農(nóng)村精準扶貧：理論基礎(chǔ)與實踐情勢探析
——兼論復(fù)合型扶貧治理體系的建構(gòu)

李 鵾，葉興建

(1.華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，湖北武漢430079；2.廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建廈門361005)

社會與文化

農(nóng)村精準扶貧：理論基礎(chǔ)與實踐情勢探析
——兼論復(fù)合型扶貧治理體系的建構(gòu)

李 鵾1，葉興建2

(1.華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，湖北武漢430079；2.廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建廈門361005)

精準扶貧，是在農(nóng)村扶貧開發(fā)中實施精確識別、聯(lián)動幫扶、分類管理、動態(tài)考核以及相關(guān)配套措施的減貧、治貧方式。目前，精準扶貧面臨五大實施困境：“層級式”縱向識別與“水平式”橫向識別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導(dǎo)與社會參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。為此，必須通過機制創(chuàng)新，建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系，以生發(fā)精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應(yīng)。

農(nóng)村；精準扶貧；復(fù)合型扶貧治理

近年來，隨著我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的深入推進，“精準扶貧”一詞在大眾視野中出現(xiàn)的頻率越來越高。無論是國家高層對精準扶貧的重視與強調(diào)，還是全國各地廣泛掀起的精準扶貧熱潮，都無不體現(xiàn)了精準扶貧的重要性。2014年初出臺的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》重點要求各級政府建立精準扶貧工作機制，更奠定了它作為新時期我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略思想地位。然而，與現(xiàn)實中的精準扶貧熱相比，目前學(xué)界的理論研究和學(xué)術(shù)探討還十分欠缺，已有的研究只是在農(nóng)村扶貧中夾雜著對扶貧精準化的思考，而沒有將其作為獨立的主題展開學(xué)理性的分析和探究，這與精準扶貧的廣泛實施不相適應(yīng)。為此，本文將致力于從學(xué)術(shù)層面剖析精準扶貧的涵義、理論基礎(chǔ)和實踐來源，并根據(jù)實地調(diào)查指出當(dāng)前精準扶貧的工作重點和實施困境，探索完善和優(yōu)化之策。

一、精準扶貧的涵義、理論溯源及實踐基礎(chǔ)

(一)精準扶貧的涵義

目前，人們對精準扶貧的討論主要集中于報紙和網(wǎng)絡(luò)的宣傳報道，而學(xué)術(shù)性深度研究卻屈指可數(shù)，這在一定程度上造成了精準扶貧理論與實踐相對脫節(jié)的狀態(tài)。在僅有的數(shù)篇以精準扶貧為獨立研究對象的研究成果中，王思鐵認為，“精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境和貧困戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。”[1]黃承偉、覃志敏認為，“精準扶貧的實質(zhì)在于將扶貧資源瞄準扶貧人群，并追求貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的‘精準’要求”，并指出“精準”二字是“貧困人口識別和扶貧資源(資金、項目)瞄準”[2]。與之不同的是，董家豐則認為“精準”應(yīng)是“扶貧對象、扶貧措施與效果的精準”[3]。在精準扶貧的實踐研究中，鄧維杰在四川的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)精準扶貧執(zhí)行中存在多種“排斥”現(xiàn)象，如精準識別中的人口“規(guī)模排斥”和貧困村“區(qū)域排斥”，精準幫扶中的“入門排斥”“需求排斥”等。*“規(guī)模排斥”是指受幫扶貧困人口的規(guī)模因根據(jù)省級扶貧部門的數(shù)據(jù)測算自上而下分配，從而致使一些貧困人口因扶貧指標不足而被排除在扶貧對象之外；“區(qū)域排斥”是指重點扶持連片特困區(qū)域，而將一些非連片特困區(qū)域的貧困村排斥在外；“入門排斥”是指不少扶貧項目對貧困戶的準入提出門檻要求，如要求繳納相應(yīng)配套資金或土地入股等，造成無力承擔(dān)者無法參與其中；“需求排斥”則是指有些地方在幫扶中不根據(jù)貧困戶的個體需求制定相應(yīng)的幫扶措施，而是采取“一刀切”的辦法，缺乏扶助措施的需求針對性。這些“排斥”現(xiàn)象都給精準扶貧的順利開展帶來了阻礙和影響。參見：鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2014(6)：78-81.為此，他提出構(gòu)建自上而下和自下而上相融合的識別幫扶機制，并購買獨立第三方服務(wù)來監(jiān)督考核精準扶貧全過程。[4]不可否認的是，上述研究為我們的深入分析和探討奠定了初步基礎(chǔ)。

綜合多方觀點和實地調(diào)查思考，本文認為：所謂精準扶貧，就是遵循科學(xué)有效的標準和程序，因時、因地對貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照當(dāng)?shù)氐膶嶋H開展聯(lián)動幫扶和分類管理，并引入動態(tài)的準入和退出機制開展精準考核的過程。精準扶貧的最終目標是幫助實現(xiàn)貧困人口徹底脫貧致富。這種扶貧在于引導(dǎo)扶貧資源最優(yōu)化配置，確保扶貧項目資源到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學(xué)化、高效化扶貧奠定堅實的基礎(chǔ)。顯然，這是一種追求真實化和精細化的扶貧方式，包括精確識別、聯(lián)動幫扶、分類管理和動態(tài)考核四個基本內(nèi)核，其“精準”則在于強調(diào)“扶真貧”和“真扶貧”。 其中，精確識別是指根據(jù)各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和貧困現(xiàn)狀確定瞄準識別辦法，按照規(guī)定的程序準確地將貧困村、貧困戶和致貧原因識別出來。聯(lián)動幫扶也稱為結(jié)對幫扶，是指根據(jù)識別出的扶持對象的貧困現(xiàn)狀和致貧原因，逐村逐戶制定結(jié)對幫扶計劃，聯(lián)系和動員社會各界力量予以針對性扶持。分類管理則是指擴大社會組織參與，對幫扶對象進行定向和分類監(jiān)測，通過政府與社會之間的分工協(xié)作，提高精準扶貧的實施效果。動態(tài)考核是指針對貧困戶和貧困村的幫扶進展定期開展量化考核，一方面嚴防“優(yōu)親厚友”現(xiàn)象發(fā)生，另一方面推動構(gòu)建扶貧對象動態(tài)化準入與退出機制。

(二)精準扶貧的理論溯源

國內(nèi)外學(xué)者對貧困問題的研究涌現(xiàn)出大量的理論成果和減貧理念，精準扶貧便是在這些理論基礎(chǔ)上逐漸形成并發(fā)展起來的。因此，理清精準扶貧的理論淵源有助于我們更好地理解其深刻要義。

1.權(quán)利貧困理論與包容型增長減貧理念。權(quán)利貧困理論是由諾貝爾經(jīng)濟獎得主阿瑪?shù)賮啞ど岢龅?。他從饑荒與權(quán)利的關(guān)系視角出發(fā)，將貧困的產(chǎn)生歸因于享受權(quán)利的不平等，權(quán)利和分配的雙重不平等導(dǎo)致了饑荒的蔓延[5]，“如果一群人無法確立支配足夠數(shù)量食物的權(quán)利，那么他們將不得不面臨饑荒”[6]。因此，他認為消除饑荒首先要消除不平等，并在生產(chǎn)、交換、流通等多個環(huán)節(jié)向貧窮者賦權(quán)，讓他們共享平等權(quán)利和分配機會。

受森的理論啟發(fā)，亞洲開發(fā)銀行于2007年提出了以“機會均等”與“公平共享”為核心的包容型增長減貧理念，又稱為共享型增長減貧理念。它強調(diào)通過經(jīng)濟增長成果的公平分配來實現(xiàn)有效減貧，要求減少與消除機會不均等來促進社會的公平與共享性，是一種“人人機會平等、人人分享成果”的減貧模式。[7]275不過，它側(cè)重于在機會平等的基礎(chǔ)上讓窮人獲得脫貧的基本條件，而并沒有集中力量采取針對窮人的幫扶行動。

2.參與式扶貧理念與合作型反貧困理論。參與式扶貧理念源于參與式發(fā)展理論，它將“參與”和“賦權(quán)”兩大核心思想融入扶貧工作中。其中，“參與”是指貧困農(nóng)民參與扶貧決策以及扶貧資金和資源投放的領(lǐng)域、項目和產(chǎn)業(yè)選擇，參與扶貧項目的決定、管理、監(jiān)督和評估，分享扶貧項目的利益。[8]參與的關(guān)鍵在于賦權(quán)，“賦權(quán)”意味著建立一套貧困農(nóng)民進入扶貧項目場域的體制機制，消除貧困人口準入的各種制度和體制障礙，保障貧困農(nóng)民的參與需求。參與式扶貧從貧困農(nóng)戶的角度出發(fā)，主張從制度建設(shè)和機制創(chuàng)新等方面賦予貧困群體的參與權(quán)利，為他們表達意見和需求開拓了渠道。然而，在現(xiàn)實工作中，貧困群體的參與往往力不從心，加之扶貧涉及面相當(dāng)復(fù)雜，參與式扶貧很難真正落到實處。

在這種狀況下，有學(xué)者提出了“合作型反貧困理論”，指出“反貧困工作不是由任何一個單一主體的投入即可完成的，它需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，且必須通過一個有效的合作平臺來完成。”[9]在反貧困實踐中，政府和貧困群體應(yīng)處于同等的主體地位，并在扶貧行動中通力合作。為此，其主張構(gòu)建四大合作機制：官民合作機制、貧困戶經(jīng)濟合作機制、社區(qū)與農(nóng)戶間合作機制、政府部門間合作機制。這種扶貧方式既有利于解決政府力量有限、資源整合等難題，又能夠充分調(diào)動貧困群體主動脫貧的積極性，它也是精準扶貧中聯(lián)動幫扶的重要理論依據(jù)。

3.涓滴理論與利貧式減貧理念。涓滴理論又稱“滴漏理論”“涓滴效應(yīng)”，盛行于20世紀五六十年代。它主張在經(jīng)濟發(fā)展過程中減少政府對貧困階層和群體的優(yōu)先照顧，而主要依靠市場機制的“涓滴效應(yīng)”來實現(xiàn)經(jīng)濟增長的成果向窮人惠及或擴散，并帶動其脫貧和致富。[7]274我國改革開放初期提出的“先富帶后富”便與之契合。這種發(fā)展理念對于解放和發(fā)展生產(chǎn)力、促進短期經(jīng)濟發(fā)展具有重要的推動作用，但遺憾的是，由于實踐中的體制機制不完善，窮人往往從中獲利太少，減貧見效周期過長，反而加劇了貧富分化。針對這種弊端和不足，利貧式減貧理念應(yīng)運而生。它主張加大政府或政策的干預(yù)，將窮人作為關(guān)注對象，讓窮人在增長成果的分配中絕對地或相對地獲得更多份額。[7]275它是一種有利于窮人的減貧模式，更是一種具有精準性和針對性的制度安排，為我國建立貧困對象瞄準機制提供了有益的啟發(fā)。

綜上可知，精準扶貧理念既融合了國內(nèi)外減貧理論的精髓，也根據(jù)本土環(huán)境進行了有效創(chuàng)新；它既是一種利貧式減貧手段，也是注重多方參與、協(xié)同聯(lián)動的合作型扶貧模式。它通過取長補短，形成了適合我國現(xiàn)實國情的減貧、治貧方式。

(三)精準扶貧的實踐基礎(chǔ)

自新中國成立以來，我國農(nóng)村扶貧大致經(jīng)歷了六個歷史階段：計劃經(jīng)濟時期救濟式扶貧階段(1949～1977年)、體制改革扶貧階段(1978～1985年)、大規(guī)模開發(fā)扶貧階段(1986～1993年)、扶貧攻堅階段(1994～2000年)、新世紀綜合扶貧階段(2001～2010年)和新時期精準扶貧階段(2011至今)。當(dāng)然，大規(guī)模的農(nóng)村扶貧是從改革開放后開始的，特別是20世紀80年代中后期實行的開發(fā)式扶貧，改變了以往救濟式扶貧的思路，推動了農(nóng)村扶貧逐漸從物質(zhì)資本“輸血”向人力資本“造血”升級，進一步提升了貧困群體的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間。在開發(fā)式扶貧中，最大的創(chuàng)新就是針對農(nóng)村貧困人口分布的區(qū)域性集中傾向，國家從1986年起建立了區(qū)域瞄準機制，劃定18個集中連片貧困區(qū)，并逐步確定592個國家級重點扶持貧困縣，形成以貧困區(qū)為主線、貧困縣為重點，推動區(qū)域開發(fā)帶動扶貧，以縣域整體發(fā)展水平的提升來抑制和緩解貧困的蔓延。經(jīng)過十多年的努力，到20世紀末我國農(nóng)村絕對貧困人口累計減少近1億人，貧困人口分布也從區(qū)域性片狀向邊緣性點狀演變。

2000年后，隨著我國絕對貧困人口大幅度減少、相對貧困人口增多，且呈現(xiàn)邊緣化點狀分布，扶貧工作變得更加復(fù)雜，難度也逐漸增大。因此，各級政府開始探索參與式扶貧方式，將瞄準對象定位于貧困村，并開展以村為單位的綜合開發(fā)(產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等)和整村推進工程。實踐證明，以村為重點開展參與式扶貧取得了諸多成效，到2010年，全國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了硬化道路“村村通”、沙石公路“組組通”和用電“戶戶通”。

我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史經(jīng)驗表明，精確的瞄準機制是農(nóng)村扶貧工作的關(guān)鍵所在，當(dāng)前和今后都必須一以貫之地堅持這條根本原則。在全面建成小康社會的新階段，按照2011年新設(shè)定的扶貧標準，農(nóng)村扶貧對象仍有1.22億人，且貧困人口分布越來越分散化，致使目前還很難與每位貧困戶“對上號”，更無法得知其具體致貧原因，同時各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更為嚴峻。在這種情勢下，以貧困戶為主要瞄準對象的精準扶貧，被國家高層反復(fù)強調(diào)并提上各級政府工作議程，成為新時期農(nóng)村扶貧的主導(dǎo)思想。這是基于我國過去幾十年農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐的經(jīng)驗總結(jié)，也是對這種實踐經(jīng)驗的肯定、傳承和延續(xù)。

二、現(xiàn)階段精準扶貧的工作重點和實施困境

2014年1月起，全國各地在響應(yīng)中央關(guān)于建立精準扶貧工作機制的政策精神中，拉開了精準扶貧熱潮的序幕。到目前為止，精準扶貧已逾一年，各地方的探索和實踐情勢表現(xiàn)如何？現(xiàn)階段的工作重點集中于哪里？又面臨著哪些難題和困境？筆者通過多地調(diào)查訪談，試圖詳細掌握和描述農(nóng)村精準扶貧工作的實施現(xiàn)狀。

(一)精準扶貧的工作重點

1.貧困程度測量與扶貧對象認定。精準扶貧的前提和基礎(chǔ)是貧困人口的精確識別。只有將“真貧”識別出來，才能根據(jù)其家庭實際和致貧原因采取針對性的幫扶措施，這是一項極為關(guān)鍵和非常復(fù)雜的工作。按照各地現(xiàn)階段的普遍做法，精確識別的核心任務(wù)有兩項：一是貧困程度測量，二是扶貧對象認定。精確識別就是在貧困程度測量的基礎(chǔ)上認定具體的扶貧對象。其中，貧困程度測量是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展平均水平為主線，以國家最低扶貧標準為底線，通過多維度、多指標(如收入水平、收入來源、健康、教育、衣食住行等)對農(nóng)戶貧困程度進行綜合測量，并計算出相應(yīng)數(shù)據(jù)，判定其是否達到當(dāng)?shù)仄骄钏交驀曳鲐殬藴?，最終確定被扶持對象。需要指出的是，有些地區(qū)由于財力問題而人為限定扶貧規(guī)模，在識別認定時應(yīng)先對農(nóng)戶貧困程度測量并排序，然后按照排序結(jié)果依次確定扶貧對象。

2.扶貧主體間協(xié)同聯(lián)動幫扶。精準扶貧的工作重心和關(guān)鍵是將扶貧措施落實到位，讓被幫扶對象真正實現(xiàn)減貧、脫貧，做到“真扶貧”。由于精準扶貧涉及的貧困人口分散且貧困程度相對較深，工作開展難度大，單靠政府一支力量單打獨斗根本無法完成，聯(lián)系和動員多個主體參與其中實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動幫扶，就顯得尤為重要。現(xiàn)階段，各級政府在精準扶貧中都非常注重聯(lián)動幫扶的開展，積極吸納企業(yè)行業(yè)機構(gòu)、銀行金融機構(gòu)、民間社會組織等參與到扶貧工作中，力爭通過容納專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的“大扶貧”格局，為貧困地區(qū)受幫扶群體注入充足的脫貧動力源泉。其中典型做法有廣東省“五方掛鉤”模式、湖北省恩施州“四個一”結(jié)對工程。*“五方掛鉤”是廣東省在精準扶貧中，將省直機關(guān)、企事業(yè)單位、科研院所、大專院校、珠江三角洲7個經(jīng)濟發(fā)達市以及粵東西北14個地級以上市單位聯(lián)動起來，并與貧困村和貧困戶結(jié)對幫扶?！八膫€一”結(jié)對工程是湖北省恩施州在特困戶中開展的聯(lián)動幫扶模式，即一名黨政干部、一家企業(yè)或合作社、一家銀行或金融機構(gòu)聯(lián)合幫扶一個貧困戶。參見：李鵾.精準扶貧:恩施市龍鳳鎮(zhèn)的政策背景、實施現(xiàn)狀與對策建議[J].清江論壇,2014(4):55-58.

3.扶貧對象、項目和資源分類管理。精準扶貧致力于用對癥下藥的“真扶貧”來“扶真貧”。要做到“真扶貧”，需要通過科學(xué)有效的管理將貧困人口和扶貧項目與資源進行科學(xué)化組合、最優(yōu)化配置。正基于此，很多地區(qū)正積極探索分類管理方式，將不同類別的貧困對象交由不同的幫扶主體負責(zé)監(jiān)測管理，在扶貧項目、資源的配置上針對性地予以設(shè)計。例如，在湖北恩施，生存困難戶由民政部門監(jiān)測管理，并直接給予物質(zhì)資金救助；生活困難和發(fā)展困難戶由扶貧部門聯(lián)合企業(yè)、金融機構(gòu)和合作社等負責(zé)管理，幫助其發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)或勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)等；而針對因病、因?qū)W或因條件限制造成的暫時貧困戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)對醫(yī)療、教育培訓(xùn)機構(gòu)和其他社會組織對其監(jiān)測管理并實施幫扶。通過分類管理，不僅調(diào)動了各幫扶主體的積極參與，也實現(xiàn)了扶貧項目、資源與扶貧對象的有序?qū)印?/p>

4.扶貧動態(tài)考核與脫貧人員分流。精準扶貧與以往扶貧方式的不同之處，在于其對扶貧對象的“真貧性”要求，實現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶必須退出受幫扶隊伍，讓符合條件的貧困對象享受扶貧資源。因此，這是一個動態(tài)的扶貧方式，嚴格的動態(tài)考核機制也是各地建立精準扶貧機制的必備要求。經(jīng)過一年多的大規(guī)模扶貧，較多的貧困人口實現(xiàn)了一定程度上的脫貧，也讓扶貧動態(tài)考核和脫貧人員分流工作提上了日程。目前全國大部分地區(qū)基本上都制定了相應(yīng)的動態(tài)考核標準和程序，并以年度為單位，每年一考核，實現(xiàn)脫貧人員分流，使扶貧對象有進有出、扶貧信息真實有效。

(二)精準扶貧實施中的五大困境

筆者通過對湖北、安徽和廣東等地的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)精準扶貧的實施困境集中表現(xiàn)為五對矛盾：

1.“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別的矛盾?！皩蛹壥健笨v向識別是目前各地開展精確識別的主要方法，其基本程序是：各省根據(jù)本地實際劃定扶貧線(如廣東省按全省農(nóng)民人均純收入1/3劃線)，然后由市縣組織扶貧專班，按照“市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—戶”四級網(wǎng)絡(luò)運作，通過自上而下的“層級式”逐級認定，最終確定扶助對象。以湖北恩施為例，當(dāng)?shù)刎毨糇R別程序為“規(guī)模分解—村級排查—評議公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣市審批—州級備案”。這種識別方式雖看似嚴密，有嚴格的逐級審核系統(tǒng)，但它的運作層級過多，有效的信息溝通與傳遞會因此失真，識別的行政成本也會因此加大，加之僅有縱向識別網(wǎng)絡(luò)，而無橫向識別網(wǎng)絡(luò)，因而易在識別中產(chǎn)生“漏桶效應(yīng)”*“漏桶效應(yīng)”又稱為“奧肯定理”，由美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·奧肯提出，其原意是指在政府的二次收入分配中，從富人手中取得的稅收，實際轉(zhuǎn)移支付到窮人手中的錢數(shù)要遠少于這些，出現(xiàn)了“漏桶”現(xiàn)象。其后，該概念被廣泛運用于其他領(lǐng)域，比如在貧困人口識別中，經(jīng)過的層級中轉(zhuǎn)越多，識別對象漏出越多，識別難度越大，而在扶貧資金的使用中，層級中轉(zhuǎn)越多，資金被浪費或被濫用的現(xiàn)象也相應(yīng)增加，效益漏出也隨之增加。，而且層級越多，漏出量越大，需要扶持的“真貧”對象被遺漏，而原本無需扶持的卻被納入扶貧范圍。[7]262此外，縱向識別的公開透明度不高，也造成了部分群眾的不滿和異議。現(xiàn)實中，群眾普遍期盼實行“參與式”的橫向識別，即每家每戶在村級社區(qū)內(nèi)部實行公開測評和比選，最終確定大家均認可的扶貧對象。由此，“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別的矛盾，使精準扶貧在工作一開始便面臨著棘手難題。

2.政府行政管理與村民群眾自治的矛盾。眾所周知，我國農(nóng)村社區(qū)實行村民自治制度，村民委員會作為基層群眾性自治組織，在上級政府的指導(dǎo)下服務(wù)村民，上級政府與村委會屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但一直以來，尤其是農(nóng)村稅費改革前，村委會承擔(dān)了大量的計生、收稅等行政工作，使村民自治性質(zhì)越來越薄弱，鄉(xiāng)村關(guān)系也一度呈現(xiàn)出關(guān)系緊張和矛盾增加的狀態(tài)。稅費改革后，原本的鄉(xiāng)村矛盾有望緩解，但隨著農(nóng)村扶貧開發(fā)的深入推進，以農(nóng)村土地征用、貧困村整村推進和貧困戶精準扶貧為契機，上級政府又以分配扶貧項目和資源為由，將更多的行政任務(wù)下放到村級，使原本已經(jīng)負擔(dān)沉重的村委會和村干部更加不堪重負，但為了讓本村獲取更多的扶貧資源和項目轉(zhuǎn)移，又不得不接手上級指派的任務(wù)和迎接大量的行政檢查和考核。在調(diào)查中的湖北龍馬村，幾名村干部既承擔(dān)著全村復(fù)雜繁重的日常任務(wù)，又需要隨時接待上級對試點扶貧工作的考察和調(diào)研，長此以往，這給村委會工作帶來極大壓力的同時，也在一定程度上加深村民自治與上級政府管理之間的矛盾。

3.政府主導(dǎo)監(jiān)測與社會參與分類管理的矛盾。農(nóng)村扶貧開發(fā)取得的巨大成就離不開政府的主導(dǎo)和操作。政府的主導(dǎo)能在短時間內(nèi)集中和整合各類扶貧資金、項目和資源，并通過行政科層網(wǎng)絡(luò)將扶貧工作推進最基層，使扶貧工作在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效果。然而，當(dāng)前的扶貧情勢已遠不同于以往，貧困人口的點狀分布、致貧原因的復(fù)雜化和各種返貧的不確定化，都使政府單方面主導(dǎo)扶貧管理面臨困境，不僅加劇行政成本、降低扶貧效率，也容易造成扶貧“漏桶效應(yīng)”，甚至滋生腐敗問題。在此多重困境下，有序開放社會參與精準扶貧事宜的管理顯得格外必要，而且隨著社會力量的日益壯大，它們有能力也有意愿參與和承擔(dān)這些行政事務(wù)。不過，從目前來看，社會參與精準扶貧事務(wù)的分類管理還極為有限，除廣東等沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)正漸漸放開社會參與分類管理外，大部分地方政府仍保持全面主導(dǎo)，嚴格控制著扶貧對象、資源和項目的管理，這不利于精準扶貧分類管理的有效開展，也使其與社會參與分類管理的需求產(chǎn)生矛盾。

4.脫貧人口退出與返貧對象再生的矛盾。精準扶貧注重對扶貧對象的實時監(jiān)測和考核，并強調(diào)脫貧人口及時退出扶持范圍，讓需要幫助的貧困人口進入扶助群。扶貧對象有進有出是扶貧真實性和公平性的體現(xiàn)，但需要注意的是，目前眾多返貧問題的出現(xiàn)使得脫貧人口的及時退出政策變得特別慎重。所謂返貧，就是貧困人口在脫貧之后不久又重新陷入了貧困的現(xiàn)象。在安徽鮑村，因災(zāi)返貧、因病返貧、因?qū)W返貧、因婚返貧和因生育返貧等現(xiàn)象就較為突出。雖然精準扶貧規(guī)定了脫貧人口退出后返貧，可再被認定為扶貧對象，但一般而言，扶貧對象的認定和扶持措施的制定與實施都需要一段時間，由于脫貧退出造成的扶貧中斷，要想重新連接上難度較大。因此，返貧現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，不僅消解了前期的幫扶成效，也延緩了精準扶貧的總體進程?？梢钥闯?，精準扶貧規(guī)定的脫貧人口及時退出與返貧對象再生之間存在著亟需厘清的矛盾。

5.“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。精準扶貧是倡導(dǎo)脫貧致富常態(tài)效應(yīng)的扶貧方式，它不是直接給予物質(zhì)救濟的“輸血”而是注重“造血”來實現(xiàn)貧困村和貧困戶的內(nèi)生轉(zhuǎn)型。不言而喻，要推動“造血式”扶貧，必須將精準扶貧作為一項長期的系統(tǒng)工程對待，按照本地的經(jīng)濟情況、生產(chǎn)水平和農(nóng)戶意愿進行科學(xué)規(guī)劃、逐步落實如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項目，以提升貧困村和貧困戶的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間。當(dāng)然，此舉必會拉長扶貧工作的戰(zhàn)線，并與當(dāng)前農(nóng)村扶貧的脫貧計劃和任務(wù)產(chǎn)生沖突。筆者在湖北、安徽等地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地方政府都制定了年度脫貧計劃和脫貧任務(wù)，而且普遍持有追求“短”“平”“快”的扶貧思想，認為越早完成制定的脫貧計劃越好，這樣可以將相關(guān)資金、資源用于其他建設(shè)領(lǐng)域。而某些村干部也希望盡早完成扶貧任務(wù)，以緩解工作壓力、減少負擔(dān)。這種關(guān)注短期脫貧效應(yīng)的思想，極易使扶貧回歸“輸血式”扶貧的舊辦法中，不利于形成推動貧困對象內(nèi)生轉(zhuǎn)型的常態(tài)化效應(yīng)。

三、優(yōu)化精準扶貧需建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系

精準扶貧實施中矛盾和困境的出現(xiàn)，歸根到底是精準扶貧治理體系尚不完善所致。這迫切要求我們優(yōu)化與創(chuàng)新精準扶貧理念和機制。本文擬建構(gòu)一套科學(xué)、合理的精準扶貧治理體系——復(fù)合型扶貧治理體系，強調(diào)通過組建復(fù)合型扶貧治理主體，創(chuàng)新扶貧治理體制機制，以生發(fā)精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的常態(tài)效應(yīng)。

(一)復(fù)合型扶貧治理體系的概念與特點

復(fù)合型扶貧治理體系是復(fù)合治理理念與農(nóng)村精準扶貧相結(jié)合的產(chǎn)物。復(fù)合治理的概念，最初出現(xiàn)于全球風(fēng)險治理的研究中，其后被用于社會治理中，強調(diào)通過復(fù)合治理機制，謀求各個治理主體之間的合作互補關(guān)系。[10]它是西方治理理論的新時期代表，與目前學(xué)界經(jīng)常使用的“多元治理”“協(xié)同治理”等概念類似，主張在公共事務(wù)管理中將政府部門、市場企業(yè)、民間組織、基層社區(qū)和公民個人組織到一起，形成復(fù)合治理主體，協(xié)同實現(xiàn)公共利益最大化的“善治”目標。

基于此，為優(yōu)化精準扶貧并實現(xiàn)貧困區(qū)域善治目標，本文將復(fù)合治理理念引入精準扶貧中，試圖構(gòu)建復(fù)合型扶貧治理體系。其基本要求是：以貧困人口為中心，以基層農(nóng)村社區(qū)為場域，通過政府主導(dǎo)牽頭，吸納企業(yè)等市場主體、民間組織或志愿者團體等社會主體參與其中，組建復(fù)合型扶貧治理主體，構(gòu)建“政府—市場—社會—社區(qū)—貧困戶”五位一體的復(fù)合型扶貧治理體系。這是一種倡導(dǎo)多元復(fù)合、協(xié)同互動和合作共治的網(wǎng)絡(luò)型扶貧治理架構(gòu)。

復(fù)合型扶貧治理體系有三個基本特點：首先，在扶貧治理主體上呈現(xiàn)多元復(fù)合性。它突破了以往政府單向主導(dǎo)扶貧的格局，轉(zhuǎn)向依靠政府、企業(yè)、民間組織、社區(qū)和貧困戶等各種力量共同參與扶貧治理。[11]它既強調(diào)扶貧治理主體的多元化，又將多元主體的分散力量加以整合、集中，形成整體優(yōu)化的復(fù)合力量。這是一種組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，有助于克服扶貧治理中的碎片化和分散化傾向，實現(xiàn)整體功能大于部分功能之和的效果。其次，在扶貧治理方式上，主張協(xié)同參與和協(xié)商互動。它強調(diào)發(fā)動社會參與、整合社會資源的方式來進行扶貧治理，并且注重參與各方在扶貧過程中的協(xié)商互動。協(xié)商意味著各參與主體地位平等，因此需要指出的是，政府雖然在精準扶貧中處于主導(dǎo)性角色，掌握著扶貧資源、項目的配置，但它在扶貧議程設(shè)定、政策規(guī)劃中應(yīng)扮演合作者角色，與各扶貧主體平等溝通協(xié)商，最終達成共識。最后，在扶貧治理目標上，追求扶貧對象內(nèi)生轉(zhuǎn)型的善治局面。復(fù)合型扶貧治理體系以貧困人口為中心、以基層農(nóng)村社區(qū)為場域，意味著無論是政府專項扶貧，還是企業(yè)行業(yè)扶貧、民間社會團體扶貧、基層社區(qū)內(nèi)部扶貧，都是以實現(xiàn)貧困農(nóng)村社區(qū)和貧困人口的徹底脫貧致富為目標，并使其實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，從而生發(fā)精準扶貧常態(tài)效應(yīng)的善治局面。

(二)建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系需創(chuàng)新完善五項扶貧機制

1.貧困對象“網(wǎng)絡(luò)型”識別認定機制。鑒于目前“層級式”縱向識別的弊端與不足，筆者認為應(yīng)對精準識別方式進行優(yōu)化創(chuàng)新，構(gòu)建縱向識別與橫向識別相融合的“網(wǎng)絡(luò)型”識別機制。這一識別機制側(cè)重于兩點要求：一是層級識別扁平化處理，二是參與識別公平化處理。

首先，層級識別的扁平化，是為了解決因?qū)蛹夁^多而導(dǎo)致的識別成本過高和信息溝通失真問題?！翱h抓落實”是農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本要求，它是指縣一級將扶貧工作和扶持措施直接落實到農(nóng)村社區(qū)和貧困戶，而并非“一級抓一級”地指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成這些任務(wù)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的人力、物力和財力普遍有限，讓其負責(zé)逐村逐戶排查識別扶貧對象，往往難以奏效。因此，應(yīng)推動識別層級扁平化，強化縣、村兩個主體的識別權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好協(xié)調(diào)和服務(wù)。其次，重點發(fā)揮基層參與識別的作用，并確保扶貧對象認定結(jié)果的群眾滿意度。為此，應(yīng)調(diào)動村莊內(nèi)部群眾積極參與識別和評議，通過村民大會開展公開透明的推薦、評定和比選，讓群眾普遍認可的、需要扶助的“真貧”對象納入精準扶貧范圍，防止識別中的“漏桶效應(yīng)”?？傊W(wǎng)絡(luò)型識別機制要實現(xiàn)上下的縱向識別與水平的橫向識別相結(jié)合，將真正需要幫扶的貧困人口識別出，為精準扶貧后期工作打好基礎(chǔ)。

2.政府管理與村民自治有序銜接機制。由于精準扶貧是一項牽涉到多個部門的綜合性工程，上級政府必須將扶貧任務(wù)向下分解到村，讓村級組織和干部予以落實到戶。而從理論上說，政府管理與村民自治之間只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，前者不能越位直接插手干預(yù)村級組織的工作事宜。那么如何實現(xiàn)這二者的有序銜接，又不至于引發(fā)不必要的矛盾？筆者認為，可以積極引入民間社會團體的中介調(diào)節(jié)，在政府與村級組織之間扮演評估、監(jiān)督和服務(wù)角色，構(gòu)建政府管理與村民自治有序銜接機制。民間社會團體的中介調(diào)節(jié)功能主要表現(xiàn)在：第一，有序承接政府在扶貧工作方面的職責(zé)，將扶貧政策和任務(wù)推進到村、監(jiān)督入戶；第二，組織和協(xié)調(diào)村委會和村民參與扶貧規(guī)劃、調(diào)研以及扶貧資金、項目的分類管理；第三，發(fā)揮民間社團自身在知識、資本和技術(shù)等方面的優(yōu)勢，對貧困村和貧困戶開展具體幫扶；最后，有些民間社團可以充當(dāng)獨立的第三方服務(wù)機構(gòu)，來全面監(jiān)督和評估精準扶貧的實施情況，及時向政府與村級組織等部門反饋精準扶貧存在的問題，并及時提出有針對性的完善措施等。

3.多方聯(lián)動基礎(chǔ)上的分類管理和動態(tài)考核機制。前文提到，現(xiàn)階段的聯(lián)動幫扶、分類管理和動態(tài)考核均存在或多或少的不足，其主要癥結(jié)在于各自間的分散、獨立而不成體系。聯(lián)動幫扶要求吸納更多力量來幫扶貧困人口，然而力量多了就需要分類運作，讓不同的主體負責(zé)管理不同的事務(wù)，并及時評估和考核幫扶過程和幫扶效果。因此，為更好地發(fā)揮精準扶貧的系統(tǒng)效應(yīng)，必須將這三個扶貧要素統(tǒng)一起來，形成多方聯(lián)動基礎(chǔ)上的分類管理和動態(tài)考核機制。

首先，關(guān)注整體效果。如前文已述，政府、企業(yè)、民間社團、社區(qū)組織和公民個人等，都可以積極參與精準幫扶。但需要強調(diào)的是，不僅僅要將它們簡單納入其中，而更要將分散的力量整合為一個大力量，來發(fā)揮整體性復(fù)合優(yōu)勢。其次，注重分類幫扶。精準扶貧注重對扶貧精細化的考量，針對不同的貧困情況和致貧原因以及周遭環(huán)境，采取合適的、能夠奏效的扶貧措施。因而，單靠某扶貧主體的單一措施將無法實現(xiàn)，需要分類實施差異化管理，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、搬遷移民、社會保障、民政救助或勞動力轉(zhuǎn)移等。再次，強調(diào)考核評估?？己嗽u估的對象有二個：一是考核評估貧困人口的脫貧效果，使具備可持續(xù)發(fā)展能力的脫貧人口逐漸退出；二是考核幫扶主體的工作，使幫扶不積極或效果不明顯的成員退出，支持和鼓勵幫扶效果好的成員推廣幫扶范圍和措施，實現(xiàn)幫扶主體和幫扶措施優(yōu)勝劣汰。

4.公共服務(wù)均等化的內(nèi)生增長、預(yù)防返貧機制。預(yù)防貧困人口返貧對于農(nóng)村徹底脫貧致富至關(guān)重要，其關(guān)鍵就是推動被幫扶對象實現(xiàn)內(nèi)生轉(zhuǎn)型，提高風(fēng)險抵抗能力，在短期脫貧后能自主實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為此，最好的辦法便是以公共服務(wù)均等化建設(shè)，來構(gòu)建內(nèi)生增長和預(yù)防返貧機制。公共服務(wù)均等化建設(shè)包括教育服務(wù)均等化、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化和社會保障體系建設(shè)。

教育服務(wù)均等化應(yīng)從基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育兩方面入手。教育素質(zhì)和職業(yè)技能水平低下是貧困人口長期難以脫貧的重要原因，因而要加強對貧困家庭學(xué)生義務(wù)教育的保障，擴充農(nóng)村專項助學(xué)資金，確保學(xué)生不因家庭貧困而輟學(xué)。同時優(yōu)化教育資源配置，使貧困地區(qū)學(xué)生享受同等優(yōu)質(zhì)教育。此外，要加大對職業(yè)教育培訓(xùn)的投入，確保有培訓(xùn)意愿的貧困家庭至少有一名勞動力接受培訓(xùn)，使其在恰當(dāng)?shù)臅r候?qū)崿F(xiàn)勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化，致力于通過疾病救治幫助因病致貧家庭脫離困境，同時增加對農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)建設(shè)的財力支持，配置必要的醫(yī)療設(shè)備，吸納優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員到貧困鄉(xiāng)村交流、掛職，提高鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員的待遇和生活水平。農(nóng)村社會保障體系建設(shè)以最低生活保障和五保供養(yǎng)為主，應(yīng)在精確識別的基礎(chǔ)上，大幅提高最低生活救助和五保供養(yǎng)標準，并完善農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等制度。總之，通過公共服務(wù)均等化建設(shè)，促進貧困人口內(nèi)生轉(zhuǎn)型、防止返貧，使精準扶貧走向良性循環(huán)。

5.基層扶貧治理常態(tài)化機制。精準扶貧是一個長期的系統(tǒng)工程，常態(tài)化機制必不可少，一套穩(wěn)定可靠的扶貧班子更顯重要。從目前來看，最好的扶貧隊伍應(yīng)立足于基層，這樣既可以詳細了解和掌握貧困發(fā)展動向和扶貧工作進展，也可以及時針對不同的扶貧情況第一時間作出反饋和解決，最大限度減少因?qū)蛹夁^多而造成成本增加和信息傳遞疏漏。因此，基層扶貧隊伍穩(wěn)定化是構(gòu)建扶貧治理常態(tài)化機制的關(guān)鍵。基層扶貧隊伍應(yīng)由三方面構(gòu)成：村級組織、農(nóng)村社區(qū)自組織或其他社會團體、村莊精英群體。

首先，以村黨支部、村委會和村民監(jiān)督委員會為代表的村級組織，是目前農(nóng)村扶貧工作的中堅力量，應(yīng)鞏固它們在精準扶貧中的主心骨作用。要利用群眾路線教育實踐活動，將能力強、有頭腦、會管理、懂經(jīng)營的優(yōu)秀年輕人吸納到村級組織，提高村級組織扶貧辦事效率與合法性。其次，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)自組織或其他民間團體的輔助作用，利用它們在市場信息傳遞、技術(shù)引進、資源投入和評估監(jiān)測等方面的優(yōu)勢，為精準扶貧的有序推進提供助力。最后，村莊精英群體，如教師、醫(yī)生或在宗族、家族中享有威望的人士，可以被納入到精準扶貧隊伍中。這些村莊精英群體接觸面廣、思維視野開闊，對村莊情況最為熟悉，在村莊共同體內(nèi)一般比平常人擁有更高的威信和影響力。因此，讓其參與到村莊的精準扶貧中，有助于扶貧政策的宣傳和普及、扶貧難題的掌握和處理，在聯(lián)系和動員更多的貧困戶艱苦奮斗中幫助實現(xiàn)精準扶貧的長效發(fā)展。

四、結(jié) 論

作為現(xiàn)階段我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的主導(dǎo)性戰(zhàn)略，精準扶貧既是從國內(nèi)外諸多貧困與減貧理論中逐步演化發(fā)展而來，也是我國過去農(nóng)村扶貧減貧的實踐經(jīng)驗與新時期農(nóng)村扶貧開發(fā)實際相結(jié)合的產(chǎn)物，因而具有高度正確性和正當(dāng)性。然而，由于精準扶貧的正式實施才一年多，且各地的貧困環(huán)境、人口分布和發(fā)展實際均存在較大差異性，目前還沒有一套比較完善的扶貧模式可資借鑒，就不可避免地在諸多環(huán)節(jié)中出現(xiàn)矛盾與問題，這主要是目前的精準扶貧治理體系不完善造成的。本文提出建構(gòu)復(fù)合型扶貧治理體系，通過組建多元復(fù)合的扶貧治理主體和構(gòu)建復(fù)合型扶貧治理的五大機制，并根據(jù)地方實際逐步完善精準扶貧政策措施，進一步使精準扶貧工作向更好方向發(fā)展。當(dāng)然，這是一項較為長久的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要長遠戰(zhàn)略眼光和腳踏實地的堅韌毅力，才能最終實現(xiàn)貧困人口脫貧致富和貧困村善治的長遠目標。

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Rural Precise Poverty Alleviation：Analysis on Theoretical Bases and Practical Situations——Also on Compound Poverty Governance System Building

LI Kun1, YE Xing-jian2

(1.Chinese Rural Research Institute, Central China Normal University, Wuhan 430079, Hubei, China;2.College of Marxism, Xiamen University, Xiamen 361005, Fujian, China)

Precise Poverty Alleviation is a poverty reduction and anti-poverty mode, which includes accurate identification, linkage helps, classification management, dynamic assessment and other measures in rural poverty alleviation and rural development. At present Precise Poverty Alleviation faces five major difficulties as follows: contradictions between hierarchical vertical identification and horizontal crosswise recognition; contradictions between governmental administration and villagers’ autonomy; contradictions between governmental leadership and social participation; contradictions between exit out of poverty and poverty regeneration; and contradictions betweenBlood-transfusion-typedshort-term poverty alleviation andHematopoieticnormal effect. Therefore, we must strengthen the mechanism innovation and construct a compound poverty governance system in order to form a normal effect of sustainable development of Precise Poverty Alleviation.

rural area; Precise Poverty Alleviation; compound poverty governance

[責(zé)任編輯：林麗芳]

2015-03-22

湖北省恩施州人民政府資助項目(GSSDB201302)

李 鵾(1993-)，男，安徽六安人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生； 葉興建(1965-)，男，福建壽寧人，廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士。

D632.1

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1674-3199(2015)02-0026-08