淺談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)存在的不足及建議

周澤秀

摘要：在我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營體制下，要創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，都會涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，然而，我國現(xiàn)行的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的法律法規(guī)尚未完善，在實際流轉(zhuǎn)應用中與法律規(guī)定有沖突的情況不乏出現(xiàn)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法、流轉(zhuǎn)方式和相應制度的出臺及規(guī)范刻不容緩。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；法律法規(guī)；建議

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4374（2015 ）03-0078-03

當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

進入二十一世紀，我國隨著農(nóng)村經(jīng)濟形勢的發(fā)展和變化，農(nóng)村農(nóng)戶經(jīng)營土地行為和方式也出現(xiàn)了多元化、多樣化，其中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就是其中一種形式。隨之應運而生的一些法律和條例、規(guī)定也相繼出臺，主要有：2002年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)規(guī)定，多為原則性的條文，沒有相應具體的規(guī)定和約束，指導性不強；2005年國家農(nóng)業(yè)部制定和發(fā)布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體、合同的簽訂、流轉(zhuǎn)方式作了補充說明，對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)如何實施有了具體又有操作性較強的規(guī)定；2007年《中華人民共和國物權(quán)法》對土地承包制度、調(diào)整承包地、收回承包地等方面作了規(guī)定，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式及其禁止、土地承包經(jīng)營權(quán)互換及轉(zhuǎn)讓的權(quán)利變動方式也作了規(guī)定。以上所說的是法律和規(guī)定，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響巨大，甚至是制訂和修訂相關(guān)規(guī)章和政策的依據(jù)。2002年11月的十六大報告中指出：長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營；2013年的十八屆三中全會《決定》指出：“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范從簡到詳、從原則性到法規(guī)性，都有較大突破，取得了較大成效。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一些現(xiàn)狀

黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村改革首先破除的就是人民公社統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的經(jīng)營體制，實行以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，由此恢復了農(nóng)戶家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的基礎(chǔ)性地位。隨著改革的深入和變化，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也不斷發(fā)展和壯大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，到2012年底，全國農(nóng)村簽訂土地流轉(zhuǎn)的合同份數(shù)約3107萬份，占流出承包經(jīng)營權(quán)家庭數(shù)量的70%；簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地面積占流轉(zhuǎn)總面積的65.1%。從這些數(shù)字來看，全國共性的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)除在親友之間流轉(zhuǎn)，以及依法可以不必簽訂合同的流轉(zhuǎn)期限不足一年的行為除外，農(nóng)村流轉(zhuǎn)的承包土地經(jīng)營權(quán)大部分都簽訂了合同，農(nóng)戶承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為正在逐步規(guī)范化，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增多是趨勢。從大新縣看，其形式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、代耕等；流轉(zhuǎn)對象有農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、親友之間、農(nóng)戶與承包大戶、農(nóng)戶與企業(yè)等的流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)經(jīng)營的范圍主要種植甘蔗、經(jīng)濟林（果）、辦養(yǎng)殖場等。

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律短腿和現(xiàn)實不足

制訂的法律交叉重疊，法律規(guī)范適用上有沖突

《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》等是我國現(xiàn)行的土地基本制度中的法律依據(jù)，也是土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)。但由于這些法律從出臺時間、背景等的不同，沖突和矛盾在所難免。如：關(guān)于如何界定土地承包經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)，《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的一種，以物權(quán)的手段對土地承包經(jīng)營權(quán)進行保護；《農(nóng)村土地承包法》第37條對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予不完全的物權(quán)保護；而《農(nóng)業(yè)法》第13條則對土地承包經(jīng)營權(quán)給予債權(quán)保護。又如：對于土地流轉(zhuǎn)的是否受限的規(guī)定，同時存在自由流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)兩種不同的法律條文，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)的方式都有一定的沖突、互不適應。

土地流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確、不具體，操作上有困難

在《農(nóng)村土地承包法》中明確有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方法流轉(zhuǎn)。其中，“其他方法”是什么方法，人們難以理解，更難以執(zhí)行。在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理辦法》中的流轉(zhuǎn)方式則包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定方式，此外還另規(guī)定了人股的流轉(zhuǎn)方式。但是，針對司法實踐和實際工作中常遇到的如抵押、繼承等流轉(zhuǎn)形式并無明確規(guī)定。這些法律上的不足，勢必對土地流轉(zhuǎn)帶來負面影響，延緩土地流轉(zhuǎn)進程。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體地位不明確

我國在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的初始發(fā)包方是土地所有權(quán)主體，一般由集體組織代為行使其權(quán)力，國有農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)由實際使用土地的集體組織代為行使發(fā)包權(quán)利，而承包方僅限于集體組織內(nèi)部農(nóng)戶（“四荒地”除外）。而我國部分地方，實際上是村委會甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地流轉(zhuǎn)市場進行掌控。廣西的部分地方，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶的個人行為，村委、村級集體經(jīng)濟組織是無法界入的。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中常遇到的一些不足

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在廣西起步較晚，規(guī)模較小，成效還不理想，延緩了流轉(zhuǎn)的步伐。主要表現(xiàn)在：一是有的農(nóng)戶認為把土地給其他人承包，是幫別人發(fā)財，寧可丟荒土地也不愿拿出來給人家承包。二是小農(nóng)意識還根深蒂固。有的農(nóng)戶土地面積少，雖然守住那一畝三分地不可能發(fā)家致富，但是要把土地拿出來發(fā)包給大戶搞規(guī)模經(jīng)營就是不愿意，只有守住這薄陽薄地心里才踏實，不舍得把土地進行流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、進行規(guī)模經(jīng)營。三是流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范。有的是親友之間、農(nóng)戶之間進行土地流轉(zhuǎn)，他們之間大多只是口頭形式，有的承包方給發(fā)包方一些現(xiàn)金、有的給現(xiàn)物（如大米）等，即使有合同也是不規(guī)范的，簡單了事，往往會發(fā)生一些利益沖突。四是有借用流轉(zhuǎn)之名行非法之份。有的農(nóng)戶私自把土地賣給他人改變土地用途，進行非法交易，而有關(guān)部門前往調(diào)查取證時他們又拿出土地流轉(zhuǎn)合同當擋箭牌，給查處工作帶來難度，有的地方也因此而擅自改變土地用途已是屢見不鮮。五是管理上還不到位。從組織機構(gòu)上也還不明確具體責任單位，有的地方放任自流，也誘發(fā)了糾紛矛盾，也易引發(fā)不穩(wěn)定因素。

對我國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)法律問題和實施中存在不足的建議

建立健全組織機構(gòu)，為修訂和完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供堅強的組織保障

黨的十八屆三中全會針對當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢，以及同步推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，提出的進一步深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)，這也要求從中央到地方也要構(gòu)建能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)主體。從中央層面的組織機構(gòu)職能負責組織修訂相關(guān)的法律法規(guī)、綜合協(xié)調(diào)、分類指導；同時也可以考慮給?。▍^(qū)）級結(jié)合本地實際制訂、出臺相對應的政府條例、辦法。省級以下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都要明確職能部門組織協(xié)調(diào)、具體實施土地流轉(zhuǎn)的各項工作，使之能夠健康有序、迅速發(fā)展。

整合統(tǒng)一相關(guān)的法律法規(guī)，專門立法

目前，《憲法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等涉及土地管理及土地流轉(zhuǎn)的條文較多，但存在適用上的沖突。應對現(xiàn)有法律加以整合統(tǒng)一，建立一套完善的法律體系。要修訂校正土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相互沖突的內(nèi)容；應對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的方式、程序、性質(zhì)、管理辦法以及權(quán)利等等方面做出明確規(guī)定，最終目的是能夠制定出具有中國特色的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》。由于中國幅員遼闊，各地土地承包經(jīng)營的一些具體方式方法不盡相同，各省（市、區(qū)）制訂出符合本地實際情況的管理辦法，便于各地開展好土地流轉(zhuǎn)工作。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村經(jīng)營體系也發(fā)生了巨大的變化，土地流轉(zhuǎn)正成為全國性的大趨勢，這對于給土地流轉(zhuǎn)專門立法打下堅實的基礎(chǔ)，為今后有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、促進城鎮(zhèn)化進程、加快創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體系提供法律保障。

嚴格執(zhí)法、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場

一是重點抓好針對土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的隨意性，有的地方有的農(nóng)戶不依法辦事，要強化法律意識，依法辦事，以絕后患；二是有的農(nóng)戶私欲膨脹，干起非法交易的勾當，也有的地方政府以推進城鎮(zhèn)化為借口，擅自改變土地用途，要堅決制止、限期改正，情節(jié)嚴重的追究相關(guān)人員黨紀政紀責任，構(gòu)成犯罪的要移交司法部門進一步處理。通過嚴格執(zhí)法，凈化土地流轉(zhuǎn)市場，保證該流轉(zhuǎn)的及時得到流轉(zhuǎn)，不該流轉(zhuǎn)的及時制止，使土地流轉(zhuǎn)工作順利推進，進而助推農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)又好又快發(fā)展。

強化宣傳引導，營造濃厚氛圍

土地流轉(zhuǎn)是一項涉及面廣、政策性強、關(guān)系農(nóng)民切身利益的大事，也關(guān)系到今后農(nóng)村改革是否順利推進、城鎮(zhèn)化進程能否加快的大事。一是通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙、晚會、固定標語等各種載體全方位進行宣傳。二是樹立先進典型，通過榜樣的力量，以點帶面。百聞不如一見，把一個土地流轉(zhuǎn)的先進典型樹立起來，影響一大片村屯，感動一大批農(nóng)民。三是加強村級干部的培訓，普及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)知識。對村委會干部、村民小組長等基層骨干進行全面輪訓，或組織學習，或外出考察，既增長知識，又開拓眼界。在土地流轉(zhuǎn)主體地位中，農(nóng)民自覺自愿，不是要我干而是我要干，由被動干變?yōu)橹鲃佑?。只有加大宣傳引導力度，使廣大農(nóng)民自覺執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，土地流轉(zhuǎn)中的法律問題以及實施中遇到的現(xiàn)實問題定會迎刃而解，健康發(fā)展。