臺灣：共享經(jīng)濟(jì)催生新交通

卜樂

共享經(jīng)濟(jì)浪潮席捲全球，這其中2009年在美國成立的Uber，一舉用共享思維顛覆了傳統(tǒng)汽車出租營運(yùn)的理念，虛擬平臺闖入現(xiàn)實(shí)生活，火花似乎很是激烈。

新模式，新配置

從2013年6月，Uber進(jìn)入臺灣市場，到如今短短兩年多的時間，它掀起的風(fēng)潮足以震撼臺灣社會。Uber新型態(tài)服務(wù)的盛行，也代表例如共享行為已經(jīng)從虛擬走向?qū)嶓w世界，過去這些年，我們越來越習(xí)慣資訊服務(wù)上發(fā)生的共享。許多人已經(jīng)從單純的消費(fèi)者或利用人，轉(zhuǎn)而兼具生產(chǎn)者或創(chuàng)作人的角色，而共享行為並不會因?yàn)樘摂M或?qū)嶓w以及付費(fèi)與否而有本質(zhì)上不同，只是利害關(guān)係人對共享跨足實(shí)體世界仍需調(diào)適，特別是當(dāng)其對弱勢行業(yè)產(chǎn)生替代效果的時候。對於使用者來說，即使未必能準(zhǔn)確描述或感受這種轉(zhuǎn)變，還是會選擇最能滿足其需求的服務(wù)，而且會發(fā)現(xiàn)自己不需要專職，也能分享技能創(chuàng)造價值。

而另一方面，Uber 等共享經(jīng)濟(jì)模式的興起，一定程度驗(yàn)證了資源不是患不足而是患不均。長久以來並不是沒有人想過更妥適利用閒置資源，只是往往資訊取得的成本太高，直到科技發(fā)展與模式創(chuàng)新讓這件事有了實(shí)現(xiàn)可能。同時間，人們對於所需資源的態(tài)度也在漸漸轉(zhuǎn)變，以往強(qiáng)調(diào)“擁有”的概念，在資訊產(chǎn)品及服務(wù)盛行的時代已經(jīng)淡化，不需要真正擁有也可以滿足需求，同樣的想法應(yīng)用在實(shí)體世界裡，個人不需要擁有汽車，“行的需求”也可滿足。就這點(diǎn)來看，不只是私人企業(yè)的Uber，臺北市政府率先推動的 YouBike更是如此。

當(dāng)然這些產(chǎn)品都是應(yīng)用在城市治理之中，而治理的大問題則在於交通，臺北市柯文哲市長競選時就提出與此直接相關(guān)的“血汗計程車”問題，但並未衡量以共享經(jīng)濟(jì)模式作為解法的可能。依法行政本身沒有錯，但面臨新型態(tài)服務(wù)對既有行業(yè)的衝擊，也就無法作出因應(yīng)調(diào)適。所以，政府在適應(yīng)上似乎總要慢於企業(yè)一步。

事實(shí)上，Uber 只是嘗試以新方法實(shí)現(xiàn)資源有效配置的模式之一，在英國的獨(dú)立報告《鬆綁共享經(jīng)濟(jì)》（Unlocking the sharing economy）中曾提到，據(jù)Zipcar 研究顯示，每一部共享汽車可以減少約14輛私人擁有汽車，以往恐怕只有強(qiáng)制手段如新加坡推行擁車證能壓低汽車數(shù)量，如今只需憑藉民間企業(yè)的服務(wù)，就有機(jī)會在不損及（甚至提升）同等需求的情況下得以實(shí)現(xiàn)。除此之外，克羅伊登自治市議會與Zipcar合作的經(jīng)驗(yàn)結(jié)果就是是減少了42%的交通費(fèi)以及36%的碳排放。一旦汽車數(shù)量減少，城市交通、空氣品質(zhì)、能源運(yùn)用等公共福利相關(guān)事項(xiàng)也能隨之改善，舒緩擁擠的交通亦有助於降低交通事故機(jī)率。

然而，在所有共享經(jīng)濟(jì)模式中，只要涉及行的方面就會相對複雜，一來因?yàn)椴煌Ｊ皆诓煌鞘羞\(yùn)行，發(fā)生的公共效益可能性也不同。再者，並不是只有提供新服務(wù)就可以運(yùn)用共享經(jīng)濟(jì)模式，現(xiàn)有業(yè)者照樣可以加以複製，只不過，先不論新進(jìn)者的法律爭議，現(xiàn)有業(yè)者必然受到現(xiàn)存法規(guī)的規(guī)範(fàn)，常常受到高度的管制，在某些國家甚至必須負(fù)擔(dān)高額的入場（牌照）費(fèi)，因而造成現(xiàn)有業(yè)者的競爭劣勢與損失。最後，為了便利、安全性與客服等考量，在運(yùn)營過程中又必須紀(jì)錄乘客與駕駛的所有位置與行車路線，這也考驗(yàn)服務(wù)提供者的個人資訊保護(hù)的落實(shí)程度。

而這些新模式帶來的潛在影響，並不是想當(dāng)然爾的思考就可以判斷。政府必須先理解共享經(jīng)濟(jì)的理念，承認(rèn)新模式的存在，才能向前評估法規(guī)的適用性以及配套措施。

法規(guī)與爭議，哪個更重要

而談及法規(guī)的適用性，不得不先回歸到公路法，這是交通運(yùn)輸?shù)幕疽罁?jù)，而此法立法的目的也曾為了考慮公共福利與交通安全而修正，因此，法律利害關(guān)係人已經(jīng)是全民，並非只有運(yùn)輸業(yè)者。該法對於汽車運(yùn)輸業(yè)的分類，雖經(jīng)多次修訂，但從未授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行訂立，換言之，有關(guān)汽車運(yùn)輸?shù)姆诸愓{(diào)整需經(jīng)立法程序。再從過往的立法理由來看，“失之籠統(tǒng)，未盡符合現(xiàn)況”、“共同利益不同，意見不同，合組工會目標(biāo)不同”都是增設(shè)類別的理由。然而，屬於行政體系的交通部，在去年七月自知“現(xiàn)行規(guī)定未臻明確”（意即無法可管）的狀況下，不考量分類調(diào)整的權(quán)限與條件，逕自發(fā)布行政命令，將應(yīng)用程式媒合的服務(wù)型態(tài)納入計程車客運(yùn)服務(wù)業(yè)，此後即據(jù)此堅稱該類服務(wù)違法營業(yè)。

根據(jù)交通部回覆，關(guān)於此前所謂將對Uber進(jìn)行調(diào)查，只是函請其他主管機(jī)關(guān)就其各自權(quán)管法令部分協(xié)助釐清，因此並未產(chǎn)生調(diào)查報告。反觀英國的做法，是先不預(yù)設(shè)立場做了獨(dú)立報告，才就其結(jié)果承諾會以擁抱共享經(jīng)濟(jì)的法規(guī)來回應(yīng)。此刻紐約也在進(jìn)行一項(xiàng)Uber對交通影響的研究，並擱置限制其數(shù)量的政策，以確?！拔磥淼陌l(fā)展符合紐約市民的利益”。即便先前發(fā)生駕駛被逮捕事件的香港，也在預(yù)定兩年時間完成的《公共交通策略研究》中，提及“在顧及對其他公共交通服務(wù)的影響之下，探討推出新的士服務(wù)種類是否可行可取”。

當(dāng)然從政府的立場來看，涉及公益的交通政策必然不可能完全依市場自由發(fā)展，究竟要將禁止新型態(tài)服務(wù)、劃歸現(xiàn)有類別、擴(kuò)增類別，是否一併檢討計程車政策適度開放，這些都是立法部門的選擇題而非是非題，選擇的依據(jù)則有賴行政機(jī)關(guān)提出客觀研究報告做為基礎(chǔ)來衡量。

事實(shí)上，Uber帶給政府和社會的法律爭議可區(qū)分為Uber本身與駕駛兩方面來看，Uber本身類似于臺灣的Yahoo平臺，可以類比其營運(yùn)模式中與拍賣平臺的近似處，來說明其與現(xiàn)有計程車行與所屬駕駛之間關(guān)係之不同。Uber所採用的營運(yùn)方式，是由乘客與駕駛各自使用對應(yīng)的app接取服務(wù)，在其所建置的系統(tǒng)中媒合駕駛與乘客，乘客依自身需求決定使用服務(wù)的時機(jī)，駕駛也自由決定何時開啟app接受叫車，車輛是由駕駛自行準(zhǔn)備，Uber不管駕駛是否有其他工作，實(shí)際從事載客行為的是駕駛。一如拍賣平臺上，買賣雙方各自上線，藉由系統(tǒng)產(chǎn)生媒合，買家決定是否出價購買，賣家自由決定何時上架商品，商品由賣家自行提供，站方不管賣家是否同時在其他平臺刊登，銷售商品的是賣家而不是拍賣平臺。

由此可以將Uber、駕駛與乘客三方構(gòu)成一個商業(yè)生態(tài)系，就像是買家與賣家透過拍賣平臺進(jìn)行交易，雙方的確要遵循平臺使用條款，但買賣行為是在買家與賣家之間發(fā)生，而不是發(fā)生於買方與平臺方。從而，拍賣平臺與賣家間並不存有指揮監(jiān)督的僱傭關(guān)係。再延伸下去，還可以發(fā)現(xiàn)並非所有拍賣網(wǎng)站的交易都屬營業(yè)行為，根據(jù)財政部的解釋，個人出售自己使用過的二手商品，買來或受贈尚未使用就因不適用而出售，均不屬之。同理，若駕駛本身並非以載客為職業(yè)，只是利用Uber 平臺分享其剩餘勞務(wù)（駕駛技能），在性質(zhì)上應(yīng)該不同於公路法所規(guī)範(fàn)的營業(yè)概念，反倒是自用、營業(yè)的二分法才應(yīng)與時俱進(jìn)配套調(diào)整。

而面對這種新型態(tài)的服務(wù)，政府其實(shí)也在觀察。從年初到現(xiàn)在，行政院的態(tài)度有所不同。年初Uber 拜會行政院後，張善政副院長提出“政府目前針對自用車與營業(yè)用車採取的管理模式，不會為Uber破例”、“交通部為Uber從事運(yùn)輸業(yè)的主管機(jī)關(guān)”、“Uber有中華民國來源所得，必須依法繳稅”等3條紅線，而日前行政院舉辦相關(guān)諮詢會議時，蔡玉玲政委畫出的兩條紅線為：一、Uber 繳稅狀況要透明，讓稅捐單位可稽核；二、當(dāng)乘客發(fā)生意外時，Uber 臺灣公司要協(xié)助處理保險問題及求償。由此可見，政府內(nèi)部有持續(xù)針對政策進(jìn)行討論，但交通部貫徹現(xiàn)有法規(guī)的態(tài)度十分堅決，顯見各機(jī)關(guān)間仍有不同意見。

而除此之外，業(yè)界的聲音也無法忽視，從計程車業(yè)者中看，臺灣大車隊(duì)積極參與相關(guān)研討提出意見，但無論就運(yùn)輸學(xué)會的座談會報導(dǎo)，或就行政院諮詢會議發(fā)言紀(jì)錄來看，大車隊(duì)並不排斥競爭，而且不認(rèn)為在立足點(diǎn)平等的狀況下服務(wù)會輸給Uber，問題是他們現(xiàn)在必須遵守計程車規(guī)範(fàn)，而Uber 卻仍在營運(yùn)，因而它們反彈的應(yīng)是針對不公平競爭。個人看來，公平性指的是制度對所有人一視同仁，並不是政策一定得朝嚴(yán)加管制的方向走，強(qiáng)制Uber 變成另一家計程車行，或是對現(xiàn)有計程車管制鬆綁，新增運(yùn)輸業(yè)類別都是可以達(dá)成公平性的選項(xiàng)。

因此，表面上看起來是雙方的對立，未來卻可以樂見形成共識的可能性，關(guān)鍵在於交通部是否能藉由新模式刺激，打破多年來計程車政策進(jìn)退失據(jù)的局面，真正思考降低管制強(qiáng)度的其他選項(xiàng)。

不知前路在何方

新模式的發(fā)展固然促進(jìn)社會整體進(jìn)步，但我並不看好此類服務(wù)在臺灣的發(fā)展，同樣也不認(rèn)為行業(yè)內(nèi)會如其他地方一般發(fā)生激烈競爭。首先，在去年交通發(fā)布命令後，來自巴西的Easy Taxi，便於考量臺灣法規(guī)不符其核心營運(yùn)模式後，決定退出臺灣市場。而完全提供計程車媒合的“呼叫小黃”，在交通部認(rèn)定下，須維持未從事營利行為的狀態(tài)才算合法。雖然LINE Taxi 有意進(jìn)軍臺灣，但也被交通部提醒適法性問題。另外，截至八月中旬，Uber 及駕駛共收到新臺幣4362萬元罰單，已繳交其中3759萬，且繼行政訴願陸續(xù)被駁回後，日前又傳出行政訴訟敗訴。

坦白來講，以臺灣市場規(guī)模而言，很難想像有Uber以外的業(yè)者，會甘冒被認(rèn)定違法的風(fēng)險，執(zhí)意於臺灣營運(yùn)。我也對Uber一面持續(xù)繳罰單，一面進(jìn)行法律程序的作為感到意外，即便Uber 財力雄厚，恐怕也不符合在商言商的思考邏輯，政策不改變總有退出的一天，就算日後政策變更，也無法溯及既往，因而無法想見國際上會有另一家願意賠這麼多錢還要在臺灣繼續(xù)營運(yùn)的廠商，本土業(yè)者更不可能。

雖然交通部參與了行政院舉辦的諮詢會議，並回應(yīng)了虛擬世界法規(guī)調(diào)適平臺線上意見徵集的結(jié)果，但還未出現(xiàn)啟動下一階段討論的跡象。除非政府能真正找到方法，落實(shí)過去一年多所談前期公眾參與的政策，否則逆轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢的契機(jī)難以出現(xiàn)。

而從更高層次的共享經(jīng)濟(jì)角度來看，在討論共享經(jīng)濟(jì)的過程中，以我接觸到Jeremy Rifkin 的《零邊際成本社會》一書為例，我們正經(jīng)歷一個從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)邁向共享經(jīng)濟(jì)的典範(fàn)轉(zhuǎn)移過渡期，而這不過是更大版圖中的一塊拼圖，若基礎(chǔ)建設(shè)等條件齊備，富足經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)，人類社會的面貌將和現(xiàn)在大不相同。許多人將會以免費(fèi)或極低的代價取得生活所需的商品與服務(wù)，但也因?yàn)楸緛硇枰藖硖幚淼膭趧?wù)工作大量消失而可能失業(yè)，想像一下，當(dāng)無人車時代來臨，在自動化智慧運(yùn)行的資訊、運(yùn)輸、能源網(wǎng)路疊加下，專職駕駛就算仍存在也將退守利基市場，人將專注於機(jī)器所尚未能處理的領(lǐng)域。

就大方向而言，Uber在臺灣的爭議再次反映政府政策落後科技發(fā)展的現(xiàn)象。雖然今年中政府公布的《創(chuàng)意臺灣政策白皮書》，即是爲(wèi)因應(yīng)科技發(fā)展趨勢，而開放徵集各方意見所編寫的指導(dǎo)原則，但前瞻施政的理念，必須對未來世界樣貌加以預(yù)測，以預(yù)先規(guī)劃可行的方案，並不是固守法規(guī)可以抗拒時代轉(zhuǎn)變的。如果當(dāng)我們於過渡期過度糾葛，若Uber等公司致力發(fā)展的無人車以超乎預(yù)期的速度悄然來到，只怕將面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

近期臺灣政府很喜歡談的開放資料、大資料與群眾外包，最大價值在於落實(shí)，最大障礙是觀念的轉(zhuǎn)變，否則拿到一手好牌仍會輸?shù)羧帧?