法治：國家治理現(xiàn)代化的基石

李壯

[摘 要]從十八大到十八屆四中全會的中心議題來看黨和國家已將新常態(tài)背景下的國家如何進(jìn)行有效治理推向未來國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，國家治理現(xiàn)代化是這一發(fā)展戰(zhàn)略的合理選擇。然而國家治理現(xiàn)代化并非一蹴而就的，必須認(rèn)清法治是國家治理現(xiàn)代化的基石。法治是隨現(xiàn)代國家產(chǎn)生而成長的，故以現(xiàn)代國家建構(gòu)進(jìn)程的歷史視角考察法治的角色和作用對認(rèn)清法治對國家治理的重要意義，進(jìn)而反觀當(dāng)前中國情景中國家治理現(xiàn)代化的必然訴求及其實現(xiàn)所面對的三大梗阻：禮治主義—倫理治理、革命主義—運動治理、官僚主義—權(quán)力治理。最后，借鑒西方法治經(jīng)驗探討依法治國如何破除梗阻走向法治中國的路徑。

[關(guān)鍵詞]國家建構(gòu);法治;國家治理;現(xiàn)代化

[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）03 — 0017 — 02

一、 從歷史看現(xiàn)代國家建構(gòu)進(jìn)程中的法治

現(xiàn)代國家建構(gòu)是指從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變的歷史過程。著名學(xué)者徐勇認(rèn)為，現(xiàn)代國家建構(gòu)體現(xiàn)為緊密結(jié)合的兩個階段：民族—國家建構(gòu)與民主—國家建構(gòu)〔1〕。前者指現(xiàn)代化早期封建王權(quán)國家逐漸形成主權(quán)和統(tǒng)一的民族認(rèn)同，脫離其他政治力量控制，獲得對內(nèi)對外的至高無上性，形成穩(wěn)固的組織體系和統(tǒng)一的市場，其現(xiàn)實行動包括建成自上而下的官僚體系。后者指現(xiàn)代化中后期集權(quán)-專制國家在新型社會結(jié)構(gòu)壓力下轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)-民主國家，其現(xiàn)實行動包括以議會主權(quán)中心的憲政制度、以法治代替人治?？傊F(xiàn)代國家必須包含兩大屬性：秩序和民主。這兩大屬性的平衡點在于實施法治，只有依法治國才能既保障社會秩序又激發(fā)民主。

從近代三種現(xiàn)代國家建構(gòu)道路的歷史考察法治在現(xiàn)代國家建構(gòu)成功與否中的重要作用。第一種是以英美為代表的漸進(jìn)改革主義建構(gòu)道路，英美國家通過資產(chǎn)階級革命將封建社會的王權(quán)置于公民代表組成的議會之下，通過旨在保障公民生命財產(chǎn)自由權(quán)利的憲法來約束統(tǒng)治者權(quán)力的肆意擴張和對社會的侵蝕。英美政府依法治國家成功化解政治危機保障政治秩序，走向現(xiàn)代化。第二種是以德日為代表的法西斯極權(quán)主義建構(gòu)道路，近百年皇權(quán)專制維持社會秩序，國家現(xiàn)代化置于專制者的政治意圖之下，法律成為專制者維持特權(quán)地位的工具，無法實施真正保障公民權(quán)利的法治，在面對嚴(yán)重的社會危機時專制者及其集團易于利用自身權(quán)力以犧牲公民權(quán)利為代價進(jìn)一步實現(xiàn)其意圖。第三種是以蘇聯(lián)為代表的激進(jìn)統(tǒng)合主義建構(gòu)道路，名義上包含全體人民的“大民主模式”，但在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域法律沒有代替權(quán)力成為保障公共秩序與私人自由的準(zhǔn)則，秦暉將之稱為“公共領(lǐng)域無民主，私人領(lǐng)域無自由〔2〕”。通過三種現(xiàn)代國家建構(gòu)道路發(fā)現(xiàn)法治在平衡秩序與民主矛盾的重要作用，一方面法治將權(quán)力置于憲法之下，權(quán)力的運行必須符合法治程序，體現(xiàn)程序正義;另一方面法治確認(rèn)并保障公民的權(quán)利，促使公民通過民主生活表達(dá)利益訴求，體現(xiàn)實質(zhì)正義。

二、 中國國家治理現(xiàn)代化訴求及其三大梗阻分析

從近代以來國家建構(gòu)進(jìn)程看國家對社會反應(yīng)經(jīng)歷由國家統(tǒng)治—國家管理—國家治理轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。社會經(jīng)濟現(xiàn)代化壓力倒逼出國家治理現(xiàn)代化訴求。這些社會壓力包括三個方面：首先，改革開放以來黨主導(dǎo)—政府強勢執(zhí)行的大政府模式雖然維持社會秩序的基本穩(wěn)定，但這種消極強勢的維穩(wěn)機制不能有效及時回應(yīng)公民利益訴求反而堵塞公民利益表達(dá)渠道。其次，全能集中的國家管理模式導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展的活力遞減，改革創(chuàng)新的動力衰減。最后，經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化導(dǎo)致人的現(xiàn)代化，公共服務(wù)需求上升考驗政府供給能力，具有現(xiàn)代公民意識的社會群體興起形成日益強大的“公民社會”，推動著國家治理制度的現(xiàn)代化。

從國家管理轉(zhuǎn)向國家治理現(xiàn)代化并非沿著線性路徑進(jìn)行，當(dāng)前中國政治格局存在三大領(lǐng)域即以黨領(lǐng)政的中央層級、行政主導(dǎo)的中間層級、相對自治的鄉(xiāng)村層級，并且在這三大領(lǐng)域存在阻礙國家治理現(xiàn)代化的三大梗阻及其相對應(yīng)的反現(xiàn)代化治理方式：禮治主義—倫理治理、革命主義—運動治理、官僚主義—權(quán)力治理。

首先，禮治主義—倫理治理。“從基層看去中國社會是鄉(xiāng)土性的〔3〕”，費孝通先生對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國的認(rèn)識在今天仍然具有洞察中國整體社會治理秩序的合理性。農(nóng)村的“熟人”社會關(guān)系成為代替法治的一套規(guī)則體系諸如民間私了案件、上訪案件，也蔓延“法治虛無主義”傾向。“倫理本位”意識即使在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的城市社會仍起很大作用。權(quán)力尋租的腐敗在一定程度上是靠社會關(guān)系衍生出來的。當(dāng)然，倫理社會也有其社會凝聚的積極作用但在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的理性社會靠倫理治理的領(lǐng)域應(yīng)該大大縮小，否則治理現(xiàn)代化將失去合法性資源。

其次，革命主義—運動治理?？v觀中國革命、建設(shè)與改革的歷程，黨在每個階段都扮演了“核心能動者”的角色功。其他黨派或社會團體處于從屬地位，只發(fā)揮建言獻(xiàn)策的功能，形成中國特色的現(xiàn)代化動力機制，一方面，當(dāng)作為革命領(lǐng)導(dǎo)者時黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是保證革命方向、凝聚民心士氣的關(guān)鍵，革命與戰(zhàn)爭塑造黨的戰(zhàn)斗化、運動式的治理風(fēng)格和處理社會問題的革命思維;另一方面，到社會主義建設(shè)和改革時期，黨在經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和人民內(nèi)部矛盾的治理方式上出現(xiàn)一種革命主義慣性思維，如反右擴大化、大躍進(jìn)與人民公社化、文化大革命等，直到改革開放時期針對維穩(wěn)難題部分黨政部門逾越法律程序采取階級斗爭的革命手段解決，在經(jīng)濟社會建設(shè)上大搞運動式開發(fā)，形成一種“錦標(biāo)賽〔4〕”現(xiàn)象，在打黑、反腐工作中運動式治理多、法治建設(shè)少的狀況呈現(xiàn)出一種“治標(biāo)不治本”的困境。

最后，官僚主義—權(quán)力治理。官僚體制自秦代建立起來，皇帝集權(quán)與官僚治權(quán)形成治理國家的兩大權(quán)力體制，普通百姓只能接受官僚治權(quán)的管轄，因此有“父母官”之稱。新中國成立后我國形成一個從中央到地方的行政官僚體系，形成前所未有的社會整合和社會控制能力。封建官本位影響下部分官員滋生官僚主義作風(fēng)，其工作被形容為“門難進(jìn)、臉難看”不能踐行“權(quán)為民所用，情為民所系”的服務(wù)理念。由于官員手中的權(quán)力常常高于法律規(guī)范，因此公民權(quán)利受到侵害，這就造成權(quán)力治理方式。

三、 依法治國：治理現(xiàn)代化的基石及實現(xiàn)路徑

通過以上對實現(xiàn)中國治理現(xiàn)代化的障礙的分析，可以得出實現(xiàn)治理現(xiàn)代化必須破除三大阻滯，其關(guān)鍵在于法治的真正實施。阻礙國家治理現(xiàn)代化的三大梗阻其本質(zhì)是國家與社會發(fā)展過程錯誤認(rèn)識和處理三對關(guān)系即禮治與法治之間的關(guān)系、黨治與法治之間的關(guān)系、官治與法治之間的關(guān)系。首先，理順這三對關(guān)系的前提是探討清楚法治的“中國經(jīng)驗”，在中外法治模式的對比中來認(rèn)識中國特色的法治模式，然后提出治理現(xiàn)代化視域中實現(xiàn)法治中國的路徑。法治則是讓法律成為治理國家最高權(quán)威的手段，是迫使政府守法的手段。法治包括法治精神和法制體系。

首先，就法治精神而言，西方法治精神是協(xié)調(diào)不同利益之間的矛盾沖突，中國政府從管理到治理逐漸注重對權(quán)力的法治約束，社會矛盾變化的趨同性決定了中西法治漸趨“靠近”。二者在規(guī)范權(quán)力運行建立有限政府上可謂殊途同歸。不同的經(jīng)濟、政治和文化因素，決定了法治文化的不同。西方社會賴以建立的基本思想是保護個人產(chǎn)權(quán)的法，而非含混的公平觀念。而中國法治理念是建立在國家至上基礎(chǔ)上的，強調(diào)維護國家政權(quán)的穩(wěn)定，集體利益高于個人利益，法治往往停留在宏觀的方針政策和制度設(shè)計上，在法治精神普及上不如西方國家深入。因此，建成法治中國的首要路徑是運用中國式的智慧實現(xiàn)中國傳統(tǒng)儒法文化與西方法治文明的融合，實現(xiàn)現(xiàn)代法治精神與本土治理資源的結(jié)合，具體做法包括從個人層面加強法治教育結(jié)合依德治身，家庭層面參加社區(qū)司法案件審理或調(diào)解，政府層面要依法行政依紀(jì)治黨。

其次，就法制體系而言，中西方的法治體系建構(gòu)原則不同。第一，司法獨立是基本原則之一，也是法官任職的最基本保障。法官必須獨立進(jìn)行審判，只服從法律，必須要有高尚的職業(yè)道德，最重要的是政治立場要中立，確保法官司法權(quán)不受干擾。除此之外，西方法官制度在法官的任免、職業(yè)保障、監(jiān)督機制等方面都有嚴(yán)格的規(guī)定。黨早在1997年十五大就把依法治國定為實現(xiàn)“社會主義現(xiàn)代化”的基本方略，但內(nèi)地法律制度仍然飽受批評，被指貪腐叢生，地方政府阻礙司法公正及干涉調(diào)查程序。因此，中國法治建設(shè)的必經(jīng)路徑是在人事權(quán)、財權(quán)上進(jìn)行改革實現(xiàn)司法獨立，完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理，實現(xiàn)司法機關(guān)與行政機關(guān)的分離，嚴(yán)格地方立法制度，避免司法地方化。第二，中西方的政治權(quán)力分配與運行架構(gòu)不同直接決定依法治國的結(jié)構(gòu)性力量不同。西方是立法、行政、司法三權(quán)分立體制，依法治國體現(xiàn)在三大部門權(quán)力運行的制約與平衡上，注重司法程序的執(zhí)行，其根源在于社會對公權(quán)力的制約與多黨制的掣肘;然而中國實行的黨主導(dǎo)下的人民代表大會制度，立法權(quán)高于行政權(quán)和司法權(quán)，立法活動主要通過黨的凝聚與代表民意的程序進(jìn)行，具有社會共識程度高、立法成本低的優(yōu)勢。但黨治與法治的關(guān)系常常因為黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和執(zhí)政地位所錯置。因此，解決法治建設(shè)的關(guān)鍵路徑在于依法治黨，黨的執(zhí)政合法性需從實踐法治中來，黨政關(guān)系首先在法律框架中協(xié)調(diào)其次在黨紀(jì)中進(jìn)一步規(guī)范運行。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐勇.回歸國家與現(xiàn)代國家建構(gòu) 〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2006，（04）.

〔2〕秦暉.怎樣的“左派”和“右派 〔EB/OL〕.http：//news.hexun.com/2008-04-24/105529944.html.

〔3〕費孝通.鄉(xiāng)土中國 〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，1998：1.

〔4〕周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟研究，2007，（07）.