油氣產(chǎn)業(yè)：從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準入

□ 劉滿平

油氣產(chǎn)業(yè)：從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準入

□ 劉滿平

與新電改方案在放開準入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)應主要側(cè)重在上中游環(huán)節(jié)放寬準入。

自十八屆三中全會提出全面深化體制改革以來，各行各業(yè)都在推進深化體制改革進程，其中能源行業(yè)的體制改革尤為搶眼。在新電改方案（9號文）出臺后，油氣產(chǎn)業(yè)改革自然就成為業(yè)界新的期待。而未來油氣產(chǎn)業(yè)如何改？重點改什么？社會各界存在諸多討論。但萬變不離其宗，無論是主張改革礦權(quán)制度還是主張管道業(yè)務獨立，無論是主張從母公司剝離油服業(yè)務還是主張現(xiàn)有油氣企業(yè)合并，未來油氣改革始終都繞不開一個核心議題：如何放寬市場準入，充分發(fā)揮市場作用？

基于此，近日國務院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》提及，要研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入。“從全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入”這個嶄新提法可以說抓住了當前油氣產(chǎn)業(yè)要害，點明了未來油氣改革的重點和方向。

油氣產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈壟斷程度高

“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”，習近平總書記的這一重要論述闡明了一個深刻道理：改革，必須以解決問題為皈依。那么，中國油氣產(chǎn)業(yè)目前主要矛盾和問題是什么？綜合來看，和電力、煤炭等其他行業(yè)一樣，油氣產(chǎn)業(yè)也存在市場制度不夠完善、市場主體不夠健全、價格機制不夠順暢、管理和監(jiān)管機制不夠科學，政府職能越位、缺位、不到位頻現(xiàn)等諸多矛盾，但最突出的矛盾和問題莫過于油氣行業(yè)市場集中度高，壟斷現(xiàn)象突出，何況這種壟斷現(xiàn)象不僅在某個環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少地存在。

油氣產(chǎn)業(yè)應側(cè)重于上中游放開

在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)國家的油氣產(chǎn)業(yè)都具有很強的壟斷性，但是這種壟斷性并不是行政性壟斷，而是市場激烈競爭的結(jié)果?？梢哉f，政策性壟斷直接決定了中國油氣產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，尤其是對油氣資源開采市場的準入限制直接導致了中國油氣開采市場的高度集中。而上游油氣開采市場的高度集中直接限制了下游各個環(huán)節(jié)的競爭，導致了油氣產(chǎn)成品的供需失衡和油氣市場定價機制的低效率。此外，政策性壟斷制約了民營企業(yè)在油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，不利于促進競爭、提升整個油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營效率。

與新電改方案在放開準入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)應主要側(cè)重在上中游環(huán)節(jié)放寬準入。

首先，要通過修改現(xiàn)有政策和規(guī)則，在油氣勘探開采及進口環(huán)節(jié)形成有序競爭格局。

1.修改油氣區(qū)塊管理規(guī)則，改革當前油氣探礦、采礦權(quán)的行政授予方式，以目前尚未登記的常規(guī)油氣區(qū)塊和非常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，放寬市場準入限制，通過公開招標發(fā)放許可證等方式鼓勵各類資本進入。同時加強常規(guī)和非常規(guī)油氣資源區(qū)塊的招投標和管理標準，以便對油氣資源進行統(tǒng)籌開發(fā)。

2.放松油氣礦區(qū)的許可證政策，修訂或重新制定許可證的發(fā)放與延長規(guī)定，并從嚴執(zhí)行油氣資源勘探開發(fā)許可經(jīng)營的有關(guān)規(guī)定，嚴格現(xiàn)有探礦權(quán)延期條件，對超過一定時限不做實質(zhì)性勘探的區(qū)塊應予以收回重新招標，杜絕“圈而不勘”現(xiàn)象。同時嘗試建立許可證市場和提高許可證的發(fā)放費用，進而使得許可證能夠自由流通和交易。

3.加強對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國家基礎(chǔ)性、公益性信息資源向新進入者和研究機構(gòu)開放。凡是從事涉及該地該項資源勘探開發(fā)和相關(guān)研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開發(fā)和相應研究經(jīng)費、不做重復工作。

4.引進國際上先進的油氣資源勘探與開采技術(shù)、適當允許外國資本有條件地進入石油產(chǎn)業(yè)的勘探開采領(lǐng)域。根據(jù)國際成功經(jīng)驗，先進的勘探技術(shù)和勘探思路是發(fā)現(xiàn)和開發(fā)潛在油氣資源的最有效途徑。大型石油跨國公司通常擁有先進的勘探工程技術(shù)和廣泛的勘探思路。當這些大型石油跨國公司進入國內(nèi)石油企業(yè)壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域后，他們往往能夠憑借其技術(shù)與資本優(yōu)勢迅速提高油氣資源的開采效率。大型石油跨國公司的高效率往往具有很強的示范效應，對國內(nèi)石油企業(yè)開采效率的提高具有一定程度的促進作用。

其次，引入競爭后，要進一步推動油氣企業(yè)在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營模式。

1.以目前三大國有石油企業(yè)推行的混合所有制改革為契機，推進油氣行業(yè)各類資本交叉持股、合作經(jīng)營。例如，嘗試使用開采成果一定比例分成的模式來共同開發(fā)某一油氣資源。

2.建立油氣探礦、采礦權(quán)流動和退出機制，鼓勵國有石油公司將其持有的油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)用于與民營企業(yè)的合作。對于原先受到技術(shù)限制未能充分開發(fā)的油氣資源，可以嘗試采取招投標的形式轉(zhuǎn)讓給其他石油企業(yè)。

3.促進油氣上游環(huán)節(jié)的對外開放。對國際石油企業(yè)許諾一定的稅收優(yōu)惠，但需要定期修改稅收優(yōu)惠條件和嚴格審查納稅情況。許諾稅收優(yōu)惠的目的在于保持引進國際先進技術(shù)方面的優(yōu)勢，稅收優(yōu)惠應適用于所有同等市場參與主體。

最后，放開油氣進口限制，實行油氣進口多元化也是在上游領(lǐng)域放開準入的重要一步。

一是以進口原油使用權(quán)放開倒逼原油進口權(quán)放開；二是放開氣源進口限制，實行氣源多元化。允許除三大國有石油公司以外的經(jīng)營主體從事氣源業(yè)務，包括從國外進口燃氣，還可通過減免關(guān)稅等措施鼓勵LNG和管道燃氣的進口，擴大供應渠道，刺激上游市場競爭。允許城市燃氣企業(yè)進口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)購買氣源。

中下游應視各環(huán)節(jié)的性質(zhì)以及市場競爭程度分別采取措施

而對于油氣中下游環(huán)節(jié)，應視各環(huán)節(jié)的性質(zhì)以及市場競爭程度分別采取措施。這既包括在油氣中游領(lǐng)域要推動管網(wǎng)獨立，對第三方開放，也包括在下游銷售領(lǐng)域推動成品油銷售市場城市燃氣市場的改革。

在油氣中游運輸環(huán)節(jié)，管網(wǎng)獨立是改革題中應有之意，要實行管網(wǎng)與油氣供應、銷售相分離，漸次推動管網(wǎng)獨立。由于管網(wǎng)公司在上游業(yè)務或下游業(yè)務中存在自身利益，為避免壟斷情況的發(fā)生，管網(wǎng)公司應在管理和經(jīng)營上獨立于上游或下游的其他企業(yè)。

建議借鑒國外經(jīng)驗，強制要求油氣管輸公司只參與油氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，推行“廠網(wǎng)分離”“網(wǎng)銷分離”“儲運分離”，漸次推動管網(wǎng)獨立：一是財務和管理上的分離，即要求管網(wǎng)運輸和供應一體化經(jīng)營的公司將其運輸業(yè)務組成獨立的業(yè)務板塊，與其他業(yè)務分開管理，單獨進行會計核算，并有獨立報表；二是將管網(wǎng)運輸業(yè)務與供氣業(yè)務剝離，成為獨立法人，但原母公司可以對其控股或持有相當比例股份；三是在上游形成全國統(tǒng)一的油氣市場及下游油氣銷售終端市場也放開的情況下，可以合并現(xiàn)有的油氣網(wǎng)輸業(yè)務，成立單獨的油氣管網(wǎng)公司。至于這種公司是采取國家公司的形式還是由上下游公司聯(lián)合投資成立，或是純粹的社會投資，都不是問題，但前提是監(jiān)管到位。

□ 以新疆為試點的油氣資源領(lǐng)域改革正式拉開序幕。李曉東 供圖

國家還應制定強制性規(guī)則，嚴格落實管網(wǎng)“第三方公開準入”機制。在將油氣管網(wǎng)與油氣生產(chǎn)、銷售業(yè)務分離、獨立核算的同時，為遏制不正當?shù)氖袌龈偁?，還應當制定強制性第三方公開準入規(guī)則，要求管網(wǎng)運輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運人公平開放管道運輸業(yè)務，依據(jù)一定的條件代表第三方運輸燃氣。第三方（生產(chǎn)商、消費者、輸送商或貿(mào)易商）擁有利用管道公司的輸送能力和相關(guān)服務付費輸送自己燃氣的權(quán)利。管輸公司不得銷售油氣，只收取管輸服務費，以確保壟斷性強的管輸公司不會同時占有市場載體和油氣供銷市場。

考慮到鼓勵油氣基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要，目前可首先對油氣長輸管道實行協(xié)商性的第三方公開準入制度，要求管輸企業(yè)公布指導性運輸費率和協(xié)商程序。

在油氣下游銷售環(huán)節(jié)則需要做兩件事。一是進一步推進成品油銷售市場的改革和促進市場參與主體的多元化。在成品油的批發(fā)銷售領(lǐng)域（成品油的儲運、配售和進口中轉(zhuǎn)站的建設(shè)等），應積極鼓勵民營企業(yè)和外國資本以合作或合資的形式進入成品油批發(fā)市場。在成品油的零售領(lǐng)域，放松對非國營加油站成品油供應來源的限制，增加成品油的供應渠道；放松對外資的多數(shù)股權(quán)限制，讓更多有實力的成品油零售企業(yè)參與市場競爭。

二是在城市燃氣市場，在當前一段時間內(nèi)繼續(xù)實行城市燃氣特許經(jīng)營制度，并借鑒英國的最高限價監(jiān)管模型，完善激勵性價格監(jiān)管措施。待時機成熟后，就要進一步打破壟斷，推動城市燃氣特許經(jīng)營制度向經(jīng)營許可制度轉(zhuǎn)變，全面開放城市燃氣市場，建立多元化投融資體制，鼓勵城市燃氣市場競爭，提高燃氣產(chǎn)業(yè)效率和競爭力。

（作者單位：國家發(fā)改委）