公共危機(jī)管理中應(yīng)急決策的制度定位與法律保障

張亮

[摘 要]應(yīng)急決策在公共危機(jī)管理中處于核心地位并發(fā)揮著重要作用。為了舒緩應(yīng)急決策的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性與形式合法性之間的緊張關(guān)系，必須對應(yīng)急決策進(jìn)行更為具體的制度定位，這一定位應(yīng)當(dāng)從理念和實(shí)施層面切入。在應(yīng)急決策制度化的過程中，需要法律提供具體的保障機(jī)制，主要包括適用于決策實(shí)施的特殊授權(quán)機(jī)制、程序縮減和補(bǔ)辦機(jī)制、決策行為的事后追認(rèn)機(jī)制、決策者的責(zé)任豁免機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急決策；應(yīng)急決策制度化；事后追認(rèn)；責(zé)任豁免

[中圖分類號]DF0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）03-0079-04

The system positioning and the legal protection of emergency decision-making

in public crisis management

ZHANG Liang

（School of Laws， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract：The emergency decision-making is at the core position in public crisis management due to its important functions. In order to resolve the strained relations from substantial justice and formal legitimacy， we should make a more specific systemic positioning for emergency decision-making from the perspectives of concept and implementation. In the institutionalization of emergency decision-making， legal protection should be provided， mainly including the mechanism for special authorization， the mechanism for altering procedure， the mechanism for the subsequent ratification， and the mechanism for the exemption from liability of the decision maker.

Key words：emergency decision-making； the institutionalization of emergency decision-making； subsequent ratification； exemption from liability

應(yīng)急決策，又被稱為危機(jī)決策，其雖然也屬于公共決策范疇，但與平常狀態(tài)下的程序化決策不同，指決策主體在有限的時(shí)間、資源和人力等約束條件下迅速以非常規(guī)手段完成對危機(jī)的處置?？梢哉J(rèn)為，公共危機(jī)管理中的危機(jī)決策與平常狀態(tài)下程序化常規(guī)決策在決策目標(biāo)、條件以及程序等方面都迥然不同。而從目前的各類規(guī)范性文件的規(guī)定來看，包括作為我國應(yīng)急基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，卻并未對危機(jī)決策這一范疇進(jìn)行界定。對此，為了使應(yīng)急決策過程更加規(guī)范且能夠較好地適應(yīng)公共危機(jī)管理的需要，必須對其進(jìn)行制度定位并從法律層面建構(gòu)一系列保障機(jī)制。

一、公共危機(jī)管理中應(yīng)急決策的地位與作用

公共危機(jī)管理作為公共管理的特殊形態(tài)，涉及對公共危機(jī)的事前、事中和事后的事務(wù)管理，其任務(wù)在于公共危機(jī)產(chǎn)生后將損失和負(fù)面影響控制在一定范圍并盡可能來防止危機(jī)的進(jìn)一步惡化?；谖C(jī)帶來的嚴(yán)重威脅與不確定性，公共危機(jī)管理呈現(xiàn)出以下幾種特征：第一，管理方式和方法應(yīng)當(dāng)隨著公共危機(jī)的變化而改變，具有一定的靈活性；第二，直接對危機(jī)利益相關(guān)者產(chǎn)生較大的公共性影響；第三，較易受制于客觀時(shí)空條件及決策者主觀心理因素的制約。那么從本質(zhì)上來說，公共危機(jī)管理必須“在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下對危機(jī)作出關(guān)鍵決策”[1]。換言之，形成及時(shí)有效的應(yīng)急決策就成為在公共危機(jī)管理中危機(jī)處置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

毋庸置疑，危機(jī)處置的緊迫性使應(yīng)急決策在公共危機(jī)管理中必然處于核心位置，同時(shí)，從公共危機(jī)管理的結(jié)構(gòu)要求來看，應(yīng)急決策也應(yīng)當(dāng)在其中居于統(tǒng)帥地位。在公共危機(jī)管理中人的組織化是其根本性結(jié)構(gòu)特征，以應(yīng)急決策為核心才能使外部信息、決策主體和決策對象等諸要素加以整合，由此形成統(tǒng)一、靈活和高效的管理模式。不可否認(rèn)，政府公共危機(jī)管理能力也將通過應(yīng)急決策充分體現(xiàn)出來。

基于應(yīng)急決策在公共危機(jī)管理中的核心地位，其所彰顯的作用必然與其他環(huán)節(jié)有所不同，具體而言，應(yīng)急決策的作用主要包括：第一，迅速確立核心管理目標(biāo)。與常規(guī)決策不同，針對重大突發(fā)事件的應(yīng)急決策，必須盡快控制危機(jī)的蔓延，最大化地減少所受損失，因而無法同時(shí)平衡多種公共管理目標(biāo)，需要舍棄相對次要的目標(biāo)而確立能夠最大限度保護(hù)公民安全和財(cái)產(chǎn)的核心目標(biāo)，保證危機(jī)管理的正確方向。第二，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理的效率追求。在公共危機(jī)管理中，決策者對于危機(jī)的處置往往只有較短的準(zhǔn)備時(shí)間，需要在有限的時(shí)間和條件下收集、分析、運(yùn)用和傳播相關(guān)信息并作出應(yīng)急決策，通過應(yīng)急決策的實(shí)施迅速推動信息收集、整理和傳遞過程，由此使處置危機(jī)的緊急措施得以較快落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理對效率價(jià)值的追求。第三，保證應(yīng)急資源與決策行為的有效整合。由于需要在較短時(shí)間內(nèi)有效控制危機(jī)的蔓延，決策者通常需要動用較大數(shù)量的各類應(yīng)急資源，而通過靈活快速的應(yīng)急決策實(shí)施機(jī)制，能夠使應(yīng)急資源迅速到位來保證決策行為的有效性，最終完成應(yīng)急資源和決策行為的整合并實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一。

二、應(yīng)急決策制度化的必要性和基本定位

鑒于應(yīng)急決策的上述地位和作用，如果缺乏相應(yīng)的制度性規(guī)定，將極有可能導(dǎo)致以下兩類不合權(quán)限行為的產(chǎn)生。首先，會導(dǎo)致一系列實(shí)體越權(quán)行為的出現(xiàn)。在公共危機(jī)產(chǎn)生后，在應(yīng)急處置一線的機(jī)構(gòu)或者人員往往需要根據(jù)事態(tài)的變化直接進(jìn)行決斷和處理，如此就能抓住控制危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。但是根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，應(yīng)急處置措施應(yīng)當(dāng)由履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府采取，那么，下級政府機(jī)關(guān)或個人做出決策往往需要得到上級機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，這種自上而下、層層保留的縱向控制模式往往會延誤對危機(jī)的處置，下級機(jī)關(guān)出于對結(jié)果的考量，極易擺脫上級機(jī)關(guān)的控制作出應(yīng)急決策，進(jìn)而導(dǎo)致一系列越權(quán)行為的出現(xiàn)。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)指出的是，這一系列越權(quán)行為極有可能在決策主體不了解自身應(yīng)急處置權(quán)限的情形下對私人利益和公共利益構(gòu)成雙重侵害，一旦應(yīng)急決策在危機(jī)處置過程中被證明是錯誤的，危機(jī)就有惡化的可能。其次，會出現(xiàn)一系列缺乏程序規(guī)制而被視為不合權(quán)限的行為。由于應(yīng)急決策的做出和實(shí)施往往有著較高的效率追求，因而決策行為極易成為非程序化的行為。不過，從目前對大多政府行政行為的制度要求來看，其不僅需要由具有法定權(quán)限的機(jī)關(guān)作出，還需要經(jīng)過法定的民主討論程序以及公開聽證的程序。而公共危機(jī)事發(fā)突然，應(yīng)急決策和處置行為往往會僭越法定的程序性要求，尤其在危機(jī)經(jīng)過處置之后仍然難以被有效控制的情形下，這些行為通常會被視為不合權(quán)限的違法行為。由此可以認(rèn)為，應(yīng)急決策為了符合公共危機(jī)管理的需求不僅會背離形式合法性的要求，同時(shí)基于決策實(shí)施結(jié)果的不確定性乃至有害性往往也會削弱應(yīng)急決策的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，那么，針對應(yīng)急決策的制度化設(shè)計(jì)就成為更好發(fā)揮其作用的必要條件。

在明確應(yīng)急決策制度構(gòu)建必要性的同時(shí)，還需要對應(yīng)急決策進(jìn)行更為具體的制度定位。在筆者看來，這一定位應(yīng)當(dāng)從理念和實(shí)施層面入手：前者涉及應(yīng)急決策制度化的價(jià)值目標(biāo)和原則；后者則涉及如何保證應(yīng)急決策的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性與形式合法性的協(xié)調(diào)一致。

從應(yīng)急決策制度定位所要遵循的理念來看，其與公共危機(jī)管理的基本價(jià)值取向有著密切的聯(lián)系。公共危機(jī)管理與常態(tài)化下的社會管理不同：后者針對日常相對平穩(wěn)的社會經(jīng)濟(jì)秩序，規(guī)則的適用主要考慮實(shí)施過程中的個案正義，并側(cè)重從微觀考察實(shí)施效果；但是公共危機(jī)管理是在秩序相對已經(jīng)缺失的環(huán)境下展開的，且面對的危機(jī)“對一個社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，其影響和涉及的主體具有社群性”[2]，在此種情況下，危機(jī)管理的首要價(jià)值目標(biāo)必然是社會秩序整體的穩(wěn)定性，對個案中的權(quán)利保障以及限制權(quán)力濫用就成為次要的價(jià)值追求。不難認(rèn)為，與個人權(quán)利保障相比，秩序維護(hù)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)急決策制度更為優(yōu)先考慮的價(jià)值理念和目標(biāo)。

需要指出的是，應(yīng)急決策制度的理念定位雖然以秩序的維護(hù)為主，但并不意味著徹底放棄對人權(quán)的保障。確切來講，公共危機(jī)中應(yīng)急決策的制定和實(shí)施一般是立足于基本的人權(quán)保障而非充分的保障，因而存在人權(quán)克減的情形，不過這為應(yīng)急決策的制度化提供了彈性空間，有利于使危機(jī)狀態(tài)盡快恢復(fù)為正常社會秩序。當(dāng)社會秩序恢復(fù)常態(tài)后，人權(quán)保障則重新獲得價(jià)值目標(biāo)上的優(yōu)位性。

基于秩序維護(hù)成為應(yīng)急決策制度的主要價(jià)值理念，那么從實(shí)施層面來看，應(yīng)急決策制度化的目標(biāo)無疑就是通過各種應(yīng)對方法和策略的順利施 行來恢復(fù)社會秩序的常態(tài)化。但是，常態(tài)制度下有關(guān)決策權(quán)限和程序等問題的規(guī)定只限于正常社會秩序的管理，并不符合應(yīng)急決策的目標(biāo)理念，所以，以秩序維護(hù)這一價(jià)值理念為目標(biāo)，同時(shí)為了更好地發(fā)揮應(yīng)急決策的作用，應(yīng)急決策制度化需要在操作層面創(chuàng)造彈性化的法制空間。換言之，應(yīng)急決策需要一種彈性的法律制度，這就是其實(shí)施層面的基本定位。

作為應(yīng)急決策彈性化的法律制度安排，法律規(guī)范不應(yīng)側(cè)重于應(yīng)急決策方法和技術(shù)的詳細(xì)而具體的規(guī)定，畢竟應(yīng)急決策的實(shí)施“有大量不確定的因素”，同時(shí)要求決策者“在實(shí)施中使原方案有一個隨機(jī)調(diào)適的過程”[3]。如此一來，應(yīng)急決策制度化的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在法律規(guī)范中為危機(jī)狀態(tài)下的決策行為提供相對確定的行為模式，而且法律規(guī)范就其行為模式的指引應(yīng)當(dāng)通過指導(dǎo)性規(guī)定加以實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，法律規(guī)范對應(yīng)急決策行為的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就以間接評價(jià)為主，這樣的彈性制度標(biāo)準(zhǔn)無疑意味著許多應(yīng)急決策行為并不是事前得到規(guī)范的認(rèn)可，所以，法律的間接評價(jià)也意味著需要一套對應(yīng)急決策的事后評價(jià)及保障機(jī)制。

三、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策制度化的法律保障

在應(yīng)急決策制度彈性化之要求下，應(yīng)急決策行為溢出現(xiàn)行法律體制之外的情形不可避免，這不僅使法律需要對決策行為的合法性給予確認(rèn)，還必須為應(yīng)急決策提供必要的制度保障。根據(jù)行政法中的“行政應(yīng)急性原則”的要求，行政主體“在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實(shí)施行政應(yīng)急措施”，由此“恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動關(guān)系”[4]。為了更好地實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策行為正當(dāng)性與合法性的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，需要構(gòu)建如下法律制度對應(yīng)急決策活動提供支撐和保障。

（一）確立適用于決策實(shí)施的特殊授權(quán)機(jī)制

從行政法學(xué)的“授權(quán)明確性原則”來看，被授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照授權(quán)的目的與范圍行使權(quán)力，而且權(quán)力不得隨意轉(zhuǎn)授予他人。這一主要適用于常態(tài)社會秩序的法律原則難以在突發(fā)事件產(chǎn)生后的危機(jī)決策實(shí)施中發(fā)揮作用，因而相關(guān)法律必須確立區(qū)別于授權(quán)明確性原則的特殊授權(quán)機(jī)制。

鑒于我國目前的應(yīng)急法律規(guī)范數(shù)量較少，如果只依賴于全國人大及其常委會的立法對應(yīng)急決策的實(shí)施進(jìn)行特別授權(quán)，顯然既不充分也不現(xiàn)實(shí)。應(yīng)急決策的實(shí)施需要通過不同位階法律規(guī)范確立的授權(quán)機(jī)制來保障其具有的合法性，同時(shí)除了法律的直接授權(quán)之外，更應(yīng)以間接授權(quán)的模式為主。

法律的直接授權(quán)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)應(yīng)急法律規(guī)范中只對授權(quán)的目的或目標(biāo)作出較為明確的授權(quán)，至于授權(quán)的具體范圍，往往以原則性的內(nèi)容為主，由此“為非常規(guī)突發(fā)事件情景下決策主體、決策程序和決策內(nèi)容等方面的權(quán)變性選擇提供必要空間”[5]。就被授權(quán)的機(jī)關(guān)而言，則可以根據(jù)直接授權(quán)模式中寬泛原則化的內(nèi)容，更為靈活地對應(yīng)急決策加以實(shí)施。

法律的間接授權(quán)一般建立在法律的直接授權(quán)基礎(chǔ)之上。即法律首先作出概括性授權(quán)，然后要求被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)公共危機(jī)的性質(zhì)和危險(xiǎn)程度，頒布應(yīng)急預(yù)案或進(jìn)行緊急立法，于是形成間接授權(quán)。在通過應(yīng)急預(yù)案的間接授權(quán)模式之下，無須再經(jīng)過其他合法性授權(quán)，決策機(jī)關(guān)就能夠作出應(yīng)急決策行為。而通過法律直接授權(quán)的行政機(jī)關(guān)享有緊急立法權(quán)，實(shí)際上也表明一種有限度的權(quán)力轉(zhuǎn)授方式，其他相關(guān)機(jī)關(guān)便可依照針對性極強(qiáng)的緊急立法內(nèi)容來實(shí)施應(yīng)急決策，由此實(shí)現(xiàn)法律間接授權(quán)的目的和要求。

（二）構(gòu)建程序縮減和補(bǔ)辦機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理的效率追求，決策機(jī)關(guān)在作出和實(shí)施應(yīng)急決策時(shí)并非總是能夠遵循常態(tài)秩序下某些事前的法定程序之規(guī)定，導(dǎo)致該決策行為無法滿足合法性的要求。對此，適用于公共突發(fā)事件處置的一些行政程序就有必要進(jìn)行省略或者縮減，亦可將事前程序轉(zhuǎn)化為事后的補(bǔ)辦程序。以國外立法為例，按照德國《聯(lián)邦行政程序法》第二十八條的規(guī)定，因?yàn)榫o急情況或者公共利益需要立即作出決定的，聽證可以省除；聽證如果有悖于強(qiáng)制性公共利益時(shí)，也不予以舉行[6]。無疑，突發(fā)事件的緊迫性以及維護(hù)公共秩序的要求都需要法律對程序的縮減和補(bǔ)辦機(jī)制展開建構(gòu)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，雖然構(gòu)建程序縮減和補(bǔ)辦機(jī)制的直接出發(fā)點(diǎn)是有利于政府決策部門高效行使行政權(quán)力，但是決策機(jī)關(guān)由此享有了更為強(qiáng)大的自由裁量權(quán)，并憑借非程序化的以及直覺、判斷進(jìn)行決策?？梢哉J(rèn)為，這一以效率為主的制度模式在運(yùn)行過程中極有可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用，進(jìn)而出現(xiàn)“以極大的，甚至不必要的犧牲公民權(quán)益作為恢復(fù)社會正常秩序的代價(jià)的情況”[7]。因此，在對這一機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，還是需要適當(dāng)發(fā)揮程序自身所具有的對權(quán)力的制約作用，同時(shí)在遵守比例原則的前提下，即必須在應(yīng)急決策的運(yùn)用與公共突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、范圍和程度相適應(yīng)的基礎(chǔ)上來對決策程序的法律框架進(jìn)行設(shè)定。此外，還需要注意的是，一旦應(yīng)急決策出現(xiàn)可作多元選擇的情形，就程序的縮減和補(bǔ)辦而言，應(yīng)當(dāng)以相對人利益受損最小的應(yīng)急決策為目標(biāo)來進(jìn)行制度架構(gòu)。

（三）引入決策行為的事后追認(rèn)機(jī)制

即使應(yīng)急法律制度已經(jīng)確立了程序縮減等一系列權(quán)宜機(jī)制，仍然存在許多應(yīng)急決策行為在追求實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的基礎(chǔ)上難以滿足合法性要求之情形。因此，只有通過法律上對這些決策行為的事后追認(rèn)，才能使其實(shí)質(zhì)正當(dāng)性與形式合法性的協(xié)調(diào)一致。

事實(shí)上，對于事后的“追認(rèn)機(jī)制”，一直是行政法上為了彌合一些具體行政行為合法性的裂痕而適度溯及既往的重要手段，在應(yīng)急法律制度中引入這一機(jī)制，表明“在非常規(guī)的應(yīng)急事件發(fā)生后，后續(xù)立法在必要范圍內(nèi)適用于立法前的非常規(guī)處置行為”[8]。具體而言，針對應(yīng)急決策的事后追認(rèn)機(jī)制可以從下述幾個方面進(jìn)行構(gòu)建。首先，限定追認(rèn)主體的范圍。作為對違法越權(quán)行為進(jìn)行追認(rèn)的有權(quán)行政主體，應(yīng)當(dāng)是具有相應(yīng)決策和處置權(quán)力的更高級別的行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)。其次，確定追認(rèn)的啟動方式。就追認(rèn)啟動而言，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由實(shí)施應(yīng)急決策時(shí)違反實(shí)體權(quán)限或者程序要求的行政機(jī)關(guān)主動提出。第三，明確追認(rèn)結(jié)果的形成機(jī)制。如何形成最終的追認(rèn)結(jié)果，將由追認(rèn)主體根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，同時(shí)結(jié)合公共危機(jī)的客觀情況和應(yīng)急決策機(jī)關(guān)的管理能力，綜合進(jìn)行考量并作出判斷。

（四）建立決策者的責(zé)任豁免機(jī)制

在公共危機(jī)管理中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員無疑是核心決策者，而法律責(zé)任的落實(shí)是應(yīng)對公共突發(fā)事件的基本制度要求。這一責(zé)任主要可以體現(xiàn)于兩方面：一是自身處理突發(fā)事件的應(yīng)急責(zé)任；二是調(diào)動其他社會主體來應(yīng)對突發(fā)事件的責(zé)任[9]。如果決策者的行為導(dǎo)致嚴(yán)重后果且違反上述責(zé)任要求，往往就會根據(jù)法律啟動行政問責(zé)機(jī)制或者公務(wù)人員處分機(jī)制。然而，從博弈的角度來看，倘若立法對于決策者的責(zé)任作出過多的規(guī)定，就會使決策者更多地顧及自身利益而在危機(jī)管理中不履行積極的作為義務(wù)，并且考慮如何推卸或者規(guī)避法律所設(shè)定的決策職責(zé)，這就無法實(shí)現(xiàn)對突發(fā)事件所造成的嚴(yán)重社會危害進(jìn)行有效控制這一目的。顯然，這樣的結(jié)果與立法目的是背道而馳的。

所以，為了鼓勵決策者積極主動地采取必要的應(yīng)急決策和處置措施，同時(shí)又在最終無法避免決策所致的嚴(yán)重后果的情形下，應(yīng)當(dāng)通過法律對決策者的責(zé)任作出豁免的規(guī)定。通過借鑒國外的的立法例，對于我國所要建立的決策者責(zé)任豁免機(jī)制而言，其適用的先決條件必須是決策者在處理突發(fā)事件時(shí)已經(jīng)盡到合理的注意義務(wù)與審慎義務(wù)，而應(yīng)急決策一旦最終被證明存在錯誤并造成了私人或集體利益的損失，法律則應(yīng)當(dāng)要求國家而不是特定的決策者個人來承擔(dān)責(zé)任。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]