加快推進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法工作的建議

李 鳴

(福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳,福建福州350001)

決策咨詢

加快推進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法工作的建議

李 鳴

(福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳,福建福州350001)

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)應(yīng)當(dāng)與法同行。只有職權(quán)立法和授權(quán)立法兩輪并行，兼采“經(jīng)驗(yàn)立法”與“先行立法”之長(zhǎng)，致力于打造以《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》為基礎(chǔ)的，兼顧社會(huì)立法、行政立法、生態(tài)立法的法規(guī)體系，進(jìn)而構(gòu)建出健全的“兩岸人民共同家園”法律制度，實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)才有望做到“始終在法治的軌道上運(yùn)行”。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；授權(quán)立法；職權(quán)立法

作為探索推動(dòng)兩岸經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化高度融合的特殊區(qū)域，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱實(shí)驗(yàn)區(qū))近年來按照“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同管理、共同經(jīng)營(yíng)、共同受益”的模式積極推進(jìn)與臺(tái)灣方面的合作，但由于缺少相關(guān)法律的明確保障，在“先行先試”過程中同時(shí)面臨無法可依和依法難行的窘?jīng)r，急需立法跟進(jìn)。

一、著眼于“兩條腿”走路的立法策略

面對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試的需要，顯然地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限不足。然而要擁有足夠的立法權(quán)限，必須經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，其程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)。因此，實(shí)驗(yàn)區(qū)立法工作必須“兩條腿”并行，即在積極爭(zhēng)取全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的同時(shí)，加快福建省人大及其常委會(huì)職權(quán)立法工作進(jìn)度。一是繼續(xù)努力爭(zhēng)取授權(quán)立法。繼續(xù)爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)盡快做出授權(quán)決定，賦予福建省人大及其常委會(huì)有關(guān)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的特別立法權(quán)，由福建省人大及其常委會(huì)在遵循憲法、法律的基本原則的前提下，就實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府服務(wù)、社會(huì)治理、法制保障等內(nèi)容，尤其是先行先試的指導(dǎo)原則、實(shí)驗(yàn)范圍等做出具體規(guī)定，并賦予實(shí)驗(yàn)區(qū)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理方面的特殊權(quán)力。二是加強(qiáng)法定職權(quán)立法。由福建省人大及其常委會(huì)對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行自主立法，在上位法的框架和政策許可范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、區(qū)域范圍、行政管理體制、發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和管理等無需特殊政策又急需規(guī)范的領(lǐng)域進(jìn)行立法，以發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范開發(fā)走向，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)的作用，推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)加快建設(shè)步伐。

二、著眼于“先行立法”和“經(jīng)驗(yàn)立法”相結(jié)合的立法路徑

立法的主要路徑有兩種：第一種是經(jīng)過大量實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)的積累，通過立法對(duì)實(shí)踐加以總結(jié)、提煉、確立，使之具有普遍的規(guī)范和指導(dǎo)功能，即“經(jīng)驗(yàn)立法”；第二種是在實(shí)踐之前，通過合理、全面的分析，按照需要和可行的要求，自行借鑒、吸收或移植他人的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行先行立法，讓實(shí)踐沿著既定的立法目標(biāo)發(fā)展，即“先行立法”。兩種立法路徑各有優(yōu)劣，前者在引領(lǐng)上存在缺陷，后者因主要依賴預(yù)測(cè)而存在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)的區(qū)域功能定位和當(dāng)前并無大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的現(xiàn)狀，兼顧實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)采用分步推進(jìn)方式，單一的立法路徑均非實(shí)驗(yàn)區(qū)立法的最佳選擇，應(yīng)采取兩種模式相結(jié)合的方式進(jìn)行，即既注重進(jìn)行探索和創(chuàng)制性立法，又注重經(jīng)驗(yàn)立法，將國(guó)家和福建省賦予的一系列優(yōu)惠政策及時(shí)予以法定化，并適時(shí)總結(jié)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)以來實(shí)踐中摸索出來的一系列改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充現(xiàn)行立法的空白，完善現(xiàn)行立法的不足，進(jìn)而逐步建立較為完善的法規(guī)體系。

三、著眼于建立系統(tǒng)的法規(guī)體系

遵循立法程序，在原有可行法律法規(guī)基礎(chǔ)上，加快進(jìn)行創(chuàng)制立法或補(bǔ)充立法，打造以《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》為基礎(chǔ)，涉臺(tái)為特色，兼顧社會(huì)立法、行政立法、生態(tài)立法的法規(guī)體系。一是基礎(chǔ)性立法。目前仍缺乏確認(rèn)和規(guī)范實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展的專項(xiàng)法規(guī)。福建省人大常委會(huì)要加快工作進(jìn)度，盡快出臺(tái)已列入2015年立法計(jì)劃正式項(xiàng)目的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》，作為引領(lǐng)和規(guī)范實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的基礎(chǔ)性法規(guī)。二是促進(jìn)對(duì)臺(tái)合作方面立法。此為實(shí)驗(yàn)區(qū)立法中最關(guān)鍵、最敏感、難度最大的立法，關(guān)系到實(shí)驗(yàn)區(qū)核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否。采取框架性立法與配套法規(guī)相結(jié)合的方式進(jìn)行，先制定原則性的規(guī)范，進(jìn)行框架性規(guī)定，待實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)逐步深入、條件逐步成熟后，再將框架范圍內(nèi)的各單個(gè)方面事項(xiàng)規(guī)定進(jìn)一步充實(shí)、細(xì)化為專門規(guī)范該領(lǐng)域的單行法規(guī)。三是強(qiáng)化社會(huì)治理立法。在實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)快速推進(jìn)過程中，要對(duì)被征地后的保障、住房、教育、就業(yè)等方面按照實(shí)驗(yàn)區(qū)的模式進(jìn)行立法，建立和完善各項(xiàng)社會(huì)保障和管理制度，以達(dá)到穩(wěn)定民心、建立和諧、促進(jìn)發(fā)展的目的。同時(shí)，鑒于共同開發(fā)中臺(tái)胞將可能在實(shí)驗(yàn)區(qū)從事服務(wù)、娛樂及特殊行業(yè)，有關(guān)社會(huì)建設(shè)和管理方面立法還應(yīng)包括此方面的行政許可和規(guī)范。四是規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行立法。實(shí)驗(yàn)區(qū)在發(fā)展方式、途徑、目標(biāo)等方面有其特殊性，在其政府行政管理職能轉(zhuǎn)變過程中，需要通過立法規(guī)范政府的行政行為，降低行政管理成本，提高行政效率，增強(qiáng)參與開發(fā)者的信心，增進(jìn)民眾對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展的認(rèn)同。五是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法。在加大執(zhí)行已有環(huán)保法律政策的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)平潭獨(dú)特的沙灘、灘涂、海島、防護(hù)林帶、淡水資源等方面制定特殊的保護(hù)措施；對(duì)入島投資企業(yè)和已有的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行環(huán)保準(zhǔn)入規(guī)范和改造，以推動(dòng)節(jié)約能源、資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式的形成，促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展和實(shí)驗(yàn)區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)。

四、著眼于“兩岸人民共同家園”法律制度的構(gòu)建

一是創(chuàng)新立法理念，引進(jìn)臺(tái)灣地區(qū)法律元素。臺(tái)灣地區(qū)的法律建設(shè)起步較早，相對(duì)比較完善，民眾對(duì)法治權(quán)威的認(rèn)同感和法治意識(shí)大多比較強(qiáng)，對(duì)法治環(huán)境的要求也相對(duì)比較高。所以，實(shí)驗(yàn)區(qū)需要通過立法、執(zhí)法、司法創(chuàng)造一個(gè)更加優(yōu)惠、穩(wěn)定、便捷、安全的合作開發(fā)環(huán)境和良好的法治環(huán)境，以提升臺(tái)灣民眾對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的認(rèn)同感、增強(qiáng)對(duì)臺(tái)灣方面的吸引力。因此，在推進(jìn)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)、加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)、構(gòu)建兩岸同胞“共同家園”的過程中，要注重引進(jìn)臺(tái)灣地區(qū)的法律元素，包括臺(tái)灣地區(qū)的民商事法律制度以及社會(huì)服務(wù)、基層自治等方面的法律元素，形成一個(gè)與臺(tái)灣地區(qū)法制相融相近的法治環(huán)境，使臺(tái)胞有“回家”的感覺，促使兩岸同胞在共同的法治環(huán)境中增進(jìn)了解、密切感情、加快融合，形成命運(yùn)共同體。二是創(chuàng)新立法內(nèi)容，借鑒上海自貿(mào)區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)。平潭納入新一輪自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，這是繼2011年平潭開放開發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，實(shí)驗(yàn)區(qū)迎來了又一個(gè)難得的發(fā)展機(jī)遇。但是，實(shí)驗(yàn)區(qū)不像福州、廈門，沒有地方立法權(quán)，無法自行立法促進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，只能通過福建省人大及其常委會(huì)的立法予以支持。在立法時(shí)，要借鑒上海自貿(mào)區(qū)立法的經(jīng)驗(yàn)，并關(guān)注臺(tái)灣地區(qū)正在大力推進(jìn)的自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)立法，提前做好制度銜接，使平潭“實(shí)驗(yàn)區(qū)+自貿(mào)區(qū)”的疊加優(yōu)勢(shì)效應(yīng)最大化，在推進(jìn)投資貿(mào)易自由、服務(wù)貿(mào)易自由、航運(yùn)自由、人員往來方面更加開放，促進(jìn)平潭自貿(mào)區(qū)與臺(tái)灣地區(qū)“六港一空”自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的對(duì)接，推進(jìn)兩地深度融合。三是創(chuàng)新立法方式，開展兩岸立法合作。立法過程中可采取“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”的形式，充分聽取臺(tái)胞的意見建議，使制度設(shè)計(jì)切合臺(tái)胞的習(xí)慣，貼近在平潭臺(tái)胞的實(shí)際，反映實(shí)驗(yàn)區(qū)全體居民的意愿。具體來說，除了常規(guī)的在實(shí)驗(yàn)區(qū)調(diào)研、召開立法座談會(huì)、征求在平潭臺(tái)胞意見會(huì)外，還可考慮聘請(qǐng)臺(tái)灣地區(qū)專家全程參與實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)立法，赴臺(tái)灣地區(qū)當(dāng)面征求臺(tái)灣各界人士尤其是“三中一青”人士的意見，甚至還可考慮與臺(tái)灣地區(qū)縣市議會(huì)合作，委托其開展民意調(diào)查或者組織召開公聽會(huì)、論證會(huì)等，廣泛征求臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)各界人士的意見建議，以充分了解臺(tái)灣普通民眾對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的需求，進(jìn)而進(jìn)行有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。

[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

聲 明

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福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部

Suggestions for Speeding up Legislation in Pingtan Comprehensive Experimentation Zone

LI Ming

(Office of the Standing Committee of the people’s Congress of Fujian Province, Fuzhou 350001, Fujian, China)

Under the new situation of promoting the rule of law in a comprehensive way, the opening and development of the experimentation area should be in accordance with the law. Only when authority legislation and authorized legislation go together and take advantage of “experience legislation” and “advance legislation”, when we make efforts to build the system of laws and regulations, based on Pingtan Comprehensive Experimental Zone Ordinance, and taking social legislation, administrative legislation and ecological legislation into account, and then set up a sound legal system of the “people’s common home”, is the opening and development of the experimentation zone expected to always run on the track of the rule of law.

Pingtan Comprehensive Experimentation Zone; authorized legislation; authority legislation

2015-07-08

李鳴(1963-)，男，安徽合肥人，福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳副主任。

D901

C

1674-3199(2015)04-0110-03