農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范法律對(duì)策

□文/劉艷美　杜亞濤

（河北金融學(xué)院河北·保定）

農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范法律對(duì)策

□文/劉艷美杜亞濤

（河北金融學(xué)院河北·保定）

［提要］我國(guó)農(nóng)村小額信貸是農(nóng)村金融制度上的一次創(chuàng)新和重要改革，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助農(nóng)民增加收入具有積極作用。但是，鑒于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多樣性和復(fù)雜性，小額信貸在發(fā)展過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題，需加強(qiáng)法律監(jiān)管，防范各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。本文以保定市為例，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。

農(nóng)村小額信貸；風(fēng)險(xiǎn)；法律對(duì)策

收錄日期：2015年5月7日

一、農(nóng)村小額信貸發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)20世紀(jì)90年代引入小額信貸制度到現(xiàn)在經(jīng)歷了二十多年的時(shí)間，農(nóng)村小額信貸經(jīng)營(yíng)模式為農(nóng)戶開(kāi)辟了一條新的融資渠道，有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上緩解了不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距。但是小額信貸在發(fā)展過(guò)程中也暴露出以下問(wèn)題：

（一）還款率低。根據(jù)對(duì)保定周邊市縣的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，貸款者在規(guī)定期限內(nèi)還清貸款的概率僅為38.5%，不及貸款人數(shù)的一半；11.5%的貸款者沒(méi)有能力償還貸款；剩余50%的貸款者有能力償還貸款卻沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)償還，存在比較嚴(yán)重的信用問(wèn)題。（圖1）>

圖1　小額信貸屆期還款情況

（二）融資困難。目前，國(guó)際上的小額信貸組織普遍采用的融資形式是吸收存款、購(gòu)買基金、代收罰金以及吸收入股。在我國(guó)，農(nóng)村信用社小額信貸的主要資金來(lái)自于中央銀行提供的支農(nóng)再貸款；非政府性質(zhì)的扶貧基金會(huì)主要資金來(lái)源是社會(huì)公眾的捐贈(zèng)；小額信貸公司主要靠企業(yè)股東的資金投入。我國(guó)小額信貸資金來(lái)源單一、渠道有限，一旦資金斷裂，我國(guó)農(nóng)村小額信貸的發(fā)展必將受阻。

（三）管理滯后。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，大部分小額信貸公司沒(méi)有統(tǒng)一完善的管理制度和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施，人員素質(zhì)普遍較低，如圖2顯示，17.2%小額信貸從業(yè)人員為高中學(xué)歷；51.7%為大專學(xué)歷或者中專學(xué)歷；23%為本科學(xué)歷；研究生及以上學(xué)歷僅占8%，專業(yè)程度不高，業(yè)務(wù)知識(shí)和技能存在欠缺。（圖2）

圖2　小額信貸人員學(xué)歷情況

（四）貸款利率水平偏低。我國(guó)小額信貸的服務(wù)對(duì)象范圍廣泛，貸款額度小，小額信貸機(jī)構(gòu)在進(jìn)行項(xiàng)目時(shí)面臨著操作成本高和管理費(fèi)用高的“兩高”問(wèn)題。國(guó)際上發(fā)放的小額信用貸款的利率大概在16%～18%范圍內(nèi)，在所調(diào)研的徐水地區(qū)，小額信貸的貸款利率只有6%～8%左右。低利率與高費(fèi)用之間的差距長(zhǎng)期造成的結(jié)果就是小額信貸機(jī)構(gòu)積極性下降，紛紛退出農(nóng)村小額信貸領(lǐng)域，農(nóng)村小額信貸發(fā)展嚴(yán)重受挫。

（五）小額信貸公司客戶量小。如圖3顯示，當(dāng)農(nóng)民出現(xiàn)資金不足時(shí)，50%的農(nóng)民都會(huì)選擇去銀行貸款，只有25%的人會(huì)選擇到小額信貸公司貸款，剩下的25%則是向農(nóng)村信用社申請(qǐng)借貸?；谡吆褪袌?chǎng)環(huán)境的影響，小額信貸公司的資金少、營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少、貸款相應(yīng)的配套服務(wù)不完備，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，對(duì)客戶的吸引力小。（圖3）

圖3　資金不足時(shí)的貸款選擇

二、農(nóng)村小額信貸存在的風(fēng)險(xiǎn)及成因

（一）農(nóng)村小額信貸存在的風(fēng)險(xiǎn)

1、自然風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村小額信貸本身產(chǎn)生于農(nóng)村地區(qū)，除了面向個(gè)體工商戶和小企業(yè)主外，更多的資金會(huì)投向?qū)ψ匀灰蕾囆暂^強(qiáng)但是卻沒(méi)有抵抗力的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。自然災(zāi)害發(fā)生后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必定遭到重創(chuàng)，對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，虧損是不可避免的，而其中的虧損有些會(huì)轉(zhuǎn)化為信貸資金風(fēng)險(xiǎn)。

2、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要指小額信貸公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)因素的波動(dòng)而產(chǎn)生的信貸資金受損的可能性。我國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)面臨的最大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是利率風(fēng)險(xiǎn)。小額信貸公司在簽訂貸款合同時(shí)，一般按照當(dāng)時(shí)的利率來(lái)規(guī)定，但是因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)的不斷變換，利率也是不斷變化的，當(dāng)信貸合同規(guī)定的利率低于市場(chǎng)利率時(shí)，小額信貸公司的成本將會(huì)增加，容易造成信貸資金的損失。

3、信用風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)，主要指貸款者信用意識(shí)淡薄無(wú)法履行貸款合同，造成小額信貸組織資金虧損而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)就是道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)有情況而言，信用體制不健全，信用宣傳不到位，小額信貸又沒(méi)有保證人或者抵押物，農(nóng)民的信用意識(shí)又淡薄，賴賬、逃債的情況時(shí)有發(fā)生，貸款屆期無(wú)法償還的現(xiàn)象更是屢見(jiàn)不鮮。

4、操作風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)指由于小額信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體系不完善，人員操作不到位而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。信用貸款關(guān)系到小額信貸組織的資金安全問(wèn)題，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范的按照操作程序進(jìn)行，但是在實(shí)際工作中，小額信貸組織面向的對(duì)象范圍廣、工作量大，而小額信貸組織人員短缺，以至于很多重要的基礎(chǔ)工作都是由村委會(huì)干部幫助完成的，這樣的行為偏離了原有的信用貸款規(guī)則。此外，信貸員學(xué)歷水平不高，專業(yè)能力較低，操作時(shí)的熟練程度不達(dá)標(biāo)，隨機(jī)應(yīng)變能力不足的情況下，操作風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。

（二）農(nóng)村小額信貸存在風(fēng)險(xiǎn)的成因

1、法律地位不明確，外部監(jiān)管不到位。對(duì)于小額信貸公司而言我國(guó)一直沒(méi)有明確的法律予以管理，也就無(wú)法明確其法律主體資格。雖然其從事金融業(yè)務(wù)但卻不是金融機(jī)構(gòu)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也不能吸收存款以擴(kuò)大資金來(lái)源，一定程度上造成其融資困難，且因?yàn)闆](méi)有明確的法律地位，農(nóng)戶對(duì)小額信貸公司不甚信任，客戶資源大大流失。

2、農(nóng)村小額信貸的信用制度不健全。第一，貸款者信貸資料記錄不完善。在我國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)，小額信貸公司的成立時(shí)間短，信貸隊(duì)伍力量單薄，資源有限。又因?yàn)樾☆~信貸公司面向的對(duì)象分布廣泛、數(shù)量眾多且貸款額度相對(duì)較小，小額信貸公司采取的是手工操作完成信用檔案建設(shè)，信貸業(yè)務(wù)量大。之間的矛盾使農(nóng)村小額信貸信息記錄不完善，一些小額信貸公司為了避免過(guò)多的工作量，對(duì)農(nóng)戶的信譽(yù)、還款記錄等情況都沒(méi)有詳盡的記錄；第二，信用等級(jí)評(píng)價(jià)更新不及時(shí)。貸款者的信用等級(jí)是根據(jù)其自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而定的，但是在農(nóng)戶拿到貸款以后，小額信貸公司對(duì)其的信用評(píng)價(jià)跟進(jìn)不及時(shí)導(dǎo)致更新不及時(shí)，當(dāng)農(nóng)戶的信用等級(jí)下降幅度較大時(shí)，小額信貸公司不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，極容易造成信貸資金虧損；第三，農(nóng)戶信用意識(shí)差。在農(nóng)村地區(qū)信用宣傳范圍小，農(nóng)戶對(duì)信用的了解程度低，沒(méi)有意識(shí)到信用的重要性，賴賬、逃債現(xiàn)象嚴(yán)重。

3、小額信貸業(yè)務(wù)運(yùn)作機(jī)制不完善。首先，內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制不完善。小額信貸組織內(nèi)部缺乏有效的制約監(jiān)督機(jī)制，業(yè)務(wù)員的工資與業(yè)務(wù)量緊密聯(lián)系，但是僅在數(shù)量上作出了要求，對(duì)于業(yè)務(wù)的規(guī)范性、準(zhǔn)確性沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定，也沒(méi)有制度或者部門來(lái)監(jiān)督業(yè)務(wù)員完成業(yè)務(wù)的安全性。由于監(jiān)督機(jī)制不完善，一些信貸員往往為了自身的利益而隱瞞一些可能會(huì)對(duì)公司造成損失的信息，如貸款人的信用問(wèn)題、資金狀況等；其次，人員管理存在漏洞。根據(jù)調(diào)查顯示，除農(nóng)村信用社等國(guó)有性質(zhì)銀行從業(yè)人員的學(xué)歷為本科或以上，大多數(shù)的小額信貸組織從業(yè)人員的學(xué)歷都為專科，甚至是高中學(xué)歷。學(xué)歷與工作人員的專業(yè)素質(zhì)具有直接的聯(lián)系，小額信貸的所有工作都極具嚴(yán)謹(jǐn)性，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)極小的錯(cuò)誤都可能對(duì)企業(yè)或者個(gè)人產(chǎn)生巨大的損失。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，有資金來(lái)源、有人脈才是能夠進(jìn)入小額信貸組織工作的用人標(biāo)準(zhǔn)，這在很大程度上決定了小額信貸從業(yè)人員不高的專業(yè)素質(zhì)。

三、我國(guó)農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的法律對(duì)策

（一）出臺(tái)專項(xiàng)立法和優(yōu)惠政策

1、對(duì)農(nóng)村小額信貸進(jìn)行專項(xiàng)立法。從國(guó)際農(nóng)村小額信貸的發(fā)展來(lái)看，大多數(shù)的國(guó)家都對(duì)小額信貸進(jìn)行了立法，通過(guò)法律來(lái)監(jiān)管小額信貸的發(fā)展。我國(guó)也應(yīng)該對(duì)農(nóng)村小額信貸進(jìn)行立法，明確小額信貸組織在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中的主體地位，規(guī)定小額信貸組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管方法。在立法中給予小額信貸組織一定的自由，允許其在不損害金融市場(chǎng)安全性的前提下自主地調(diào)整貸款利率，以保證其能夠盈利并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

2、政府出臺(tái)優(yōu)惠政策支持農(nóng)村小額信貸發(fā)展。首先，對(duì)小額信貸組織采取稅收優(yōu)惠政策，對(duì)其具有扶貧性質(zhì)的小額信貸采取稅收減免的政策，鼓勵(lì)小額信貸組織進(jìn)行具有扶貧性質(zhì)的貸款活動(dòng)。由于小額信貸組織一直面臨著費(fèi)用高盈利少的矛盾，為了減少兩者之間的差距，在企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅方面要采取優(yōu)惠政策；其次，利用財(cái)政政策加大對(duì)農(nóng)村小額信貸組織的資金支持，對(duì)于小額信貸組織發(fā)放貸款時(shí)產(chǎn)生的合理虧損，政府財(cái)政部門對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，減少小額信貸組織發(fā)放貸款時(shí)費(fèi)用高和盈利少的差距。

（二）完善農(nóng)村小額信貸監(jiān)管機(jī)制。由于小額信貸組織的特點(diǎn)各不相同，因此要采取分類監(jiān)管的措施，針對(duì)不同種類的小額信貸機(jī)構(gòu)制定符合其自身?xiàng)l件的監(jiān)管方法。首先，對(duì)只貸不存的小額信貸公司而言，要由中國(guó)人民銀行和各地方政府按照非審慎性監(jiān)管原則，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及農(nóng)村小額信貸公司的監(jiān)管政策，在非審慎性監(jiān)管原則的基礎(chǔ)上實(shí)行自愿注冊(cè)、信息披露等相關(guān)制度；對(duì)于農(nóng)村信用合作社一類的金融機(jī)構(gòu)而言，要由中國(guó)人民銀行和銀行監(jiān)督管理委員會(huì)按照審慎性監(jiān)管原則對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理，由于該類金融機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行吸收公眾存款的業(yè)務(wù)行為，交易規(guī)模較大，影響力大，對(duì)其監(jiān)管措施也要更加嚴(yán)格。農(nóng)村小額信貸作為一種新穎的金融項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的金融項(xiàng)目，在傳統(tǒng)金融項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，科學(xué)的制定農(nóng)村小額信貸項(xiàng)目的資本金、資本充足率、流動(dòng)要求、報(bào)告要求等標(biāo)準(zhǔn)，制定符合小額信貸特點(diǎn)的監(jiān)管方案。

（三）優(yōu)化農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)運(yùn)作機(jī)制

1、建立有效的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。小額信貸組織在信貸員進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況確定信貸員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，通過(guò)承擔(dān)責(zé)任規(guī)范信貸員的行為。設(shè)立監(jiān)督部門或小組，對(duì)信貸員的業(yè)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督以及指導(dǎo)，利用部門之間的制約性和合作性降低操作風(fēng)險(xiǎn)。在規(guī)定信貸員責(zé)任的同時(shí)，建立同步的激勵(lì)機(jī)制以提高業(yè)務(wù)員的工作積極性。

2、加強(qiáng)人員管理，提高員工職業(yè)素養(yǎng)。小額信貸組織要定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)模擬實(shí)踐等形式，逐步提高員工的專業(yè)能力；進(jìn)行人員招聘時(shí)，要提高應(yīng)聘人員的學(xué)歷要求，從整體上提高員工的學(xué)歷，以減少實(shí)際操作中可能的風(fēng)險(xiǎn)。

3、因地制宜創(chuàng)新小額信貸產(chǎn)品。針對(duì)不同的行業(yè)種類、不同地區(qū)設(shè)置小額貸款種類。例如受自然災(zāi)害影響較小的室內(nèi)種植業(yè)，可以適當(dāng)?shù)奶岣叻刨J金額；相對(duì)的室外種植業(yè)則要降低放貸金額，提高貸款利率；在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的地區(qū)，可以擴(kuò)大投入放貸資金額度，設(shè)立多種樣式的信貸產(chǎn)品；在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)，同樣要設(shè)立多種形式的小額信貸產(chǎn)品，但是要控制貸款額度。同時(shí)，小額信貸公司在發(fā)放貸款時(shí)可以鼓勵(lì)農(nóng)戶購(gòu)買小額信貸保險(xiǎn)。

（四）建立完善的農(nóng)村小額信貸信用制度

1、利用互聯(lián)網(wǎng)金融的優(yōu)勢(shì)完善農(nóng)戶信貸信息記錄。在互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展的大背景下，小額信貸公司可通過(guò)進(jìn)入全國(guó)范圍的個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，充分掌握農(nóng)戶信用信息。小額信貸組織在向農(nóng)戶提供貸款前，農(nóng)戶提出貸款請(qǐng)求后，可在數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)搜尋農(nóng)戶的信用信息，完善信用記錄。同時(shí)，還要對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)查，全方位的了解和監(jiān)督，包括了解農(nóng)戶的家庭人口數(shù)量、收入支出情況、資金狀況以及信用等級(jí)，以確保農(nóng)戶自身信息的準(zhǔn)確性。

2、及時(shí)更新信用評(píng)價(jià)等級(jí)系統(tǒng)。小額信貸組織向農(nóng)戶提供貸款后，要進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督和檢查，定期走訪客戶，了解客戶的資金狀況和信用情況及時(shí)更新信用評(píng)級(jí)等級(jí)系統(tǒng)。同時(shí)，要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，當(dāng)貸款人的違約風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)可控制的范圍時(shí)，要采取有效措施加以防范。如，當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)戶不按規(guī)定使用貸款時(shí)，小額信貸組織可采取降低貸款資金數(shù)額、提高貸款利率、縮短貸款時(shí)限等措施來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。

3、加強(qiáng)信用宣傳，提高信用意識(shí)。小額信貸組織要加強(qiáng)信用宣傳，提高廣大農(nóng)戶對(duì)信用的關(guān)注度，使其認(rèn)識(shí)到信用的重要性，建立“誠(chéng)信至上”的社會(huì)氛圍。加大法律宣傳，使農(nóng)戶能夠自我約束，做一名誠(chéng)信至上的人。從意識(shí)層面提高農(nóng)戶的信用，以保證農(nóng)戶在獲得貸款后，嚴(yán)格按照貸款合同行事，降低信用風(fēng)險(xiǎn)。

主要參考文獻(xiàn)：

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A

本文為河北金融學(xué)院應(yīng)用性本科畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）支持計(jì)劃項(xiàng)目資助