學前教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題討論

段媛媛

摘 要 為實現(xiàn)當前學前教育發(fā)展的目標，使學前教育改革和發(fā)展更具有效性和針對性，應了解我國學前教育事業(yè)發(fā)展中的瓶頸，認清問題產(chǎn)生的現(xiàn)實原因。我國學前教育事業(yè)發(fā)展應關(guān)注的瓶頸問題包括：教育資源的合理配置問題，學前教育財政經(jīng)費的投入問題，辦園質(zhì)量評估與管理機制建設(shè)以及幼兒園教師生存與專業(yè)發(fā)展問題。

關(guān)鍵詞 學前教育事業(yè) 瓶頸 資源配置

中圖分類號：G610 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.08.022

Bottlenecks in the Development of Preschool Education

DUAN Yuanyuan

（College of Preschool Education， Luoyang Normal University， Luoyang， He'nan 471022）

Abstract： To achieve the goal of the current development of preschool education， preschool education reform and development so that more effective and targeted preschool education should be aware of the bottlenecks in the development of China， recognize problems of practical reasons. Bottlenecks preschool education should focus on the development of China include： the rational allocation of educational resources， investment funds issue preschool finance， office park construction quality assessment and management mechanisms and survival kindergarten teachers and professional development.

Keywords： preschool education; bottleneck; allocation of resources

自2010年《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》文件頒布以來，學前教育發(fā)展從政策和財政層面獲得了前所未有的支持。第一期學前教育三年行動計劃（2011-2013）已經(jīng)結(jié)束，并為我國學前教育事業(yè)規(guī)模和質(zhì)量的發(fā)展起到很大的推動作用，并改善了諸多學前教育發(fā)展中出現(xiàn)的問題。托幼園所數(shù)量得到大幅增長，園所保教質(zhì)量提高，幼兒園師資隊伍數(shù)量和質(zhì)量都獲得了提升，中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)學前教育事業(yè)獲得很大發(fā)展，學前兒童毛入園率大幅提高，“入園難”問題得到緩解。這些成就為下一個學前教育三年行動計劃的實施創(chuàng)造了有利條件。在實施第二期學前教育三年行動計劃的過程中，首先應認清當前學前教育發(fā)展中存在的突出問題，找出制約學前教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸，才能更有針對性地制定相應的政策和措施。根據(jù)當前學前教育發(fā)展的現(xiàn)狀，我國學前教育事業(yè)應重點關(guān)注的問題主要有以下幾點：

1 學前教育資源配置的合理性

我國作為人口大國和農(nóng)業(yè)大國，要做到學前教育資源的均衡配置，需首先以人口基數(shù)和農(nóng)村學前教育事業(yè)的發(fā)展作為考慮，并基于群眾的具體需要，優(yōu)化學前教育資源配置結(jié)構(gòu)。

（1）基于城鄉(xiāng)特點的教育資源均衡配置困境。教育資源均衡配置須首先考慮我國當前正在加快推進的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化進程以中小城市和縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)為重點，促使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。同時，經(jīng)濟發(fā)展激發(fā)的勞動力需求，刺激了人口流動的速度和規(guī)模，農(nóng)村外出經(jīng)商務工人員增多，使流動兒童和留守兒童問題成為當今社會的現(xiàn)實問題。完善公益普惠性學前教育政策，滿足持續(xù)增長的城鎮(zhèn)人口和隨遷學前兒童的教育需求，是我國學前教育資源配置的重點任務。其次，我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎剌^大。因此，農(nóng)村適齡入園幼兒和留守兒童問題的教育需求突出，農(nóng)村學前教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱是制約我國學前教育發(fā)展的最大短板。辦園條件的城鄉(xiāng)分布，也即學前教育資源的城鄉(xiāng)配置狀況是反映其教育質(zhì)量均衡狀況的重要指標。①提供充足、合格的農(nóng)村學前教育資源將使我國學前教育發(fā)展獲得質(zhì)的飛躍。

（2）基于市場需求的教育資源配置矛盾。學前教育事業(yè)發(fā)展的另一矛盾體現(xiàn)在教育資源供需矛盾。盡管當前我國幼兒園園所數(shù)量、師資數(shù)量以及相關(guān)配套設(shè)施已有了一定增加，但仍不能完全滿足群眾對子女接受公益普惠學前教育的需求。兒童入園不方便、入好園難、入好園貴、權(quán)益受損現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。②說明當前學前教育發(fā)展的規(guī)模和質(zhì)量仍不能滿足群眾的需求。今后的發(fā)展舉措應關(guān)注繼續(xù)調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源布局。城鄉(xiāng)公辦園數(shù)量仍需增加，改擴建和新建民辦園尤其是農(nóng)村公辦幼兒園的建設(shè)應持續(xù)推進。利用社會力量舉辦普惠性幼兒園以及小區(qū)配套幼兒園也需繼續(xù)抓緊落實，滿足群眾對子女就近入園、方便入園的需要，從教育需求層面解決“入園難”問題，維持教育公平性。

2 學前教育財政經(jīng)費投入問題

教育經(jīng)費是政府部門為發(fā)展教育事業(yè)，達到教育目的所支出的必需費用。③財政經(jīng)費是學前教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)動力。我國經(jīng)濟目前處于快速發(fā)展時期，但基于人口基數(shù)大，教育經(jīng)費占財政比例較小，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異顯著等原因，學前教育財政經(jīng)費投入成為制約我國學前教育發(fā)展的最關(guān)鍵因素。

（1）需提高財政經(jīng)費投入水平。學前教育財政投入不足與學前教育事業(yè)亟需發(fā)展之間的矛盾仍是我國學前教育發(fā)展的主要矛盾。學前教育經(jīng)費投入不足的原因與其財政經(jīng)費投入體制有關(guān)。與其他學段所獲得的預算內(nèi)經(jīng)費支出相比，我國學前教育經(jīng)費支出占總的教育經(jīng)費支出比重過低。學前教育經(jīng)費投入量也嚴重不足，因此不能滿足當前學前教育發(fā)展的需要，事業(yè)發(fā)展需要得不到保障，這成為制約學前教育發(fā)展的最大瓶頸。例如，經(jīng)費投入的傾斜將導致辦園條件的差距。城鄉(xiāng)學前教育資源分布的不均衡，城鄉(xiāng)幼兒教師水平的差距等現(xiàn)象，都與經(jīng)費投入水平直接相關(guān)。我國學前教育經(jīng)費投入地區(qū)差異較大。這與我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平以及各省學前教育經(jīng)費預算支出數(shù)額直接相關(guān)。基于兼顧效率與公平的原則，學前教育財政經(jīng)費占總的教育經(jīng)費預算比重應繼續(xù)增加，同時注意整體發(fā)展的均衡性，對貧困地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)進行一定的財政補貼，并最大限度地向農(nóng)村、邊遠、貧困和民族地區(qū)試行財政政策傾斜。如面向農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)的專門財政撥款，重點關(guān)注以上地區(qū)學前教育普及和發(fā)展情況，有助于我國學前教育的整體發(fā)展。

（2）市場經(jīng)濟體制下財政經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)亟需調(diào)整。由于政府能夠提供的學前教育財政經(jīng)費有限性，不能滿足日益增長的學前教育需求引致的學前教育經(jīng)費增長，因此，鼓勵非政府主體投資學前教育成為一種必要。我國自新中國成立后，便采取政府統(tǒng)一辦園和依靠社會各方面力量辦園相結(jié)合的學前教育事業(yè)發(fā)展方針。在教育財政投入方面的政策是“國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制”。政府應承擔起發(fā)展教育，投資教育的義務，但同時也鼓勵其他渠道投資教育。當前我國學前教育發(fā)展的政策中也提出應通過多種渠道加大學前教育投入。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，居民和企業(yè)收入份額不斷上升，為更多的民間資本投資學前教育成為一種可能。在公辦園數(shù)量難以滿足幼兒入園需求的現(xiàn)實面前，民辦園基于市場需求獲得快速發(fā)展。我國民辦幼兒園數(shù)量所占比重明顯高于公辦園所。民間資本的投入有助于緩解政府經(jīng)費投入的困境，但也引發(fā)了其他問題。民辦園所在數(shù)量上占明顯優(yōu)勢，民間資本的大量引入和政府學前教育經(jīng)費投資數(shù)量、比重和覆蓋面上的失衡，使政府在多元化教育投資中的主體地位被削弱，從而導致了教育經(jīng)費來源過度市場化和學前教育商業(yè)化的問題越來越突出。因此，教育經(jīng)費投入的前期預算、多渠道籌集以及分配使用的計劃性與科學性成為教育經(jīng)費投入中的現(xiàn)實問題。政府應承擔加大學前教育財政投入的責任，進一步落實地方政府的投入主體責任，并建立學前教育成本合理分擔機制，建立學前教育投入長效增長機制。完善政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的投入機制，并建設(shè)學前教育財政投入的運行保障機制。加強資金的監(jiān)管和督導，建立督導問責機制，規(guī)范學前教育財政經(jīng)費的使用，保障經(jīng)費的有效使用，提高經(jīng)費使用效益。

3辦園質(zhì)量評估與管理機制建設(shè)

辦園質(zhì)量是考察學前教育發(fā)展的核心標準，基于辦園主體的多元性，政府層面進行集中質(zhì)量監(jiān)控的難度較大，因而幼兒園辦園質(zhì)量參差不齊現(xiàn)象較為嚴重。尤其是農(nóng)村幼兒園和民辦幼兒園，辦園主體的多樣化，使教育管理部門難以做到全面管理和監(jiān)控。各省雖然已有編制好的質(zhì)量評估標準，但需要從操作性和實效性層面進行重新厘定，便于管理部門進行監(jiān)督。同時，缺乏日常監(jiān)督而常以幼兒園等級評定、年度檢查等方式進行辦園質(zhì)量管理監(jiān)控，有可能造成幼兒園僅為達標和評為示范園而進行辦園質(zhì)量管理，而非出于促進兒童發(fā)展這一最原始的學前教育標準，使幼兒園辦園質(zhì)量管理陷入功利化傾向。因此，辦園質(zhì)量標準的科學性和質(zhì)量監(jiān)控機制的整體設(shè)計成為保障辦園質(zhì)量和學前教育內(nèi)涵化發(fā)展的突破口?；谝陨蠁栴}，首先應明確管理的主體責任，地方教育部門應承擔起監(jiān)督管理職責，建立健全辦園質(zhì)量的日常管理和隨機抽查制度。同時，加強對幼兒園辦園資質(zhì)、教師資格、辦園行為、收費等問題的監(jiān)管。

4 幼兒園教師社會生存和專業(yè)發(fā)展問題

高水平師資隊伍是保障學前教育發(fā)展的重要人力資源，在當前幼兒園教師緊缺的情況下，幼兒教師的生存狀態(tài)依然很不理想。主要表現(xiàn)為幼兒園教師薪酬水平和編制獲得低于其專業(yè)貢獻，幼兒教師專業(yè)發(fā)展機會與前景相對狹隘，教師專業(yè)地位得不到認可，專業(yè)自主性低。還表現(xiàn)為公辦園與民辦園教師、城鄉(xiāng)幼兒教師之間獲得編制以及合理薪酬的情況有較大差距。這使得師資流動頻繁、教師自我效能感低，職業(yè)倦怠情況成為常態(tài)。幼兒園教師的地位和待遇偏低，與其勞動付出之間構(gòu)成矛盾，難以吸納和穩(wěn)定優(yōu)秀的人才從事幼兒教師工作。造成這一矛盾的原因是幼兒教師管理政策體制的不完善和教師教育體制的不成熟，教師政策的不完善成為制約教師隊伍建設(shè)的瓶頸。

基于對上述問題的討論，我國今后學前教育的發(fā)展應關(guān)注學前教育資源配置總量和教育資源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，學前教育財政經(jīng)費的籌集與配置也應進行科學的規(guī)劃和預算編制，應建立政府與民間投資主體的多元化經(jīng)費籌集渠道以及成本合理分擔機制。在維持公平與效率的前提下，使財政體制與教育責任機制能夠有效協(xié)調(diào)。對于辦園質(zhì)量的管理與監(jiān)督，應在調(diào)查與科學論證的基礎(chǔ)上修改辦園質(zhì)量評價的標準，并建立辦園質(zhì)量的監(jiān)督管控長效機制。為建立一支高水平的幼兒園師資隊伍，應從數(shù)量上補足配齊師資，關(guān)注農(nóng)村幼兒的教師發(fā)展，逐步實現(xiàn)幼兒教師的同工同酬。完善教師工資待遇保障機制，解決教師的后顧之憂。教師教育層面，應合理制定幼兒教師培養(yǎng)規(guī)劃，擴大培養(yǎng)規(guī)模，構(gòu)筑職前培養(yǎng)和職后培訓的教師教育體系。

注釋

①②龐麗娟.中國學前教育發(fā)展報告[M].北京師范大學出版社，2012.

③ 雎國余，麻勇愛.中國教育經(jīng)費合理配置研究[M].北京大學出版社，2009.

參考文獻

[1] 國務院.國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見（國發(fā)〔2010〕41號），2010.

[2] 教育部，國家發(fā)展改革委，財政部.教育部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見（教基二[2014]9號），2014.

[3] 蔡迎旗.幼兒教育財政投入與政策[M].教育科學出版社，2007.