政府購買體育公共服務模式的實踐與探索
——以常州為研究對象

謝正陽,湯際瀾,劉紅建

政府購買體育公共服務模式的實踐與探索
——以常州為研究對象

謝正陽1,湯際瀾2,劉紅建3

運用文獻資料、實地調研等研究方法,對我國體育公共服務多元化供給的必然性進行探討,并以常州市購買體育公共服務的實踐個案來探索體育公共服務多元化供給方式。研究結果:通過明確購買主體、確定承接主體和規(guī)定購買內容等制定政府購買體育公共服務的實施辦法;建立以會商協(xié)調、監(jiān)督檢查、績效評價和信息公開為主的政府購買體育公共服務的運行機制。通過對常州市政府購買體育公共服務模式的研究,以期能對我國體育公共服務多元化供給模式起到借鑒作用。

體育公共服務;政府購買服務;制度設計;運行機制

體育公共服務作為公共服務的重要組成部分,起源于人的公共體育需要,以滿足人的公共需求為出發(fā)點和落腳點。如今,“健康生活、健康發(fā)展成為人們的普遍追求,成為民生的重要方面”,然而,“提高廣大群眾的健康水平是一項系統(tǒng)工程,需要醫(yī)療、衛(wèi)生……等諸多方面的共同努力,而全民健身運動在其中起著不可替代的重要作用?！盵1]因此,如何更好地為公民提供優(yōu)質的公共體育產品和服務成為民生體育之本[2]?？僧斚峦耆烧蚬娞峁w育產品和服務的單一供給機制,已無法滿足多樣化的公共體育需求。尤其是在體育公共服務供給政府失靈和非營利組織失靈的情況下,政府于是采取購買服務的方式來提供體育公共服務。常州市在國家體育總局和江蘇省人民政府共同簽署《建設體育公共服務體系示范合作協(xié)議》的背景下,以合作共建的方式推進體育公共服務內涵提升,通過購買體育公共服務模式探索,豐富了體育公共服務多元化供給方式,具有積極的實踐意義和理論價值。

1 政府購買體育公共服務的必然性

從組織設計的科學性視角審視,認為政府集太多事務于一身,不可避免地導致官僚機構的膨脹,既不利于公共服務的供給效率,又導致行政費用的增加。[3]政府如何從傳統(tǒng)的公民服務模式中承擔過多角色中抽身出來呢?這就需要政府重新定位自己角色,即由具體生產和提供公共服務的角色轉化為購買和安排公共服務的角色,突破以往傳統(tǒng)觀念:認為私人物品應該由市場提供,公共服務應該由政府提供的固化性思維;從而使公共服務供給的“安排”與“生產”分離,進而使得供給主體多元化成為可能(見表1所示)。換言之,就是可以通過由不同類型的主體承擔性質不同的職能來分擔綜合性管理部門的責任,分散公共治理,從而使決策職能與執(zhí)行職能分離,充分發(fā)揮社會分工的作用,大大提高了政府提供公共服務的效率和有效性[4]。

隨著向公共服務型政府模式和治理體系、治理能力現(xiàn)代化轉變,政府提供體育公共服務也可以通過民營化、委托外包、業(yè)務分擔、共同生產、自愿協(xié)會等方式供給,從而擴大了體育公共服務供給主體范圍,形成體育公共服務供給的競爭機制,進而改善了體育公共服務的供給效率和質量。體育公共服務不應也不能由政府包辦各界已達成共識,這也是體育部門轉變政府職能的方向所在。因為,僅僅靠政府部門編制有限的專職人員去滿足廣大群眾對體育多樣化的需求,無論怎么做無異于杯水車薪。這就要求政府加快政企改革,真正實現(xiàn)“管辦分離、政企分開”,既要避免“全能型”政府的“越位”,又要分清政府與市場的邊界,政府要做到“既有限又有效”。

表1 公共服務提供者與生產者關系比較

因此,政府提供純公共體育物品和服務,解決免費“搭便車”行為,制定相關的政策、制度、法規(guī),放開市場準入、釋放改革紅利,維護公平、公正的市場秩序。而市場可以提供私人體育產品、準公共體育產品(政府通過購買的方式),引入市場機制,解決公共體育產品短缺、質量和效率不高問題,同時也消解政府越位、缺位和不到位現(xiàn)象,化解政府尋租行為。當政府與市場失靈時,導致第三部門出現(xiàn)(非營利性組織),為特殊群體提供公共物品,發(fā)揮著政府、市場不可替代的作用,在一定程度上彌補了政府和市場失靈的情況下留下的空白區(qū)域;但在志愿者也失靈時,要聯(lián)合市場與政府,相互合作取長補短(見圖1所示)。厘清了政府、市場和非營利性組織之間的關系,更加有利于促進體育公共服務供給的有效性。

圖1 體育公共服務多元化供給模式及其相互關系關系

2 政府購買體育公共服務的制度設計

促進社會組織和個人參與體育公共服務建設說到底就是要進行恰當?shù)闹贫劝才?。陳芳認為,單一制度安排是無法達到目標要求,各種制度必須形成“一個由一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級結構?！盵5]由于政府主導公共服務管理易形成權威集中,往往采用單一中心公共治理體制。“公共資源有限,公共需求卻是無限”,[6]而且地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及不同人群之間存在差別是不爭事實,僅靠政府是無法滿足廣大人民群眾的日益增長的公共體育產品和服務的需求。因此,政府不可能是一切公共服務的提供者,而構建多元化的體育公共服務供給機制成為有效的補充。盡管在政府權威流散的情況下,公共治理可以多中心;但“多個權威中心,并不意味著必然存在治理的多中心”[7];卻有利于加快形成改善體育公共服務的合力。

2.1 外在制度

通過市場促進“第三部門”組織和動員社會力量參與到體育公共服務建設中來,說到底首先要進行恰當?shù)闹贫劝才?。德國新制度經濟學代表柯武剛、史漫飛等學者從規(guī)則的起源視角分析認為,這些外在制度是由不同層次的規(guī)則構成,即頂層的憲法、中層的成文法和底層的政府條例。自1982我國憲法制定到現(xiàn)今,在實踐的推進中經歷了4次修正,尤其是在《憲法》第二十一條規(guī)定了國家在體育事業(yè)發(fā)展中應當承擔的責任,也為政府構建體育公共服務體系提供了憲法基礎;同時在《憲法》第二十二條、第三十三條,使公民享受公共服務和保障公民參與權利的內容得到不斷豐富;其意義在于,明確了“第三部門”組織和社會力量直接參與體育公共服務供給受到了憲法保障。李克強總理2013年7月31日主持召開國務院常務會議,研究推進政府向社會力量購買公共服務時指出:要放開市場準入,釋放改革紅利,凡社會能辦好的,盡可能交給社會力量承擔,加快形成改善公共服務的合力,有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題,使群眾得到更多便利和實惠;習近平主席2013年11月12日在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出:推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,使市場在資源配置中起決定性作用,推動經濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展;為政府購買體育公共服務和公民參與體育公共服務供給指明了方向。

當然,體育公共服務的供給是復雜的。無論從全國性體育公共服務供給層次還是從地方性公共體育供給層次,都需要依照憲法規(guī)則所涉及集體性的決策制定過程來建立與體育公共服務供給相關的法律和政府條例。這些法律和政府條例既控制著操作性層面和分析性層面上締結出來的供給契約,又能在對底層規(guī)則的合法性產生懷疑時進行評估、修正,使規(guī)則更好的服務于行為目標。自1996年起我國開展政府采購試點工作,尤其是2002年《中華人民共和國政府采購法》的正式頒布標志著我國政府采購步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道,也為政府購買體育公共服務提供了法律依據(jù)。政府購買體育公共服務的行為目標是為了提高體育公共服務供給的質量和效率。[8]也就是說,在提供低成本、高質量的公共物品和服務方面,競爭往往優(yōu)于壟斷,只要能促進競爭健康有效,公民就會從中受益;[9]而且能有效促進改善體育公共服務的合力,解決一些領域公共體育產品短缺、質量和效率不高等問題;同時,在這一過程中,也能彰顯出在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下法治精神在公共體育管理中的又一次踐行。

為了規(guī)范政府購買體育公共服務行為,提升體育公共服務質量與效率,充分調動社會組織和社會力量參與體育公共服務的積極性,根據(jù)《市委辦公室、市政府辦公室關于推進政府購買公共服務改革的實施意見》(常辦發(fā)[2013]63號文),常州市財政局和體育局研究制定了《常州市關于購買體育公共服務的實施辦法》(常辦發(fā)[2013]93號文件)。其中明確規(guī)定購買主體、承接主體、購買內容、購買方式、項目實施和強化監(jiān)督部門,為政府購買體育公共服務中明確了層次性和程序性。且在實踐中,堅持“規(guī)范不放任,支持不包辦,指導不指令”的一系列做法,也受到了國家體育總局的肯定和推廣。這些措施和方法,既有利于作為購買體育公共服務的政府降低行政成本,又有利于為公民提供高質量、高效率的公共體育產品和服務,還有利于協(xié)調服務供給方和服務消費方以及供給方之間的競爭合作關系,維護市場秩序。

2.2 內在規(guī)則

憲法、法律以及政府條例等一般性規(guī)則是由那些抽象的普通規(guī)則、內化的道德規(guī)范及在權利法案中或“基本法”中制定的一般性外在制度組成。這些外在制度是由多層制度構成,因此,在把握多層次制度分析中還要注意內在規(guī)則,即經濟、文化及社會心理等對制度系統(tǒng)的影響;對地方性體育公共服務的供給影響尤為特出。雖然內在規(guī)則不像外在制度一樣具有明確的層級性和程序性,卻滲透于外在制度的每一層。因為它不僅影響著行政管理人員對政策的制定和執(zhí)行,也影響著由社會組織和社會力量供給的體育公共服務的質量和效率,進而影響公民對提供的公共體育產品、服務的滿意度評判。因此所在層次外在制度的設計應符合當?shù)厣鐣膬仍谝?guī)則,才能更好地發(fā)揮制度的績效。例如,常州市體育局在購買體育公共服務前期,在項目設置上,堅持問需于民。主要包括3類:一是國家主推的項目,如籃排足、健身氣功;二是具有常州特色項目,比如環(huán)太湖自行車騎行等;三是老百姓喜聞樂見的項目,如乒乓球、太極劍等。而對下崗職工、低保戶、殘疾人等困難群眾,不僅開展有針對性的健身鍛煉,還有免費的高水平體育欣賞,如國家羽毛球大師賽、CBA籃球賽等重大賽事,每場比賽拿出5%的門票贈送給他們。[10]

3 政府購買體育公共服務的運行機制

“提供公共服務是政府的責任,必須有政府介入,但卻并不一定必須由政府直接生產,也不應該由政府包辦。公共服務的實現(xiàn)形式與手段是多樣的,其所依托的組織機構也是多元的?！盵11]為了擴大體育公共服務供給主體范圍,供給可以通過民營化、委托外包、業(yè)務分擔、共同生產、自愿協(xié)會等供給方式,不僅形成體育公共服務供給的競爭機制,而且改善了體育公共服務的供給效率和質量。這樣,政府從原先的提供體育公共服務的職能向保障體育公共服務能夠由市場有效地提供;這看似技術性的變革實際上意義重大,在給體育公共服務供給帶來了很大的挑戰(zhàn)的同時,也給體育公共服務多元化供給提供了支撐、創(chuàng)新和發(fā)展的空間。

從2011年起,常州市就實施了政府購買體育公共服務,對體育組織承辦各項賽事活動或代表常州組隊參與賽事活動給予獎勵和補助,極大地激發(fā)了社團組織舉辦活動的熱情;2013年12月常州市在與國家體育總局簽署了《建設體育公共服務體系示范區(qū)合作協(xié)議》情況下,積極引導社會力量參與體育公共服務體系建設,探索建立科學高效的公共服務體系,進而為政府財政購買公共服務走出一條新路。

3.1 制定政府購買體育公共服務的實施辦法

正如前文所述,討論了政府購買體育公共服務“為何買”的問題以及社會組織和社會力量參與體育公共服務供給的法律依據(jù)。而在實踐中,為了規(guī)范政府購買體育公共服務行為,提升體育公共服務質量與效率,充分調動社會組織和社會力量參與體育公共服務建設的積極性,常州市財政局和體育局根據(jù)《市委辦公室、市政府辦公室關于推進政府購買公共服務改革的實施意見》,制定了購買體育公共服務的實施辦法(以下稱《實施辦法》)。

一是明確購買主體,即市級體育行政部門和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位;解決了“誰要買”的問題。二是確定承接主體,即承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立的社會組織以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量;解決了“向誰買”的問題。三是規(guī)定購買內容,即按照受益廣泛、群眾急需、保障基本的原則、突出公益性、普惠性,重點購買各類體育公共服務;解決了“買什么”問題。四是制定購買方式,即根據(jù)政府購買體育公共服務項目的特點和要求,選擇不同的購買方式,主要包括政府采購、直接資助、項目申請制;解決了“怎么買”問題。

表2 常州市政府購買體育公共服務的具體內容

3.2 建立政府購買體育公共服務的工作機制

機制亦稱機理。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋,原意是指機器的構造和工作原理,在自然學科中引申為事物或自然現(xiàn)象的作用原理、作用過程及其功能,泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式[12]。在社會學家看來,認為“機制”一詞的基本含義有三個:一是指事物各組成要素的相互聯(lián)系,即結構;二是指事物在有規(guī)律性的運動中發(fā)揮的作用、效率,即功能;三是指發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。把這三者綜合起來,更概括地說,機制就是“帶規(guī)律性的模式”[13]。關于一個系統(tǒng)的機制,至少涉及三個方面:一是這一系統(tǒng)的動力是什么;二是這一系統(tǒng)的運作方式是什么;三是這一系統(tǒng)的調控條件是什么。[14]

如果把常州市政府體育公共服務多元化供給作為一個良性運行的系統(tǒng),那么為什么要實施多元化供給體育公共服務則是這一系統(tǒng)的動力機制。在購買體育公共服務之初,常州市就組建了購買體育公共服務領導小組形成了組織領導機制;根據(jù)《實施辦法》購買體育公共服務所需經費從體育彩票公益金中列出,確定了資金投入機制;根據(jù)項目申請制形成購買體育公共服務的操作流程,包括:項目公布、項目申報、項目初審、項目論證、項目公示、項目簽約、項目實施等;也就是系統(tǒng)運作的方式。而實行信息公開機制、監(jiān)督檢查機制和績效評價機制則是對系統(tǒng)如何進行調控。具體機制與運行情況如下。

一是會商協(xié)調機制。在政府推進購買體育公共服務改革過程中,建立監(jiān)察、機構編制、發(fā)改、財政、審計、物價等相關部門加強協(xié)調溝通、各負其責、齊抓共管的會商協(xié)調機制。其目的是在正常的財務制度和工作程序基礎上增強合力,分析存在的困難和問題,提高辦事效率,推動項目有序進行,保證項目順利實施,逐步形成完整的監(jiān)察、防范、商洽體系,建立部門間協(xié)作長效機制。需要特別指出的是,政府在體育公共服務供給過程中既扮演直接供應者的角色又是用購買的方式“間接”從事服務傳遞者工作,這就要求政府部門既要提高購買體育公共服務的能力又要提高營銷體育公共服務的能力(即購銷力[15])。

二是監(jiān)督檢查機制。購買主體要對承接主體提供的體育公共服務實行全過程跟蹤監(jiān)管,并依據(jù)合同約定條款對承接主體提供的體育公共服務進行檢查驗收,與此同時,還建立應急工作機制應對服務過程中的特殊情況,監(jiān)察和審計部門嚴格資金監(jiān)管。在項目資金撥付上,實行分兩次撥付,購買項目合同簽訂后撥付50%的資金,項目完成后撥付剩余50%的資金,并且,“老百姓如果對舉辦活動不滿意,承辦單位將拿不到錢”;項目在實施過程中,不得轉包、分包,發(fā)現(xiàn)轉包、分包的要立即終止合同等。逐步形成政府監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督相結合,來提高體育公共服務供給質量和效率。

三是績效評價機制。通過引入第三方組成的綜合性評審機制?？冃гu價結果向社會公布,并作為今后年度編制政府向社會力量購買體育公共服務預算和選擇政府購買體育公共服務承接主體的重要參考依據(jù)?？冃гu價優(yōu)秀、服務項目執(zhí)行情況良好的社會組織、社會力量將給予信用加分;而對不能如期完成或完成質量較差、具有失信行為的社會組織、社會力量除了依照合同約定進行處置之外,還將不良行為記入單位誠信檔案。

四是信息公開機制。政府購買的體育公共服務項目應向社會全面公開信息,信息公開內容要包括項目名稱、數(shù)量、質量標準、資質要求、購買方式、購買程序以及承接主體等。而這些項目設置是在充分“問需于民”基礎上,通過民意調查產生了22個體育公共服務項目納入該市政府購買范圍。除健身路徑建設等4個項目按有關規(guī)定進行政府采購外,其他18項全民健身、賽事活動等全部由45家社會組織和社會力量先按照公開、公平、公正原則通過初步審核程序,再競爭擇優(yōu)獲得承接權(如表3所示)。

表3 2014年常州市購買體育公共服務項目(群體類)及中標單位

4 結語

體育公共服務不應也不能由政府包辦各界已達成共識,這也是體育部門轉變政府職能的方向所在。因為,僅僅靠政府部門編制有限的專職人員去滿足廣大群眾對體育多樣化的需求,無論怎么做無異于杯水車薪。這就要求政府加快政企改革,真正實現(xiàn)“管辦分離、政企分開”,既要避免“全能型”政府的“越位”,又要分清政府與市場的邊界,政府要做到“既有限又有效”。常州市在體育公共服務供給實踐中進行了探索性的改革,并建立了會商協(xié)調、監(jiān)督檢查、績效評價、信息公開等工作機制;更為重要的是賦予了公民滿意度作為判斷承接單位提供體育公共服務質量優(yōu)劣的依據(jù)。但在購買體育公共服務項目中標單位中有18個承接單位是項目行業(yè)協(xié)會,這些代表行政力量的項目管理中心和社團性質的項目協(xié)會難免讓人產生嫌疑:“一套班子,兩塊牌子”。同時,也反映出社會力量參與公共體育供給的積極性還有待進一步提高,尤其需要對非營利性體育組織加強培育,以達到使其能充分起到彌補政府和市場失靈情況下的體育公共服務作用。

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(編輯 馬杰華)

Exploration of Government Purchasing Mode of Public Sports Service

XIE Zhengyang1,TANG Jilan2,LIU Hongjian3

Using method of documentary,survey and logical induction,the paper discusses the diversified public sports service supply mechanism in China to support the theory and practice of diversification of public sports services by organically integrating socialist market economic theory and contemporary Marxist theory with supply reform of public sports service.It conducts a case study of Changzhou in terms of its sports public service purchasing to explore the diversified supply approaches of public sports service.The results believe that the government purchasing measures of public sports service can be laid down by determining the purchasing and supplying subjects.The purchasing mechanism of sports public services can be established based on discussion and coordination,supervision and examination,performance evaluation and information transparence.

Sports Public Service;Purchase of Services;Role Orientation;System Design;Operation Mechanism

G80-052 Document code:A Article ID:1001-9154(2015)05-0029-06

10.15942/j.jcsu.2015.05.006

G80-052

A

1001-9154(2015)05-0029-06

2012年國家社科基金項目(12CTY025)。

謝正陽,博士,副教授,福建師范大學在站博士后,研究方向:社會體育發(fā)展、體育教育訓練學,E-mail:haohaoxie007 @qq.com。通訊作者:劉紅建。

1.蘇州大學體育學院,江蘇蘇州215006;2.蘇州科技學院,體育部,江蘇 蘇州,215011;3.南京曉莊學院體育學院,江蘇南京211171

1.Soochow University,Suzhou Jiangsu 215006;2.Suzhou U-niversity of Science and Technology,Suzhou Jiangsu 215011; 3.Nanjing Xiaozhuang University,Nanjing Jiangsu 211171

2015-01-09