德國環(huán)境立法的經(jīng)驗教訓(xùn)及其對我國的啟示

汝亞國

摘 要：德國的壞境立法與我國的環(huán)境立法歷來是我國法學(xué)界對比研究的課題之一。立法目的一致性、立法主體的多樣性和立法內(nèi)容的復(fù)雜性也一直困擾著學(xué)者。德國立法由失敗到成功到實施過程中的法律效果也對我國環(huán)境立法有很大啟示。我國應(yīng)以德國現(xiàn)行行政環(huán)境法為基礎(chǔ)綜合土地、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境等各部門的特點，制定出一部符合我國國情的“法典化”環(huán)境行政法。

關(guān)鍵詞：德國環(huán)境立法；法典化；環(huán)境行政法；中國環(huán)境保護(hù)法

中圖分類號：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）05-0060-06

德國的環(huán)境法發(fā)展經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程才較為完善。我國的環(huán)境法雖然起步并不算晚、經(jīng)歷的時間也不短，但是由于種種原因，未能達(dá)到德國立法的先進(jìn)水平。無論是以前失敗的德國“環(huán)境法典議案”，還是德國現(xiàn)行的環(huán)境行政法，都能對我國環(huán)境法的發(fā)展起到一定的指導(dǎo)意義。我們應(yīng)當(dāng)能夠從德國環(huán)境法的成功中吸取經(jīng)驗，從其失敗中獲得教訓(xùn)，從而更好地引導(dǎo)我國環(huán)境行政立法。

一、德國的環(huán)境立法及其經(jīng)驗教訓(xùn)

（一）德國早期環(huán)境立法“法典化”探索的過程

1.“法典化”①立法。

最早提出簡化并最終統(tǒng)一的環(huán)境行政立法想法的是原西德政府在1976年發(fā)布的一份環(huán)境報告。1994年的“教授草案”②將環(huán)境行政法分為了一般和特別行政法兩個部分。這種簡單的劃分方式蘊含了德國法學(xué)經(jīng)典二分理論[1]。這兩個部分分別在不同的時間完成。一般行政法起到了面上的作用，它包括了一般原則、環(huán)境許可實體與程序制度、環(huán)境信息制度與一般環(huán)境責(zé)任等等。而特別行政法則是在特殊的幾個點上發(fā)揮著作用，這些對象包括了水資源的保護(hù)、自然生態(tài)的保護(hù)、土地資源的保護(hù)和能源與放射性物質(zhì)等等的內(nèi)容。2009年的環(huán)境法典草案雖然失敗了，但是其中包含的《水資源管理法》《自然生態(tài)保護(hù)法》卻得以保留了下來，并且與另外兩部單行法案《非離子放射防護(hù)法》《環(huán)境法規(guī)清理法》共同構(gòu)成了德國新環(huán)境行政法[2]。

雖然說，在經(jīng)歷了多年的推動發(fā)展之后，“法典化”的構(gòu)想最終破滅，但是這一過程留下豐富的經(jīng)驗是值得我們研究和學(xué)習(xí)的。

德國有著成文法典王國的稱譽，在環(huán)境法制領(lǐng)域，對于環(huán)境法統(tǒng)一化的研究自20世紀(jì)70年代以來就未曾停止。在環(huán)境主管部門以及環(huán)境法學(xué)專家參與之下，第一部環(huán)境法典草案在1994年被提上了議程，這部法案又被稱為“教授法案”，奠定了環(huán)境法典體系的基礎(chǔ)。1997年，有關(guān)部門在整合了之前各方面的環(huán)境保護(hù)法草案的基礎(chǔ)上，制定了一部統(tǒng)一的環(huán)境法典“委員會草案”。雖然在1999年聯(lián)邦政府將該草案進(jìn)行了更完整的修改，并將社會各界人士的意見納入其中，然而由于聯(lián)邦立法方面的權(quán)限還是沒有成功。而最近的一部草案，即2009年的環(huán)境法典草案雖然有了前兩次失敗的前車之鑒，但似乎并沒有有所改善。

德國是一個聯(lián)邦制的國家，存在著聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)和州立法機(jī)構(gòu)的兩層立法體制。在立法方面分為聯(lián)邦獨占性立法權(quán)和聯(lián)邦與各州共享的競合性立法權(quán)。經(jīng)由聯(lián)邦法律的明確規(guī)定，聯(lián)邦各州的立法機(jī)構(gòu)能夠?qū)Τ烁偤狭⒎ㄖ獾穆?lián)邦各州獨占的立法事項進(jìn)行自己的立法，以及對聯(lián)邦沒有規(guī)定立法的事項進(jìn)行立法調(diào)整。這種立法有明顯的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）給予權(quán)限狹窄。2006年聯(lián)邦憲制改革之前，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)在自然資源保護(hù)法和水法領(lǐng)域的立法權(quán)限是很有限的，一般的具體內(nèi)容都由聯(lián)邦各州制定。正因為如此，以為統(tǒng)一的聯(lián)邦環(huán)境法典掃清法理障礙為重要目的的聯(lián)邦憲制改革就此展開。然而在改革之后，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的立法權(quán)限也并沒有變得很寬泛。聯(lián)邦憲制改革的一個重要目的是為了迎合環(huán)境政策調(diào)整的需要對之前的聯(lián)邦立法權(quán)限進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)充。從法理上來說，如果聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)要對某個環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行立法活動，則該法律的條款都要符合基本法的規(guī)定。這就是說，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)必須對其單獨立法的每個法律條款都作出相應(yīng)的說明以證其合憲性。改革之后，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的憲法基礎(chǔ)主要來源于德國基本法第七十四條第一款第一項下的競合性立法權(quán)③。

（2）存在偏離性。德國原來的聯(lián)邦框架性立法在2006年的聯(lián)邦憲制改革遭到了廢止，同時改革對聯(lián)邦立法權(quán)限進(jìn)行了重新劃分。州級偏離性立法權(quán)及與其相呼應(yīng)的分期立法制由此誕生。

州級偏離性立法制度是聯(lián)邦憲制改革的重大調(diào)整，各州享有的偏離性來源于競合性立法。各州有權(quán)通過設(shè)置各州內(nèi)部的法律對聯(lián)邦法律作出偏離的規(guī)定，包括了最重要的自然與風(fēng)景保護(hù)和水資源管理④，其中最重要的當(dāng)屬自然與風(fēng)景保護(hù)。對于這些偏離性的規(guī)定，就是在涉及規(guī)定中的事項時，聯(lián)邦與各州的法律取舍可適用“后法優(yōu)于前法”的原則。但是，不論從法律的效力還是法律規(guī)范的內(nèi)容來看，偏離性立法權(quán)并不都意味著各州可在任意時刻行使偏離性立法權(quán)來代替聯(lián)邦法律。

無論是從規(guī)范內(nèi)容、立法范圍還是立法技術(shù)上來看偏離性立法都必須來源于聯(lián)邦環(huán)境法的相關(guān)政策，必須符合聯(lián)邦法律內(nèi)在的立法精神。一般來說，地方的偏離性立法權(quán)不能在包括憲法、有關(guān)聯(lián)邦法律、歐盟法和基本法第七十二條第三款括號內(nèi)羅列的除外事項上得以體現(xiàn)。所以說，各州的偏離性立法權(quán)限的空間相對來說還是比較小的。

（3）實行分期立法制?！胺制诹⒎ㄖ啤眮碓从诨痉ǖ?25b條第二款“基于至2006年9月1日有效的基本法的第84條第1款頒布的聯(lián)邦法律規(guī)定，各州可對此作出不同規(guī)定；2008年12月31日前頒布的行政程序規(guī)定，只有在其自2006年9月1日起在各自的聯(lián)邦法律中被修改了的，各州才能對此作出不同規(guī)定”。這就意味著除非出臺新的聯(lián)邦環(huán)境法，2010年前修訂的聯(lián)邦水資源法和自然資源法就不在各種行使的偏離性立法權(quán)限范圍內(nèi)。此項措施的目的顯然是為了保障聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)能夠擁有暫時的獨占立法權(quán)，看起來更像是為了保障環(huán)境法典和聯(lián)邦的新環(huán)境法順利出臺。

2.德國環(huán)境立法失敗的教訓(xùn)。

由上可見，由于聯(lián)邦制的體制，聯(lián)邦和各邦之間存在著相當(dāng)?shù)募s束力，德國環(huán)境立法便存在以下幾個問題：（1）對于聯(lián)邦賦予的或者是聯(lián)邦未作出明確規(guī)定的環(huán)境立法，各邦都可以依據(jù)自己不同的環(huán)境社會狀況進(jìn)行立法規(guī)制，那就意味著同樣一個方面可能會出現(xiàn)不同的法律規(guī)定，這就不利于環(huán)境法整體的法典化。（2）對于同一方面不同情況的法律，如果要進(jìn)行整體歸納，那么就只能籠統(tǒng)的設(shè)置一個類似于“具體依據(jù)各州具體情況”的法律條文，那么環(huán)境法典又會失去實際意義，可以說是有之不多，缺之不少。（3）聯(lián)邦在給與了各州立法權(quán)限的同時，又想有一個整體約束力的法典，明顯是不切實際的，所以我們能夠看到在“法典化發(fā)展的過程中”環(huán)境法律也在以法典這個中心不停的靠攏，但是似乎至今還不夠集中。（4）大量的專業(yè)性環(huán)境立法如土地保護(hù)、危險物質(zhì)防護(hù)、廢棄物處理等沒有能夠納入環(huán)境法草案中，即便是草案獲得通過，這些方面仍然需要單獨的法規(guī)需要調(diào)整，那么法典化這一過程的統(tǒng)一目的并沒有達(dá)到，只是將范圍縮小了一些而已。endprint

（二）德國新環(huán)境行政法的成功經(jīng)驗

2009年環(huán)境法典法案失敗之后形成的德國新環(huán)境行政法共分為四個部分：新《水資源管理法》、新《自然生態(tài)保護(hù)法》《非離子放射防護(hù)法》《環(huán)境法規(guī)清理法》。

1.環(huán)境行政法的范圍更加具體化，職責(zé)明確。

（1）新《水資源管理法》管理體系更加完善，且具有領(lǐng)導(dǎo)其他法律的特點。眾所周知，德國的水治理不管是在理念上還是在其多年發(fā)展得到的成就上面，都是世界首屈一指的，特別是在污水處理和地下水保護(hù)方面，但是德國水法在制度上面的發(fā)展從來都是支離破碎而且相當(dāng)混亂的。德國現(xiàn)代的水法初始于19世紀(jì)初的地方管理者制定的水管理法規(guī)，大概到了19世紀(jì)60年代，德國的水管理方面的法規(guī)可以說是一片混亂，有的地方極度缺乏，而有的地方多的超過80多個相關(guān)規(guī)定，良莠不齊。到了19世紀(jì)末，拜仁州才對水法進(jìn)行系統(tǒng)的編纂，整合劃分為三個領(lǐng)域：水使用法、灌溉和排泄法以及河岸保護(hù)和防洪法。在2006年聯(lián)邦制改革后，德國憲法第74條第一款第30項賦予了聯(lián)邦制定完整的水資源管理和保護(hù)規(guī)范的權(quán)利。2009年頒布的新《水資源管理法》不僅吸收了各州的水法內(nèi)容還將歐盟的《水框架指令》收入囊中。這個框架之下，新的《水資源管理法》對原先的法律進(jìn)行了一系列重大的改造，新法之下的水資源管理體系更加的具有條理性和系統(tǒng)完整性。與此同時，新的《水資源管理法》還對《環(huán)境影響評價審查法》進(jìn)行了修訂。

在德國聯(lián)邦立法體系中，有關(guān)水資源的管理事項屬于州級偏離性立法的權(quán)限范圍。就理論而言，各州應(yīng)當(dāng)再行立法（除與水資源及設(shè)備以外）然而，這部統(tǒng)一的法理論上來說已經(jīng)從足夠?qū)I(yè)的角度滿足各州的需要，各州沒有必要進(jìn)行多余的立法。

（2）新《自然生態(tài)保護(hù)法》整合了各種立法的資源。德國的自然生態(tài)保護(hù)法是在已經(jīng)被替代的聯(lián)邦框架性立法權(quán)下產(chǎn)生的，聯(lián)邦憲制改革后，融入了競合立法體系中。這部生態(tài)保護(hù)法是聯(lián)邦法和州法結(jié)合的產(chǎn)物。該法的意義：能夠?qū)⒏鞣N立法的資源廣泛的整合在一起；由于自然生態(tài)保護(hù)屬州級偏離性立法范疇，因此，憲法規(guī)定的關(guān)于自然生態(tài)保護(hù)立法中不得偏離的一般原則亦須予以具體化；能夠保證代際自然生存基礎(chǔ)和生物物種多樣化的實現(xiàn)。

（3）《非離子放射防護(hù)法》填補了非離子放射防護(hù)方面的空白。該法從嚴(yán)格意義上來說并不屬于環(huán)境保護(hù)范疇，對于其納入2009的環(huán)境法典草案的理解，聯(lián)邦議會的主張是由于對非離子放射防護(hù)一直存在法律漏洞，而且環(huán)境立法在非離子放射防護(hù)方面有著很大的空白，特別是在保護(hù)未成年人不受人為的紫外線輻射危害有關(guān)的法律的欠缺。民間自發(fā)組織的防護(hù)活動也并沒有起到很好的成效，因此，有必要進(jìn)行該項立法。

（4）《環(huán)境法規(guī)清理法》確立了環(huán)境方面的法律規(guī)范的效力。從名字上來看，可以看出該法并不是環(huán)境方面的法律規(guī)范，其主要的用途就是清理廢止一些由于社會的發(fā)展或者是法規(guī)的變動而造成的已經(jīng)不具有意義的聯(lián)邦法律法規(guī)。聯(lián)邦憲制改革廢止了框架性立法是這部法律產(chǎn)生的主要根源，而先前的框架性立法涉及的法規(guī)的量是很龐大的，具體相關(guān)的法律有輻射防護(hù)法、環(huán)境影響評價審查法、環(huán)境污染損害法、環(huán)境救濟(jì)法、建筑法、基因技術(shù)法、爆炸材料法、環(huán)境統(tǒng)計法、聯(lián)邦環(huán)境局法、聯(lián)邦廢棄物法、廢水排放法等。

2.新環(huán)境行政法的進(jìn)步。

四部行政法從不同的角度對環(huán)境法制工作做出了要求。其中三部是內(nèi)容上的，新的《水資源管理法》和新的《自然生態(tài)保護(hù)法》是對水資源以及自然資源方面的規(guī)定，作為環(huán)境立法的兩大基本法域的水法和自然生態(tài)法在這個系統(tǒng)中達(dá)到了實質(zhì)性的統(tǒng)一?！斗请x子放射防護(hù)法》是德國環(huán)境立法的一個創(chuàng)新，同時也體現(xiàn)出了環(huán)境立法方面的新想法，我們能夠看出其代表的環(huán)境立法的發(fā)展方向便是與時俱進(jìn)，與科學(xué)俱進(jìn)。最后一部《環(huán)境法規(guī)清理法》與前三部有著很大區(qū)別之處的，并不是對環(huán)境作出的實體性的規(guī)范，這種對已過時的法律進(jìn)行清理，保證了現(xiàn)行符合實際的法律的實施并為將來進(jìn)一步的環(huán)境立法鋪平了道路。

二、我國環(huán)境法現(xiàn)狀及存在問題

我國的環(huán)境立法發(fā)展雖然經(jīng)歷了不斷的發(fā)展過程，但是由于受到的挫折頗多以及各方面的忽視，導(dǎo)致發(fā)展一度遲滯。自1997年黨的十五大報告提出“依法治國”起，環(huán)境法成為發(fā)展最快的法律部門。1982年，《憲法》修正后的第26條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”。將環(huán)境的對象從原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)大，并且增加了一些合理開發(fā)利用自然資源的條款[3]。由此，各方面的環(huán)境立法就此展開。

如從1997年起，我國先后制定了《環(huán)境影響評價法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《放射性污染防治法》《防沙治沙法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等立法，修訂了《固體廢物污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水法》《森林法》《草原法》《野生動物保護(hù)法》《土地管理法》等立法，頒布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展資源節(jié)約活動的通知》《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》《節(jié)能減排綜合性工作方案》《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》等政策性文件。這些立法、文件與我國1997年之前制定的與環(huán)境有關(guān)的立法一起，共同組成了有中國特色的社會環(huán)境法律體系。

特別是2015年1月1日，新的《環(huán)境保護(hù)法》開始執(zhí)行，我國環(huán)境法發(fā)展進(jìn)入了新的階段。但這些成果在當(dāng)今法制國際化社會背景下仍顯得有不足之處。

（一）環(huán)境立法的目的不合理

《環(huán)境保護(hù)法》第一條“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！盵4]一切改善和保護(hù)環(huán)境防止污染的行為最終都是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從一定方面來說那邊可以這么講，既然是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，那么在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突，甚至有關(guān)環(huán)境的保護(hù)會阻礙到經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，便可以犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這似乎違背了環(huán)境法本來的意愿。我們可以看到，當(dāng)今的發(fā)達(dá)國家基本都是經(jīng)歷了在破壞環(huán)境中發(fā)展，然后在發(fā)展達(dá)到一定高度時再回過頭來治理環(huán)境的過程。我們都知道，整個大自然是一個完整的系統(tǒng)，一旦一個環(huán)節(jié)遭到破壞，整個系統(tǒng)都會產(chǎn)生巨大的影響，而治理對于環(huán)境來說，只能算是延緩其毀壞的速度。治理相較于預(yù)防來說，成本和功夫都要下的大得多。而德國環(huán)境保護(hù)的目的更多是對生物圈以及環(huán)境的可持續(xù)利用能力加以保護(hù)，同時強調(diào)環(huán)境保護(hù)是為了保護(hù)人體的健康和安全[5]。endprint

（二）環(huán)境保護(hù)管轄的權(quán)限分配不到位

德國憲法、法律和其他的規(guī)章對環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)都有明確的區(qū)分規(guī)定。德國環(huán)境法將其環(huán)境行政管理權(quán)責(zé)體系分為聯(lián)邦、州、地方三個級別。首先，聯(lián)邦政府的主要環(huán)境管理職能是一般環(huán)境政策的制訂、核安全政策的制訂與實施及跨界糾紛的處理。其次，州政府的主要環(huán)境管理職能是環(huán)境政策的實施，同時也包括部分環(huán)境政策的制訂等。聯(lián)邦在環(huán)境政策制訂及立法方面起到主心骨的作用，州在環(huán)境執(zhí)法方面負(fù)有主要的責(zé)任。在與聯(lián)邦或州的法律法規(guī)沒有沖突的情況下，地方對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題有著一定的自治權(quán)。在我國環(huán)境法中，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)管和分管相結(jié)合的多部門多層次的執(zhí)法體制。環(huán)境保護(hù)法有規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府環(huán)保行政主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)責(zé)任實施統(tǒng)一管理，同時，13個行政主管部門依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)在環(huán)境污染治理和資源的保護(hù)方面有著監(jiān)督管理的權(quán)限。在此情況之下，環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)了14個執(zhí)法的主體。如此多的主體就很容易出現(xiàn)兩種情況：一種情況是各部門爭著管轄，造成執(zhí)法的混亂；另一種情況，在遇到棘手的問題的時候，各部門都不想管轄相互推諉，環(huán)境問題如何能夠得到解決？！

（三）環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)分配不確定

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。”[6]

第八條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。”

第九條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！彪m然規(guī)定了各級人民政府、各個單位和個人應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)和責(zé)任范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時要采取有關(guān)的措施改善環(huán)境質(zhì)量，但是并沒有對具體的方面做出分配，即哪個部門、哪個人應(yīng)當(dāng)對哪方面的事項承擔(dān)責(zé)任。在德國，聯(lián)邦對整個環(huán)境法的執(zhí)行進(jìn)行宏觀掌控，州和地方則根據(jù)其不同的情況靈活實施。州能夠在自己的權(quán)力范圍內(nèi)實施聯(lián)邦法律、法令和行政規(guī)章。聯(lián)邦在化學(xué)品、廢物越境轉(zhuǎn)移、基因工程和排放貿(mào)易等大的環(huán)境活動方面掌握著部分或者完整的執(zhí)行權(quán)力；而州則是在聯(lián)邦的監(jiān)督之下對核安全和輻射保護(hù)法等方面代表聯(lián)邦執(zhí)行法律法規(guī)。在立法權(quán)責(zé)、法律和政策的實施權(quán)責(zé)、環(huán)境規(guī)劃的權(quán)責(zé)、環(huán)保投資的權(quán)責(zé)四個方面，聯(lián)邦、州和地方的環(huán)境管理職責(zé)都有具體的分配。

（四）環(huán)境執(zhí)法問題突出

我國環(huán)境執(zhí)法方面面臨著環(huán)境執(zhí)法力度不夠強、環(huán)境執(zhí)法行為不規(guī)范等問題。這些問題的出現(xiàn)不無原因：首先，由于在環(huán)境立法方面的缺失，導(dǎo)致了政府無法將所有的環(huán)境法制工作的重點放在環(huán)境執(zhí)法上來[7]；其次，環(huán)境立法的相關(guān)配套設(shè)施，即相應(yīng)的法規(guī)政策出臺的也相對緩慢；還有，由于法規(guī)政策的撰寫者多為學(xué)者專家，對于實際操作情況不是很了解導(dǎo)致了一些法規(guī)在真正運用到實際中時出現(xiàn)種種難以克服的問題。環(huán)境執(zhí)法主體過多、執(zhí)法權(quán)力過于分散，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法過于混亂行政資源浪費也是一個很大的問題。而在德國等國家，從20世紀(jì)80年代起就將環(huán)境法制的貫徹重點轉(zhuǎn)移到了環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中，并將環(huán)境執(zhí)法的地位提升到環(huán)境立法相當(dāng)?shù)膶哟?，更有助于環(huán)境執(zhí)法的實施。德國聯(lián)邦政府、16個州和各個縣政府都設(shè)有官方的環(huán)保機(jī)構(gòu)。為了加強環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，德國還專門設(shè)立了環(huán)保警察這一新的職位。環(huán)保警察隸屬于德國聯(lián)邦內(nèi)政部。每一名環(huán)保警察都要經(jīng)過一年半的專業(yè)訓(xùn)練來保證其具有相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)，而他們的工作便是在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染時，及時采取補救行動。這一項創(chuàng)新是德國重視環(huán)境執(zhí)法的體現(xiàn)[8]。

（五）監(jiān)督檢查機(jī)制不夠完善

我國的環(huán)保法第二章對于監(jiān)督管理有了相對明確的規(guī)定。但是僅規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃來制定具體的規(guī)劃，以及企事業(yè)單位違法的監(jiān)管。在中央對地方的監(jiān)管方面還沒有明確的規(guī)范，這樣會導(dǎo)致中央對地方缺乏有效監(jiān)督，地方環(huán)境執(zhí)法在缺乏監(jiān)督之下很容易出現(xiàn)“軟執(zhí)行”的情況，所以在加強地方權(quán)力的同時，也應(yīng)當(dāng)加大對其權(quán)力的監(jiān)督。德國在中央對地方的監(jiān)管方面已經(jīng)建立了相當(dāng)完善的環(huán)境管理監(jiān)督機(jī)制。州是環(huán)境管理的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，中央對州的監(jiān)督主要是依靠法律和司法途徑，然而州對地方的監(jiān)督有著法律監(jiān)督、司法監(jiān)督和財政監(jiān)督等監(jiān)督方式。與此同時，為了制止地方保護(hù)主義，州直接負(fù)責(zé)著對企業(yè)環(huán)境違法的監(jiān)督。

三、德國環(huán)境立法對我國的啟示

德國環(huán)境法的發(fā)展經(jīng)歷了一個相當(dāng)復(fù)雜又漫長的過程，這個過程可分成兩個階段，“法典化”時期以及后來法典議案失敗后形成的新環(huán)境行政法時期。從德國的環(huán)境立法失敗到位居世界前列，對中國環(huán)境立法有如下啟示：

（一）環(huán)境立法應(yīng)實現(xiàn)“法典化”、系列化

德國環(huán)境法面臨的體制問題在我們國家來說理論上是不存在的。在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的各地方并沒有像聯(lián)邦制下的德國各邦所擁有的立法權(quán)限，地方只能在中央賦予的權(quán)限之下進(jìn)行各類活動。消除沖突便是統(tǒng)一的前提條件。而對于將各類復(fù)雜的專業(yè)立法統(tǒng)一而言，由于我國環(huán)境法發(fā)展沒有德國那么完善，所以需要我們在不同的摸索中將盡可能多的專業(yè)領(lǐng)域納入其中，最終形成統(tǒng)一的法典。

（二）必須制定和實施環(huán)境行政法

1.推進(jìn)改革環(huán)境立法體制的改革。統(tǒng)一法典化是德國法制的基本特征，同樣也是一個國家法制是否完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。我們可以看出，德國環(huán)境行政體制的發(fā)展，就是一個將聯(lián)邦與各州之間立法障礙清除的過程。從框架性立法到競合性立法，重建了聯(lián)邦與各州間的立法體制，理清了彼此的立法權(quán)限[9]。中國是一個單一制國家，不存在和德國同樣的問題，而且《立法法》確定了地方立法遵守上位法律的原則。但是在實際操作中，由于各地方以及部門之間利益協(xié)調(diào)上的問題，以及法律上存在的模糊不清，還是存在著諸多問題的。這也將成為中國未來環(huán)境立法的巨大挑戰(zhàn)。endprint

2.健全環(huán)境基本法。事實上，自從我國上世紀(jì)80年代制定環(huán)境保護(hù)以來，就是帶著統(tǒng)一的想法，在此基礎(chǔ)上一個以污染妨害法、能源法和自然資源法為主要核心的多種單行法并行的環(huán)境法格局得以形成，自此，環(huán)境法完成了從私法到公法的身份轉(zhuǎn)換。作為一部單行法，似乎太過于繁雜了，因此也需要有一部統(tǒng)一的基本法來統(tǒng)領(lǐng)全局。新頒布的環(huán)境保護(hù)法很能體現(xiàn)這一點。

3.完善環(huán)境法的組成體系。與德國的環(huán)境立法相比，我國的環(huán)境法還是比較落后的。從內(nèi)容上來說，我國環(huán)境立法偏重于對環(huán)境污染防治方面的立法，而在自然資源和能源保護(hù)方面則有欠缺。這同樣體現(xiàn)出不同的發(fā)展階段，法律思想意識上的差距，從一定意義上說是無法避免的，是一定會經(jīng)歷的階段。而從德國新環(huán)境行政法來看，四部環(huán)境法思路極為清晰。兩部環(huán)境基本法在自然資源保護(hù)和水資源保護(hù)方面加以規(guī)制，環(huán)境法規(guī)清理機(jī)制在中間起到紐帶橋梁作用，與其他的部門環(huán)境法形成了一個特有的完備的環(huán)境法體系。從這一方面來看，中國應(yīng)該注意在未來的環(huán)境法立法中，突出自然資源保護(hù)和能源保護(hù)利用法律的環(huán)境基本規(guī)制工具的地位，同時保證環(huán)境污染防治。在立法的技術(shù)層面，吸取德國環(huán)境法典草案失敗的教訓(xùn)，避免理論和實踐的分離、立法跟行政的脫節(jié)。

四、對我國環(huán)境立法的幾點建議

針對我國環(huán)境立法存在的問題，借鑒德國環(huán)境立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國在環(huán)境立法提出幾點建議：

（一）在立法目的和指導(dǎo)思想上，應(yīng)當(dāng)樹立以環(huán)境為中心的理念。環(huán)境建設(shè)應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)為其主要對象，同時以改善好、治理好環(huán)境為主要目標(biāo)，并將可持續(xù)發(fā)展作為最終目的。不能讓環(huán)境保護(hù)單純的成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的墊腳石[10]。

（二）在環(huán)境職責(zé)分配方面，中央和地方的具體的環(huán)境職責(zé)應(yīng)當(dāng)有確切的劃分，將環(huán)境責(zé)任明確的分配到各個部門甚至人的身上。同時，對于各項環(huán)境責(zé)任都應(yīng)當(dāng)有承擔(dān)的主體，即環(huán)境污染事件發(fā)生之后，能夠明確知道到底這一項由哪一部門來管理。

（三）在環(huán)境執(zhí)法方面，完善其法律規(guī)范，并對執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，嚴(yán)格要求執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。并建立完善的執(zhí)法體制，做到發(fā)現(xiàn)污染，及時控制，及時處理，及時上報。同時，對于環(huán)境執(zhí)法體制方面的改革，應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分環(huán)保部門和其他有關(guān)職能部門的職責(zé)權(quán)限，從而使得由于環(huán)境執(zhí)法主體過多、權(quán)力太過分散引起的環(huán)境執(zhí)法混亂的狀態(tài)不再出現(xiàn)。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制，環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)性監(jiān)管，而政府監(jiān)管不可能做到時時監(jiān)管，對于環(huán)境違法行為，由于力量不夠，政府很容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位現(xiàn)象。而我們的公眾監(jiān)督資源是極其豐富的，公眾監(jiān)督要比政府力量多得多，覆蓋面也要大得多。我們應(yīng)該注意發(fā)展公眾監(jiān)督，讓公眾參與到環(huán)境監(jiān)督當(dāng)中來。我國環(huán)境保護(hù)法在2014年的全面修訂展現(xiàn)了環(huán)境優(yōu)先的高度，修訂后，除其他事項外，加強執(zhí)法和處罰規(guī)定，對污染給予公眾監(jiān)督更大的機(jī)會，并明確措施來應(yīng)對合規(guī)普遍存在的問題，如數(shù)據(jù)的篡改和非法傾倒污染物。

注釋：

①法典化，是指根據(jù)一系列的判例形成的不成文規(guī)則編撰并形成明確的法律條文的過程。

②教授法案，受德國環(huán)境部的委托，從1988年到1990年由四名法學(xué)教授組成的教授委員會完成的包括169條條文的環(huán)境總則部分的草案。從1991年1993年，以《環(huán)境法典》總則草案為基礎(chǔ)，由八名教授組成的另一個教授委員會完成了399條分則草案。這樣，一部全面的《環(huán)境法典》工作的清晰框架便形成了。

③與此相關(guān)的聯(lián)邦立法活動的范圍主要包括：水資源產(chǎn)權(quán)、海岸保護(hù)與農(nóng)業(yè)、土地權(quán)與建筑管理、大氣保護(hù)、自然資源與風(fēng)景保護(hù)、空間管理、水資源管理等方面。

④這里所說的自然與風(fēng)景保護(hù)是除了自然保護(hù)的一般原則、物種保護(hù)或海洋自然資源保護(hù)；水資源管理除卻了與水資源或設(shè)備相關(guān)的規(guī)定。

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責(zé)任編輯 陸 瑩endprint