農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合治理模式實現(xiàn)途徑

□文/程曉宇　蘇立寧

（安徽大學(xué)管理學(xué)院安徽·合肥）

農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合治理模式實現(xiàn)途徑

□文/程曉宇蘇立寧

（安徽大學(xué)管理學(xué)院安徽·合肥）

［提要］近年來，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟以犧牲生態(tài)資源為代價的快速發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境的日益惡化，并且限制了其未來發(fā)展，而現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境治理體系已難以有效防治當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境污染。本文分析受農(nóng)村環(huán)境資源影響的利益主體之間的關(guān)聯(lián)以及現(xiàn)存治理手段對新時期農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的不適應(yīng)性，從而構(gòu)建具有創(chuàng)新性的農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合型治理模式。通過平衡農(nóng)村環(huán)境涉及的各主體利益以及多途徑調(diào)動社會各界參與農(nóng)村環(huán)境保護與建設(shè)的積極性，以促進(jìn)新時期我國農(nóng)村環(huán)境良性發(fā)展。

農(nóng)村環(huán)境；治理模式；問題剖析；利益；機制

收錄日期：2015年6月21日

由于近年來的創(chuàng)新制度與科技發(fā)展推動了我國農(nóng)村社會的巨大進(jìn)步，然而粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式、地方經(jīng)濟利益驅(qū)動以及對生態(tài)資源價值的忽視等使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。一系列的農(nóng)村環(huán)境問題不僅影響著居民的身體健康，還削弱了農(nóng)村乃至整個社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境基礎(chǔ)，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村形成極大的挑戰(zhàn)。因此，發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟同保護生態(tài)環(huán)境資源之間的矛盾亟待解決。本文擬在淺析農(nóng)村環(huán)境問題的基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合型治理模式，為我國新農(nóng)村環(huán)境建設(shè)提供一定的理論支持。

一、農(nóng)村環(huán)境問題理論剖析

若要解決當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理問題，首先得分析當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境問題，從表面現(xiàn)象剖析到內(nèi)部實質(zhì)。結(jié)合相關(guān)理論，具體將討論以下兩個方面：一是農(nóng)村環(huán)境資源牽涉的各主體間利益沖突以及權(quán)衡環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的問題；二是從政府干預(yù)機制滯后、市場機制不健全以及社會機制缺乏三方面來闡述農(nóng)村環(huán)境治理的復(fù)雜性。

（一）農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)實問題。結(jié)合目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村環(huán)境問題研究的進(jìn)展，可以總結(jié)出目前我國農(nóng)村環(huán)境問題的主要特征是工業(yè)點源污染與農(nóng)業(yè)面源污染共存，生活污染、農(nóng)業(yè)污染和工業(yè)污染疊加，各種新舊污染相互滲透，局部的農(nóng)村生態(tài)資源退化現(xiàn)象向更廣闊的區(qū)域擴散，導(dǎo)致的具體農(nóng)村現(xiàn)實環(huán)境問題主要有以下四點：首先，影響最大的是農(nóng)業(yè)面源污染，其具有污染源分布面積廣泛分散、空間與時間上不確定以及污染物的累積遷移等特性，難以治理；其次，由于城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村居民的收入水平逐漸提高、生活方式逐步轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生的生活垃圾不斷增加，其分布范圍廣且種類日益復(fù)雜，致使治理難度不斷增大；再次，城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的發(fā)展使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為地方經(jīng)濟支柱，但是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)缺乏科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，污染物處理能力差，并且環(huán)保意識不足，注重發(fā)展經(jīng)濟而忽視對當(dāng)前環(huán)境資源的消耗，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村環(huán)境；最后，大幅開發(fā)農(nóng)村地區(qū)豐富的森林和礦產(chǎn)資源等破壞生態(tài)的行為也是危害農(nóng)村環(huán)境的重要因素。這些不合理的開發(fā)會導(dǎo)致水土流失、土地荒漠化、生物多樣性銳減等環(huán)境問題，削弱了受損的農(nóng)村環(huán)境自我恢復(fù)能力，最終將加劇環(huán)境污染的惡化。

（二）利益復(fù)雜性。在我國，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理涉及到以下的各種角色：國家機構(gòu)、政府行政系統(tǒng)、村社集體、企業(yè)、公共服務(wù)部門、政黨和社會團體，以及社會公眾。由此可見，治理農(nóng)村環(huán)境勢必會使多個利益相關(guān)者受影響。同時，隨著改革開放，農(nóng)村內(nèi)部利益分化明顯，加大了農(nóng)村環(huán)境治理的利益復(fù)雜性。按照利益相關(guān)者理論，農(nóng)村環(huán)境的治理工作不能僅依靠政府有關(guān)政策的管束、市場機制以及科學(xué)技術(shù)上的支持，還需要重視政府管理機構(gòu)、企業(yè)及當(dāng)?shù)卮迳缂w等各主要利益相關(guān)者之間利益摩擦的協(xié)調(diào)與兼顧。

1、農(nóng)村利益分化與矛盾。黨的十四大以來開展的政治、經(jīng)濟體制改革，使得社會中各種權(quán)力與資源在不同角色之間重新分配。由此產(chǎn)生的利益分化現(xiàn)象導(dǎo)致我國農(nóng)村社會形成了十分復(fù)雜且特殊的分層結(jié)構(gòu)，且使得部分農(nóng)村居民的貧富差距增大，從而加大了生態(tài)環(huán)境資源相關(guān)的利益沖突。

在城鎮(zhèn)化過程中，為了生計而大量進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有了較強的經(jīng)濟依賴性。同時，多數(shù)基層政府官員為了政績而偏重提高經(jīng)濟業(yè)績，這與農(nóng)村社會各階層對經(jīng)濟發(fā)展的渴求不謀而合。故當(dāng)面對經(jīng)濟和環(huán)境與自身相關(guān)的利益問題時，懾于政治權(quán)力的社會控制力和對于企業(yè)的經(jīng)濟依賴性，農(nóng)民在利益沖突時缺乏實際自主選擇權(quán)。所以，大多數(shù)情況下，農(nóng)民在面對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的污染問題時只能選擇沉默，且在得不到補償?shù)那闆r下忍受生存環(huán)境破壞帶來的傷害。

2、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的利益博弈。農(nóng)村環(huán)境問題中有限的生態(tài)資源與人類無限的需求之間、環(huán)境惡化與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾愈演愈烈。而目前的生態(tài)環(huán)境保護工作中對于相關(guān)環(huán)境資源的保護與破壞缺乏完善的利益激勵與約束，且沒有適當(dāng)?shù)睦嫫胶鈾C制來協(xié)調(diào)處理主要利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突。這種生態(tài)環(huán)境資源與其經(jīng)濟利益之間的不平衡，不僅會拉大區(qū)域發(fā)展的差距、增加區(qū)際間的利益摩擦，甚至?xí){到社會的和諧發(fā)展。

3、社會機制。社會機制在農(nóng)村環(huán)境治理中具有不可替代的作用，能夠通過引導(dǎo)公眾參與、加強基層自治、拓寬宣傳教育與信息公開途徑等方式來有效輔助市場機制與政府干預(yù)機制。但目前我國涉及農(nóng)村環(huán)境治理的相關(guān)社會機制并不完善，處于起步階段。首先，我國依法注冊的環(huán)境保護社會組織數(shù)量有限且缺少實際支持，而且并沒有建立起相關(guān)非政府組織的組建與培養(yǎng)機制；其次，農(nóng)民參與環(huán)境保護的意識淡薄，環(huán)保教育工作不足，且在實際基層管理中缺乏與環(huán)境保護相關(guān)的激勵機制，故而導(dǎo)致在環(huán)境自治方面的工作不到位；最后，公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理途徑有限，相關(guān)信息公開程度低使得公眾難以獲取信息，所進(jìn)行的宣傳教育與技術(shù)推廣工作缺少必要支持。而且，由于部分政府管理人員過分重視政府干預(yù)能力而忽視引導(dǎo)公眾參與，公眾力量容易分散，以致參與環(huán)境治理效果不明顯，同時還存在激勵與保障機制不足的問題。以上這些問題都致使社會機制不能在農(nóng)村環(huán)境治理中充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，社會參與氛圍的充分調(diào)動有待機制的多樣化發(fā)展。

圖1　農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合型治理模式框架

二、統(tǒng)合型治理模式構(gòu)建

通過前文的理論分析可知，現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境治理體系難以有效地應(yīng)對日益惡化的農(nóng)村環(huán)境污染問題，故對現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境治理體系進(jìn)行創(chuàng)新是有必要的。體系的創(chuàng)新，按照合作主義理論，就是尋找一個各主體都能接受的結(jié)構(gòu)化制度安排，從而形成一個更優(yōu)化的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)合理論剖析，本文創(chuàng)新模式的基本框架是整合農(nóng)村環(huán)境涉及的利益相關(guān)者，在新農(nóng)村建設(shè)以及新型城鎮(zhèn)化的社會背景下，通過市場、政府、社會機制三者組合的手段來從多方面入手治理農(nóng)村環(huán)境，從而使社會各界形成合力，有效促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善。

（一）目標(biāo)。由于農(nóng)村環(huán)境涉及的主要利益主體有政府、企業(yè)、公眾和社會組織，故改善農(nóng)村環(huán)境需要這四方的共同參與。正如博弈論所述，盡管這四方主體在農(nóng)村環(huán)境中存在著利益博弈問題，但只要博弈的各方協(xié)同合作便能實現(xiàn)共贏。故本文提出的統(tǒng)合型治理模式就是將這四個主要利益相關(guān)者整合到農(nóng)村環(huán)境治理主體中，通過建立完善市場、政府以及社會多方面機制，讓其各自盡可能大的發(fā)揮自己的作用，構(gòu)建均衡考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙方面的、利益激勵與約束機制并存的農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合型治理模式，為促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境管理一體化的建立，改變當(dāng)前單一依靠政府治理農(nóng)村環(huán)境的局面提供有益參考和理論依據(jù)。

（二）內(nèi)涵。首先要明確政府、企業(yè)、公眾和社會組織這四方利益相關(guān)者在農(nóng)村環(huán)境治理中的定位，作為治理主體的作用以及相互聯(lián)系。在市場經(jīng)濟時代，已經(jīng)不能僅讓政府獨立承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任，但是在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的管理中政府依然是處于主導(dǎo)地位的。因為結(jié)合我國基層自治經(jīng)驗不足與社會公眾參與機制缺乏的實際情況，為了農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的良性發(fā)展，現(xiàn)在仍然需要政府對農(nóng)村環(huán)境治理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、制定完善相關(guān)政策。作為市場經(jīng)濟主體的企業(yè)，在涉及到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的生產(chǎn)過程中，應(yīng)該在政府的支持下自覺采取清潔生產(chǎn)的工藝，減少對環(huán)境產(chǎn)生的破壞，并積極為環(huán)境保護做出貢獻(xiàn)。而在農(nóng)村環(huán)境治理中最大的利益相關(guān)者，同時也是最重要的治理主體就是公眾。公眾包含但不僅限于農(nóng)民群體，其主要作用就在于妥善行使自身有關(guān)環(huán)境的權(quán)益，監(jiān)督企業(yè)與政府的作為，在提高自身環(huán)保意識的同時積極參與到農(nóng)村環(huán)境的治理工作中。涉及農(nóng)村環(huán)境保護的社會組織應(yīng)該在政府的扶持下逐漸壯大，集合公眾的力量，深入開展宣傳教育活動，并且維護公眾環(huán)境權(quán)益，行使社會監(jiān)督責(zé)任。與此同時，政府在農(nóng)村環(huán)境治理過程中應(yīng)該充分重視其他三個主體的需求與建議，拓寬信息渠道，使得各主體之間能順利進(jìn)行交流與合作。如上述總結(jié)的農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合型治理模式框架構(gòu)建如圖1所示。（圖1）

三、實現(xiàn)途徑

農(nóng)村環(huán)境統(tǒng)合型治理模式具體的實現(xiàn)路徑將從治理手段中的各方機制建立健全來闡述，主要采取的措施有以下幾點：

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理進(jìn)行戰(zhàn)略定位。綜合考慮發(fā)達(dá)國家治理農(nóng)村環(huán)境的成功經(jīng)驗與我國實際情況，就要求政府在戰(zhàn)略管理的高度給予農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的管理工作全新的定位，重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境管理，但是其管理目標(biāo)的設(shè)立不能脫離農(nóng)村社會發(fā)展的實際需求。首先，要把環(huán)境保護規(guī)劃納入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，不僅要科學(xué)規(guī)劃空間布局，還需優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時也要采取區(qū)域差別化策略，以充分發(fā)揮環(huán)境效益；其次，應(yīng)建立分工明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制，在立法中明確各個與農(nóng)村環(huán)境管理相關(guān)的部門在環(huán)境治理中的職責(zé)，并在政績考核指標(biāo)中加入量化評定的責(zé)任目標(biāo)，以有效預(yù)防實際治理合作中的責(zé)任推托。另外，完善聯(lián)合執(zhí)法機制，加強對農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的行政監(jiān)察與責(zé)任追究。與此同時，為了促進(jìn)落實國家有關(guān)農(nóng)村環(huán)境管理的法律政策，可以建立權(quán)威性的農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)，從中央到地方進(jìn)行統(tǒng)一管理。還要逐步建立相應(yīng)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)控評測體系，定期對農(nóng)村環(huán)境資源進(jìn)行科學(xué)評估，以便及時根據(jù)檢測評估結(jié)果調(diào)整相關(guān)政策，從而保證環(huán)境管理工作的時效性與可行性。在農(nóng)村環(huán)境總體治理政策工具的選擇方面，雖然命令-標(biāo)準(zhǔn)控制的作用不可小覷，但是其管理成本較大，故應(yīng)以經(jīng)濟激勵手段為主，輔以宣傳教育與技術(shù)推廣等政策工具，建立起完整有效且持續(xù)可靠的農(nóng)村環(huán)境治理政策體系。

（二）建立健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系?？偨Y(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗可知，法律法規(guī)是管治農(nóng)村環(huán)境問題的重要依據(jù)，是調(diào)解各項矛盾的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護計劃的支撐。故我國應(yīng)加快制定整體性的農(nóng)村環(huán)境法規(guī)，以及針對各種可能產(chǎn)生的污染的專項法規(guī)，明確和細(xì)化環(huán)境保護法中有關(guān)農(nóng)村環(huán)境和資源保護的內(nèi)容，并于法律條文中確立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，逐步將農(nóng)村環(huán)境建設(shè)保護工作法制化。同時，各地區(qū)可因地制宜的制定和實施一系列地方性農(nóng)村環(huán)境保護條令、標(biāo)準(zhǔn)等，從而形成覆蓋廣、針對性強且實際可操作的農(nóng)村環(huán)境管理法律體系。另外，在公眾參與方面，應(yīng)以法律的形式確立針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的信息公開制度、農(nóng)民環(huán)境權(quán)救濟制度以及環(huán)境公益訴訟制度，完善公眾監(jiān)督制度等，為公眾維護和行使環(huán)境權(quán)益提供保障。除此之外，還應(yīng)確立社會環(huán)保組織在農(nóng)村環(huán)境治理方面的法律地位，使其充分發(fā)揮在監(jiān)督政府與企業(yè)環(huán)境行為、處理環(huán)境污染侵權(quán)等方面的作用。最后，在監(jiān)管執(zhí)法方面，要針對各級政府及相關(guān)管理部門建立完善的內(nèi)部行政檢查制度與專門規(guī)范，并且增加投訴渠道與獎勵辦法，充分調(diào)動社會監(jiān)督的積極性，從而在農(nóng)村環(huán)境整治方面真正做到有法可依，執(zhí)法嚴(yán)實，權(quán)責(zé)分明，遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染與破壞。

（三）充分發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢與長處。由于外部性的存在以及生態(tài)資源的公共物品屬性，注定了農(nóng)村環(huán)境的治理單單依靠政府管制和法律約束是不夠的。故完善市場機制，實現(xiàn)環(huán)境資源再生產(chǎn)過程中的負(fù)外部性的內(nèi)部化，提升環(huán)境保護經(jīng)濟激勵以促進(jìn)對生態(tài)資源的高效利用，就成為農(nóng)村環(huán)境治理的必然選擇。首先要改進(jìn)農(nóng)村環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度，大力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境資源使用權(quán)專用化，使相關(guān)主體在使用環(huán)境資源時受到監(jiān)督與約束。在此基礎(chǔ)上可以推進(jìn)排污交易制度的建立，以高效配置環(huán)境資源并限制污染源頭。而與此相對應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補償機制，也改變了以往人們認(rèn)為生態(tài)資源可以免費消耗的觀念，多種補償方式的結(jié)合也能讓群眾從思想上根本認(rèn)識到保護生態(tài)環(huán)境的重要性。同時，還可以制定一些引導(dǎo)農(nóng)民自覺改變其經(jīng)濟行為的激勵政策，如建立“綠色”農(nóng)業(yè)補貼政策，對環(huán)保生產(chǎn)的農(nóng)民進(jìn)行獎勵與扶持。而在農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的財政投入方面，應(yīng)注意優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)與比例，建立支農(nóng)資金持續(xù)增長的機制。我國還可以建立完善農(nóng)村環(huán)保市場，促進(jìn)多元化的環(huán)保投入以輔助政府財政投入。除了對環(huán)保企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策以外，還可以發(fā)展利率優(yōu)惠、信貸優(yōu)先等金融優(yōu)惠政策，降低進(jìn)行有關(guān)農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)研發(fā)企業(yè)和建設(shè)相關(guān)污染處理設(shè)施企業(yè)的成本，為農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展開辟空間。

（四）發(fā)展農(nóng)村環(huán)境治理社會機制。積極引導(dǎo)公眾參與，充分發(fā)揮農(nóng)民群體的主觀能動性，是推動新時期農(nóng)村環(huán)境建設(shè)工作的前提和基礎(chǔ)。故應(yīng)搭建政府和公眾對話溝通的平臺，開辟公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的有效渠道，為公眾參與有關(guān)生態(tài)環(huán)境的綜合決策與提議、監(jiān)督提供必要的條件。加快建立農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)社會組織培養(yǎng)機制，重視農(nóng)村環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)組織與非政府組織的合作，增強其抵御風(fēng)險和參與環(huán)境保護的能力。鼓勵新聞媒體發(fā)揮其宣傳和監(jiān)督作用，積極宣傳農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)政策方針、法律規(guī)章，大力開展教育活動來倡導(dǎo)綠色生活與綠色消費，提高公眾（尤其是農(nóng)民）有關(guān)環(huán)境的法律意識和參與保護生態(tài)環(huán)境、行使相關(guān)權(quán)益的自覺性。只有政府管理與調(diào)動社會各方面的積極性相結(jié)合，才能深入推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理工作。

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安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金重點項目：“安徽農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新研究”（2013SQRW006ZD）；農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題：“新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量綜合評價與優(yōu)化研究”（201524-1）；大安徽大學(xué)大學(xué)生科研訓(xùn)練計劃：“農(nóng)村環(huán)境整體性治理模式與實現(xiàn)機制研究”（KYXL2014095）

F323.22

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