的初衷，使《基本農(nóng)田保護(hù)條例》得不到很好的落實(shí)。

（四）對農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村道路網(wǎng)布局重視不夠。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處在調(diào)整階段，農(nóng)村城市化速度也日益加快，如果通過總體規(guī)劃把保護(hù)耕地、節(jié)約用地與農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整、農(nóng)村道路網(wǎng)布設(shè)結(jié)合起來并使之成為總體規(guī)劃的重要組成部分，那么，一定會收到“一石兩鳥”的良好效果，既實(shí)現(xiàn)了保護(hù)耕地、節(jié)約用地目標(biāo)，又推進(jìn)了農(nóng)村城市化進(jìn)程。

（五）隨意修改規(guī)劃。地方領(lǐng)導(dǎo)人為了吸引外資企業(yè)或者內(nèi)資企業(yè)到本地安家落戶，往往給予對方的優(yōu)惠政策超越了土地利用總體規(guī)劃的要求，如不按規(guī)劃要求選址，不按計(jì)劃供地，造成規(guī)劃管理和計(jì)劃管理上的混亂。表面看來，地方領(lǐng)導(dǎo)人的出發(fā)點(diǎn)是好的，為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但實(shí)際上是缺乏全局觀點(diǎn)，對規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀指導(dǎo)性以及權(quán)威性認(rèn)識不足。當(dāng)然，這也與前面討論的規(guī)劃本身的科學(xué)預(yù)見性不強(qiáng)有關(guān)。

二、對策

（一）改進(jìn)規(guī)劃方法。一是改定性分析方法為定性定量相結(jié)合的分析方法；二是改靜態(tài)分析方法為動態(tài)分析方法。定性分析方法根據(jù)人們在長期實(shí)踐中積累起來的理性認(rèn)識，對某一事物的未來發(fā)展作出判斷。這種判斷可以用語言的形式進(jìn)行描述，也可以用許多數(shù)據(jù)進(jìn)行表述，這兩種表述方法都屬于定性分析的范疇。這里雖然也采用了數(shù)據(jù)(包括一些數(shù)據(jù)的推算)說明問題，但其實(shí)質(zhì)仍然是定性分析的方法。這是以往人們常采用的規(guī)劃方法。如果把對一些問題通過分析作出的判斷用數(shù)學(xué)關(guān)系式、數(shù)學(xué)模型等展顯出來并進(jìn)行推算分析，這就變成了定量分析的方法。顯而易見，這種定量分析方法是以定性分析為基礎(chǔ)的，實(shí)質(zhì)上是定性與定量相結(jié)合的分析方法。靜態(tài)分析方法是對某一事物在某個(gè)時(shí)點(diǎn)、某一特定空問上的狀況進(jìn)行分析并作出判斷，以此為依據(jù)進(jìn)行規(guī)劃的方法。人們知道，經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)象是一個(gè)過程，土地利用問題同樣也是一個(gè)過程，是一個(gè)不斷發(fā)展變化著的過程，所以土地利用總體規(guī)劃本身也應(yīng)該是這種動態(tài)變化過程的反映。土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)是追求在土地利用過程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程同步變化情況下的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的最大化，所以，規(guī)劃必須是動態(tài)的，能夠反映某一時(shí)段因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來的土地利用動態(tài)變化。所以，要想求得具有動態(tài)特點(diǎn)的規(guī)劃方案，必須采用動態(tài)的規(guī)劃方法。

（二）堅(jiān)持《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真做好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的調(diào)整劃定工作，將城鎮(zhèn)、村莊周圍、鐵路、公路兩側(cè)的耕地及其它區(qū)域質(zhì)量好、產(chǎn)量高的耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。將規(guī)劃指標(biāo)具體分解落實(shí)到保護(hù)區(qū)和保護(hù)地塊，實(shí)行分級負(fù)責(zé)、責(zé)任到人的保護(hù)制度，切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理工作。

（三）完善土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容，把農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整和農(nóng)村道路網(wǎng)規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，使零散村莊向中心村和小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，完善農(nóng)村道路網(wǎng)，為促進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程創(chuàng)造條件。

（四）建立規(guī)劃編制、審批、公示制度，并進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施動態(tài)監(jiān)測；盡快制定出臺“土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理辦法”，建立和完善土地利用的法律監(jiān)督體系和約束機(jī)制。

（五）廣泛宣傳規(guī)劃方案，樹立規(guī)劃管理意識。向社會廣泛宣傳規(guī)劃的指導(dǎo)思想、方針目標(biāo)和任務(wù)措施，特別要使各級領(lǐng)導(dǎo)干部明白規(guī)劃方案的精神實(shí)質(zhì)，樹立規(guī)劃管理意識，明確珍惜土地、保護(hù)耕地的重要性和實(shí)施規(guī)劃的必要性，從而增強(qiáng)執(zhí)行規(guī)劃的白覺性。

（六）實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度。通過對農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量、控制城市用地規(guī)模、控制農(nóng)業(yè)用地?zé)o計(jì)劃、無約束地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。土地用途管制的核心是許可證制度，應(yīng)通過規(guī)劃許可證來控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，來控制農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大量占用耕地的現(xiàn)象。